정보통신법의 올바른 제도 설계를 위해서 일본 총무성의 정보통신심의회에서는 '통신·방송의 종합적인 법체계에 관한 검토위원회[(通信·放送の総合的な法体系に関する検討委員会), 이하, '검토위원회']'를 구성하여 각 분야의 전문가들이 논의를 거듭하고 있다.
통신과 방송의 종합적인 법체계에 관한 논의는 타케나카 헤이조(竹中 平蔵)전 총무상의 사적 간담회 '통신·방송의 위상에 관한 간담회(通信·放送の在り方に関する懇談会), 이하 간담회'의 논의로 거슬러 올라간다. 간담회는 2006년 6월 6일에 디지털 기술의 도입으로 인한 통신과 방송의 변화에 최적으로 대응할 수 있는 법체계의 필요성 등에 관해서 정리한 최종보고서를 발표했다. 최종보고서에서는 새로운 법체계의 기본적인 골격에 대해서 제시하고 있다. 이를 근거로 6월 20일에는 통신·방송의 위상에 관한 정부여당합의[(通信·放送の在り方に関する政府与党合意), 이하, '정부여당합의']'가 성립되었다. 이 정부여당합의의 내용 중에는 2010년까지 통신과 방송의 종합적인 법체계에 관한 논의를 끝내고 법제화를 목표로 한다는 내용이 명시되어 있다.
법안의 2010년 통상 국회 제출을 목표로 총무성은 '통신·방송의 종합적인 법체계에 관한 연구회[(通信·放送の融合的な法体系に関する研究会), 이하, '연구회']'를 구성하였다. 2006년 8월부터 시작된 본 연구회의 논의는 2007년 12월 6일에 최종보고서로 정리·공표되었다. 총무성은 본 연구회의 최종보고서의 내용을 근거로 총무대신의 자문 기관인 정보통신심의회에 통신과 방송의 종합적인 법체계에 관해서 자문을 요청했다(2008년 2월 15일).
검토위원회는 약 반년의 전문가 심의를 거쳐서 앞으로 중점적으로 심의해야할 주요 논점과 검토 방향에 대해서 2008년 6월 9일에 '중간논점'으로서 정리·발표했다. 그 뒤 6월 13일부터 7월 14일까지 '중간논점'에 대한 의견을 모집했으며, 각 분야의 관계자들로부터 80건의 의견이 접수되었다.
통신 · 방송의 종합적인 법체계에 대한 검토
전술한 바와 같이 총무성은 통신과 방송의 연계적인 융합에 유연하게 대응할 수 있는 법체계의 방향성을 구체화하기 위한 목적으로 2006월 8월부터 2007년 12월까지 연구회를 개최하여 연구회의 성과를 보고서의 형태로 공표하였다.
연구회 최종보고서의 커다란 특징은 지금까지의 법체계에 대한 전면적인 개정에 있으며, 이는 양분된 법체계를 유지해 온 통신과 방송의 일원화를 목표로 하고 있다는 것이다. 연구회의 최종보고서에서는 정보통신 분야의 산업 구조가 방송의 디지털화와 네트워크의 브로드밴드화에 의해서 네트워크에 좌우되었던 과거의 시장과는 달리 시장의 수평화와 서로 다른 주체가 연계하여 하나의 비즈니스 모델을 구축하고 있는 사업자 간의 수직적인 연계가 이루어지고 있는 현상에 대해서 주목하고 있다. 또한 동일한 성질과 특성을 가진 집단이 하나의 레이어로 형성되어서 비즈니스 모델과 시장이 생성되고 있다는 점에 착안하여, 현 일본의 통신과 방송의 법체계를 지금까지와는 완전히 다른 형태와 개념으로 재구성해야 할 필요성에 대해서 의견을 모으고 있다.
지금까지 일본의 통신·방송 법제는 1950년 전파법 제정 이후 약 60년 동안 통신과 방송을 양분한 종적인 법의 체계를 유지해 왔다. 이러한 통신과 방송의 법체계를 전면적으로 재검토해서 '콘텐츠(コンテンツ)', '플랫폼(プラットフォーム)', '전송인프라(伝送インフラ)'와 같이 3개의 레이어를 기본 축으로 레이어별로 공통된 규율을 적용하여 가능한 크게 대분류하여 '정보통신법(가칭)'으로 일원화·포괄화 하는 법제화의 필요성에 대해서 강조하고 있다. 이러한 연구회의 연구 성과는 정보통신심의회에서 약 반년 동안 전문적인 검토가 이루어져 왔으며, 현재도 심의는 계속되고 있다.
통신 · 방송의 종합적인 법체계에 대한 검토 어젠다
이번에 검토위원회가 발표한 어젠다는 지난 6월 9일에 발표한 '중간논점'의 내용과 이에 대한 관계자들의 의견을 종합·재검토하여 앞으로 심의가 필요한 중요 사항 등에 대해서 정리한 것이다. 따라서 '중간논점'에서 정리하고 있는 ①법체계 전반에 관한 내용과 ②전송 설비, 전송 서비스, ③콘텐츠, ④플랫폼, ⑤레이어, ⑥이용자 이익의 보호·향상, ⑦기타 와 같이, 크게 7가지로 나누어서 정리하고 있는 논의의 틀에는 변화가 없다. 어젠다에서는 '중간논점'에서의 문제점을 좁혀서 재정리·재검토하고 있는 것이다.
① 법체계 전반
법체계 전반에 관련된 주요 논점은 말 그대로 법체계의 전체적인 구조에 대한 연구·검토과제를 제시하고 있다. 새로운 법체계의 이념과 목적, 새로운 법의 대상 범위 등 전체적이고 포괄적인 내용의 정리를 목표로 하고 있다.
이 논점에서는 디지털 기술의 도입과 발전으로 인해서 통신과 방송의 경계 영역이 무너지고 있는 현실에 입각해서 원활한 비즈니스의 전개와 이용자 편의의 향상을 위해서 안전하며, 신뢰를 받을 수 있는 새로운 법체계의 정비에 대한 재고가 필요하다는 내용을 강조하고 있다. 구체적으로 현행 제도를 근본적으로 재고하여, 규제의 범위를 가능한 완화하며, 합리적인 법의 운영을 통하여 새로운 서비스와 새로운 비즈니스의 창출을 도모할 필요가 있다는 것이다. 하루가 달리 변하고 있는 기술의 혁신적인 발전에 합리적으로 대응을 하지 못하고 있는 제도에 대해서, 기술에는 관계없이 동일한 서비스를 제공하고 있는 사업자에 대해서는 동일한 규제를 적용하는 '기술중립적'인 규제가 필요함을 강조하고 있다. 이는 정보 유통 분야의 국제화가 빠르게 진행되고 있는 상황에서 국제적인 흐름에도 보조를 맞출 수 있는 유연성을 가진 법의 체계가 요구된다는 점에도 기인되는 바이다.
또한 규제의 재고와 정보 이용의 고도화로 인한 이용자들에게 피해가 발생하지 않도록 힘을 써야 한다는 점도 주요 논점으로 지적되고 있다.
그러나 이러한 심층 논의에 있어서 새로운 법의 이념과 목적이 무엇인가에 대해서 명확하게 해야 할 필요성이 제기되고 있다. 미디어의 특성과 전송로의 확장 가능성 등에 따라 각기 다른 규제의 틀에서 공존해 온 정보통신 분야에 대한 법체계의 재고와 통합을 추진하고 있는 새로운 법제화의 진행은 어떠한 이념에 근거해서 관계 법령의 정비를 서두르고 있는 것인가?, 유비쿼터스 사회에 있어서 어떠한 목적과 공통 가치의 실현을 위해서 법제화를 진행하고 있는 것인가? 등의 물음에 대한 명확한 제시의 필요성을 강조하면서 심도 있는 검토를 요구하고 있다.
이를 위해서는 각각 법의 목적이 다른 현행 제도의 관계 법령을 집약하고 재편성하는 데 있어서 전술한 간담회나 연구회 등의 보고서에서 실현해야만 하는 기본 이념으로서 제시하고 있는 '정보의 자유로운 유통'이나 '정보통신 네트워크의 안전성과 신뢰성 확보', '공정 경쟁의 촉진', '국제화에 대한 대응과 국제 경쟁력의 강화'등에 대해서 보다 구체적이고 심도 깊은 검토가 이루어져야 한다고 지적하고 있다.
또한 기존의 법률을 가능한 집약하고 재편성해서 법체계를 새롭게 정비하는 데 있어서, 새로운 법체계에 포함되는 현행 법률의 선과 범위를 명확하게 제시해야 한다고 지적하고 있다. 전체적인 법의 정합성이 유지될 수 있는 방향으로 검토되어야 한다는 점도 강조하고 있다. 이에 대해, 과연 레이어 간의 자유로운 연계와 통합을 통한 비즈니스의 전개를 가능하게 하는 법체계를 구축하는 것이 하루가 다르게 변하고 있는 기술과 시장의 형성에 대비하는 데 적절한 것인지에 대해서 앞으로도 충분한 시간을 가지고 연구·검토해 나간다는 방침이다.
② 전송 설비, 전송 서비스
눈부신 기술의 혁신으로 인해서 다양한 용도로 이용할 수 있는 전송 설비의 개발이 활발하게 진행되고 있는 상황에서 종래의 통신이나 방송과 같은 기존의 이용 목적과 구분을 넘어서는 새로운 서비스가 여러 전송 설비를 통해서 가능해지고 있다. 지금까지의 간담회나 연구회 등에서는 이와 같은 '융합서비스'를 제공하기 위한 구체적인 제도적 검토의 필요성을 강하게 제기해 왔다. 이를 위해서는 통신이냐 방송이냐와 같은 이용의 구분을 하지 않는, 유연한 전파의 이용을 가능하게 하는 방향으로 검토해 나가야 한다고 지적하고 있다.
그러나 이번 어젠다에서는 이러한 검토의 방향이 적절한 대응인가에 대해서 앞으로도 충분한 논의가 필요하다고 지적하고 있다. 구체적으로 무선국의 면허를 신청하는 데 있어서 통신과 방송의 양쪽 모두의 서비스가 가능한 면허 신청이나, 면허를 받은 뒤에 자유로운 사용을 위한 용도의 변경을 가능하게 하는 제도가 국제법규와의 정합성에는 문제가 없는지?와 같은 현실적인 검토 과제를 제시하면서 보다 현실의 상황에 입각한 심도 있는 논의의 필요성을 강조하고 있다.
또한 전송서비스 규율의 재편에 대한 주요 논점으로 제시된 유선텔레비전 방송에 관련 있는 채널리스나 수탁방송 등 타인이 편집한 방송 프로그램을 전송하는 서비스와 같이 외형상 전기통신사업에 해당하는 서비스에 대해서 제도상의 재고에 대한 적절성을 지적하고 있다.
지금까지, 다양한 전송서비스의 간결한 절차로 인한 원활한 사업 전개를 도모한다는 관점에서 외형적으로 전송서비스에 해당하는 것은 기본적으로 '전기통신사업법'의 규율 체계에 따라 규율의 일원화를 제기하면서, 그 외의 예외적인 부분이나 법이 커버할 수 없는 부분에 대해서는 특별규정이나 적용 외 규정을 두는 방안의 마련을 요구해 왔으나, 전송 서비스로서 인정하는 서비스의 범위 등 구체적인 사안에 대한 검토와 적절성 여부에 대한 재고가 필요하다고 지적하고 있다.
③ 콘텐츠
정보통신의 고도화로 인해 콘텐츠를 송신하는 다양한 서비스가 나타나고 있으며, 이러한 서비스 중에는 앞으로 커다란 사회적인 영향력을 가지는 서비스가 출현할 가능성에 대해서도 예측할 수 있다. 이에 대비해서 새로운 법체계를 구축하는 데 있어서는 사회적인 영향력을 생각해서 규제를 하는 범위에 대한 검토가 필요하다는 것이 지금까지의 주요 논점이었다. 이때 규제의 범위가 너무 넓어지지 않도록 각별히 신경을 써야 할 필요성을 지적하면서, 현재 방송이 다양화되고 있다는 점에 근거하여 현 시대에 걸맞는 방송에 대한 정의를 다시 내리는 것에 대해서 재고를 요구해 왔다. 구체적으로 '미디어서비스(가칭)'의 범위에 대해서 '공중에 의해서 직접 수신되는 것을 목적으로 하는 전기통신의 송신'이라는 종래의 방송의 개념에 근거한 검토가 적절한 것인지에 대해서 충분한 검토를 요구하고 있다.
또한 현행 방송 규율은 국민생활에 있어서 꼭 필요한 공공적인 역할을 담당하고 있는 기간 방송에서부터 오락 등에 특화된 전문 채널에 이르기까지 거의 일률적인 규제를 가하고 있는데, 앞으로도 미디어의 다양화는 활발하게 이루어질 것으로 예상되는 상황에서, 적절히 대응할 수 있도록 미디어 서비스 규율의 구분에 대한 검토가 필요하다는 점을 지적하고 있다. 이에 대해, 미디어 서비스에 대해서 일상생활에 필요한 정보의 송신을 주로 하는, 특별한 공공적인 역할을 담당하는 '특별미디어서비스'로 구분하는 것이 적절한 것인지?에 대해서 지적하고 있다.
이 외에도 지금까지는 새로운 법체계가 구축이 된다고 하더라도 표현의 자유와 정보의 다원성·다양성을 확보하는 의의 및 중요성에는 변함이 없으리라는 판단하에, 매스미디어 집중배제원칙을 계속 유지하는 방향으로 검토해 왔으나, '특별미디어서비스'에 대해서는 현행의 규율에 근거해서 적용하고, 그 외의 다른 미디어 서비스에 대해서는 각각의 성질과 특성에 맞도록 적용하는 식의 구분이 적절한 것인지에 대해서도 앞으로 심도 있는 논의의 필요성을 지적하고 있다.
④ 플랫폼 등
플랫폼의 개념을 명확하게 한 뒤에 방송 플랫폼 사업을 콘텐츠 규율과 구분해서 규정해야 하는 필요성에 대한 지적에 대해서 법기술적인 관점에서 검토하는 것이 적절한 것인지에 대한 논의를 심도 있게 진행해야 한다고 지적하고 있다.
또한 레이어 간의 규율에 대한 주요 논점에 대해서는 다른 레이어에 속하는 사업자 간의 분쟁에 대한 대응책에 대해서 심도 깊은 논의를 요구하고 있다. 전기통신사업분쟁처리위원회가 행하는 알선이나 중재의 대상이 되는 분쟁사안은 전기통신사업자 간의 분쟁으로 범위를 한정하고 있는 데 이것을 레이어 간의 분쟁도 포함한 정보통신서비스 전반에 걸친 사업자 간의 분쟁으로 대상을 확대하는 방향으로 검토하는 것이 적절한지에 대한 문제를 제기하고 있다. 지금까지는 각 레이어 내에서 뿐만이 아니라 레이어 간의 공정한 경쟁의 확보를 위해서 필요한 제도의 정비에 대해서 지적해 왔으나 그 방향성이 적절한 것인지에 대해서 재고의 필요성을 지적하고 있다.
그리고 이용자 이익의 확보와 향상을 위한 규율에 대한 주요 논점으로 이용자가 안심하고 각종 서비스를 이용할 수 있도록 환경을 정비하는 것에 대한 검토가 요구되어 왔으나 미디어 서비스 등의 정보통신서비스 전체에 적용하는 것이 필요한지? 등에 대한 검토의 적절성에 대해서 지적하고 있다. 또한 이용자를 직접적으로 구제하기 위해서 이용자에게 문제가 발생했을 경우에 해제권이나 취소권 등 민사적인 효과를 부여하는 것이 바람직한 것인지에 대해서도 검토를 요구하고 있다.
⑤ 기타
간단히 서술한 상기의 주요 논점 외에도 NTT나 NHK와 같은 특정법인에 대한 규정 정비에 대한 검토와 새로운 법의 체계가 구축된 뒤에 새로운 법으로의 이행에 있어서 혼란과 불이익을 방지하기 위해서 현행 법제에 근거하고 있는 사업자의 위상은 실질적으로 승계하는 방향으로 검토하는 것이 적절한 것인가?에 대한 논의의 필요성을 제기하고 있다.
Pool(1983)이 지적하고 있는 것처럼 기술의 발전과 시장의 변화가 계속 일어나고 있는 상황에서 제도는 변화의 방향과 속도를 제약한다. 일본은 미래의 디지털 기술의 발전과 이로 인한 시장의 변화를 예측하면서 디지털 방송의 전국적인 정비가 끝나는 2011년 7월 24일을 염두에 두고 논의를 거듭하면서 법제화를 준비하고 있다. 앞으로도 이러한 일본의 새로운 법체계에 대한 검토위원회의 논의와 최종 심의의 결과가 주목된다.
◦ 참고 : - 일본민간방송연맹, ≪民間放送≫, 2008년 8월 23일. - 일본민간방송연맹, ≪月刊民放≫, 2008년 9월호. - 닛케이뉴미디어, 2008년 8월 19일자. - 총무성정보통신심의회, ≪通信·放送の総合的な法体系について(中間論点整理)(案)≫, 2008년 6월 9일. - 총무성정보통신심의회, "通信·放送の総合的な法体系に関する検討アジェンダ," 2008년 9월 5일
◦ 작성:백승혁(일본 조치 대학교 신문학전공 박사과정, poowo74@hotmail.com)
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