방송과 통신 분야의 개혁을 목적으로 NHK 업무의 적정화와 민간 방송국에 지주회사 제도를 도입하는 것 등을 골자로 한 일본의 개정 방송법이 2007년 12월 21일 참의원 본회의에서 성립되어 28일에 공포되었다. 2007년 4월 국회에 제출된 방송법 개정안은 참의원 선거의 쟁점으로까지 부각된 연금 문제 등의 여파로 인해 계속 심의되어 재심의에 들어가기로 하였으나 심의의 진행이 더디어 '방송법 개정안의 성립은 빨라도 2008년이 되어야'라는 의견이 지배적이었다. 이러한 분위기가 임시국회의 회기 연장 결정으로 인해 급전개되어 심의가 재개되었으며, 새로운 방송법이 성립되었다.
2007년 4월에 정부가 제출한 방송법 개정안의 내용은 NHK 관련으로 ① 거버넌스의 강화, ② 프로그램 아카이브의 브로드밴드에 의한 제공, ③ 새로운 국제방송의 제도화, ④ 명령방송제도의 재검토와 관련된 내용이 들어 있었으며, 민간 방송 관련으로는 ① 방송 지주회사 제도의 도입, ② 유료 방송 관리업무의 제도화, ③ 원세그(지상파 DMB) 방송의 독립 이용의 실현, ④ 위탁방송사업의 양도에 따른 지위의 승계 규정에 관한 정비, ⑤ 유료 방송의 요금에 관한 규제 완화, ⑥ 재발 방지 계획의 제출과 관련된 제도의 도입. 이렇게 10항목에 달하는 방송법 개정안이 제출되었다.
이러한 방송법 개정안이 재심의에 들어가서 새로운 방송법으로 탄생하게 된 데에는 민주당이 적극적으로 방송법 개정에 힘을 쏟았기 때문이며, 참의원 선거에서 대승을 거둔 민주당이 방송법 심의 과정에서 주도권을 잡을 수 있으리라는 판단 아래 이루어진 것으로 보인다. 또한 이번에 새롭게 개정된 방송법에 포함되어 있는 민간 방송국의 방송 지주회사 제도의 도입과 관련해서 디지털 방송으로의 전환을 준비하고 있는 지방 방송국의 재정적인 어려움을 지원할 수 있는 제도로 평가하고 있는 거대 민간 방송국 사업자들이 방송법 개정안의 조기 성립을 위해서 암암리에 손을 쓴 결과로 해석되고 있다.
재발 방지를 위한 행정 처분 규정의 삭제
이번 심의를 통해 수정된 정부안의 내용 중에서 관계자들의 이목이 쏠린 것은 프로그램 날조 사건 등으로 인해 총무대신이 재발 방지 계획의 책정이나 제출을 요구할 수 있는 행정 처분 제도의 신설을 규정하는 내용이 삭제된 것이다. 구체적으로 행정 처분 제도의 신설을 추진한 정부의 안은 '허위 설명으로 인해 사실이 아닌 사항을 사실인 것처럼 오해를 일으키는 방송으로 인해 국민생활에 악영향을 일으킬 우려가 있는 경우 총무대신은 방송 사업자에게 재발 방지 계획의 제출을 요구할 수 있다'라는 내용을 담고 있다. 이 제도의 신설은 한국에서도 사건의 전말이 소개된 것처럼 2007년 1월에 발생한 칸사이테레비(関西テレビ)가 제작한 <핫쿠츠! 아루아루다이지텐Ⅱ(発掘!あるある大事典Ⅱ)>의 데이터를 고의로 고친 사건으로 인해 발단된 것이다. 그러나 이에 대해 언론 표현의 장으로 대표되는 방송이라고 하는 영역에 공권력의 개입을 초래하는 결과를 가져올 수 있다는 내외 관계자들의 반발이 강하게 일어났다. 특히 민주당의 경우는 진작부터 재발 방지 계획과 관련된 새로운 제도안에 대해서 삭제를 강하게 주장해 왔으며, 이번 수정 작업에 있어서 적극적으로 삭제 의견을 피력하며 영향력을 행사해 왔다.
이와 같은 행정처분 규정에 관한 조항의 삭제는 여러 관계자로부터 높은 평가를 받고 있다. 히로세 미치사다(広瀬 道貞)의 민간방송연맹 회장[테레비아사히(テレビ朝日) 회장]은 2007년 12월 21일 날조 프로그램 등의 재발 방지의 행정처분 규정이 삭제된 것에 대한 국회의 결정에 경의를 표한 뒤 "방송의 자주 규율에 대해서 명심해야 할 것이며, 규제의 삭제에 긴장을 풀지 않도록 해야 할 것이다. 국민 시청자에게 신뢰받는 다양하고 풍성한 프로그램을 제작하기 위해서 한층 노력해야 할 것이라"며 견해를 밝혔다. 또한 일본 변호사 연합회의 히라야마 세이고우(平山 正剛) 회장도 새롭게 개정된 방송법의 내용에 대해 담화를 발표, 재발 방지의 행정처분 규정의 삭제에 대해 평가했다.
참고로, 일본 방송계에서도 2007년 봄, 방송에 대한 정부의 간섭을 용이하게 할 우려가 있는 방송법 개정안을 둘러싸고 방송국에 의해서 설립된 자주적인 제3자 기관인 방송윤리 프로그램 향상 기구(Broadcasting Ethics & Program Improvement Organization, BPO) 산하에 2007년 5월 12일, '방송윤리검증위원회'를 설치하여 방송윤리의 향상을 위한 자주적인 활동을 해오고 있다. 이와 같은 '방송윤리검증위원회'의 설립이 행정처분 규정에 관해 개정을 제안한 부분의 삭제를 비교적 쉽게 할 수 있었다는 데에 의견을 일치하는 분석도 나와 있다. 하지만 최종적으로 삭제는 되었지만 2007년 12월 20일 총무위원회에서 채택된 부대 결의의 내용 중에 방송 관계자들의 대처에 기대를 한다고 하면서도 계속해서 자율적인 대응에 이바지하도록 정부에게 환경 정비를 요구했다.
민간 방송국에 지주회사 제도 도입
또한, 새로 개정된 방송법에는 민간 방송국의 지주회사 제도 도입에 관해서 규정하고 있다. 이에 관련해서 논점이 된 것은 미디어 산업의 계열화 문제이다. 앞에서도 언급한 것처럼, 민간 방송국의 지주회사 제도에 대한 논의가 제기된 것은 완전 디지털 방송의 개시를 앞두고 디지털 방송의 설비 투자가 지방 방송국의 경영 압박에 대한 구제 조치의 차원에서 지주회사 제도의 도입이 검토되기 시작했다. 지주회사에 의한 그룹 경영을 인정함으로써 민간 방송국 경영의 효율화와 자금을 조달하는 데 있어서 용이하다는 이점이 있다고 평가되었다.
일본 총무성은 2008년 1월 16일 인정방송지주회사가 자회사로 할 수 있는 지상파 방송 사업자를 최대한 12국으로 한다고 규정하는 등의 새로운 성령(省令)의 제정과 매스미디어 집중배제원칙의 독립성령화 등에 관해서 전파감리심의회에 자문했다. 2007년 12월 21일 국회에서 가결되어 성립된 개정 방송법에 따른 제도 정비로 2008년 2월 19일까지 의견을 모집한다. 총무성은 개정된 방송법과 관계성령이 4월 1일부터 실행될 수 있도록 관련 업무를 추진 중이다. 새롭게 개정된 방송법에서는 인정방송지주회사에 대해 자회사로 할 수 있는 방송 사업자의 수와 의결권 보유 비율 등에 대해 성령으로 정한다고 규정하고 있다.
인정방송지주회사에 관한 성령 정비안에서는 자회사로 할 수 있는 지상파 방송 사업자의 수는 전술한 바와 같이 최대 12국으로 하고 있으며, 동일 지역에 있어서 복수의 지상파 방송 사업자를 자회사로 하는 것은 불가능하다고 규정하고 있다. 라디오와 텔레비전을 겸영하는 사업자는 1국으로 취급하며, 위성방송 사업자는 12국으로 제한(지상파의 경우)하고 있는 것과는 별도로 규정하고 있다. BS방송은 1국까지, CS방송은 2트랜스폰더(표준 화질로 최대 12채널 환산)까지로 제한하고 있으며, 자회사의 수에 대해서는 규정하고 있지 않다.
그러나 이러한 제도의 도입은 미디어 자본의 계열화를 실질적으로 인정하는 것으로 되며, '방송국 개설의 근본적 기준'의 제9조에서 다양한 여론을 보장하기 위해서 제도화로 규정하고 있는 매스미디어 집중배제원칙의 정신에 반하는 결과를 가져올 우려가 있다는 지적이다. 다시 말해서, 이번에 새롭게 개정된 방송법은 집중된 중앙의 거대 미디어 자본에 의해서 전국 방송국의 계열화가 이루어지게 되는 것이라고 할 수 있다. '방송국 개설의 근본적 기준'의 제9조에서 규정하고 있는 매스미디어 집중배제원칙을 '방송국에 관계되는 표현의 자유향유기준'이라는 독립된 성령으로 하며, AM 라디오와 텔레비전의 겸영과 같이 동일 방송대상지역에서 FM 라디오와 텔레비전의 겸영을 가능하게 한다고 하는 등의 내용도 규정하고 있다.
이미 재경(在京) 민간 방송국 중에서 니혼테레비(日本テレビ), 테레비아사히, 테레비도쿄(テレビ東京)는 방송국의 대표권을 가지는 대표자가 방송국의 자본을 지배하고 있는 신문 자본으로부터 오는 것이 당연시되어 있다. 이는 인정방송지주회사라고 하는 새로운 제도를 이용하여 중앙의 거대 신문 자본을 중심으로 한 방송 사업의 계열화가 진행될 것이라는 짐작을 충분히 가능하게 한다.
이러한 우려와 함께 관련되는 중요한 논점으로 제기되고 있는 것이 인정방송지주회사에 의한 보유 기준 비율의 범위가 어느 정도나 되는가 하는 점이다. 정부 개정안에서는 성령으로 정하는 비율의 상한선을 '2분의 1 이하'로 했으나 범위의 상한선이 너무나 높다고 하여 '3분의 1 미만'으로 수정되었다. 이러한 배경에는 특정 미디어 자본에 의해서 방송 미디어 계열화의 강화와 이에 의한 언론 표현의 자유와 국민의 알 권리, 다양한 여론의 형성에 문제가 된다고 하는 우려가 자리하고 있다.
일본은 선진국 중에서도 신문과 방송의 겸영에 대한 제한이 거의 없다고 해도 과언이 아닐 정도로 그 규제는 매우 미약하다. 제2차 세계대전 후 일본 미디어 산업의 발달에 있어서 신문 자본의 역할은 무엇보다도 절대적인 것이었으며, 일본 민간 방송국의 설립에 있어서도 신문 자본의 역할이 절대적이었다. 또한 새로운 미디어 산업이 등장할 때마다 신문 자본은 적극적으로 참여를 원했으며, 일본 신규 미디어 산업의 저변에 깔려있는 것이 신문의 자본이다. 이러한 점에서 자본의 원리가 기업으로서의 미디어 생존 전략에 중요한 역할을 하고 있는 현 상황에서 겸영 규제의 끈을 느슨하게 하는 것이 현명한 대안으로 제시되고 있는 근래의 논의와 일본의 미디어 겸영과는 조금 다른 성격을 가지고 있다고 할 수 있다. 물론 세계적으로 디지털 기술의 도입으로 인해 다양한 미디어와 다채널의 시대가 펼쳐지고 있는 현 상황에서 미디어 겸영의 규제를 완화해도 이전과 같이 언론의 다양성 확보와 국민의 알 권리를 충족시키는 데는 문제가 없다는 논의도 이루어지고 있다.
또한 문제는 인정방송지주회사 제도의 도입으로 인해 방송국의 자본 관계가 새롭게 형성되는 것으로 변화가 불가피한 각 지방의 방송 문화에도 있다. 즉, 독특한 지방의 특성과 지방 문화와 정보 전달을 담당해 온 지방 방송국에 인정방송지주회사라고 하는 제도가 어떻게 영향을 미치는지 항상 변화의 추이를 주시해야 할 필요가 있을 것이다.
NHK 개혁에 관한 규정
그리고 이번 개정안을 둘러싸고 국회에서 집중적으로 논의된 의제 중 하나가 NHK의 개혁과 관련된 내용이다. 이번 NHK와 관련된 개정에서는 아카이브에 축적된 프로그램을 브로드밴드 등으로 제공하는 것을 가능하게 하는 등 디지털 시대에 걸맞게 새로운 사업의 길을 열어주는 배려도 하고 있지만 업무의 적정화를 위한 거버넌스의 강화로 경영위원의 적정한 인선이나 의사록의 공개 등에 관해서도 규정하고 있다. NHK의 거버넌스의 강화와 관련해서는 경영위원회의 감독 권한을 강화하는 대응책을 제시하고 있으며, 현재 모든 위원이 비상근 위원으로 구성되어 있는 경영위원회의 위원 중에서 상근 위원을 두도록 하고 있다. 또한 위원 중에서 선임하여 구성하는 감사위원회를 설치하는 등의 것과 관련된 내용도 포함되어 있다.
국회에서는 경영위원회의 감독 권한 강화와 관련해서 경영위원이 프로그램 내용 등에도 관여할 우려가 있다는 폐해에 대해 논의되었다. 실제로도 2007년 6월에 새롭게 경영위원회 위원장으로 취임한 코모리 시게타카(古森重隆)를 중심으로 지금까지 전례를 찾아볼 수 없을 정도의 적극적인 경영위원회의 활동이 NHK 업무의 과도한 관여로 이어졌으며, 급기야는 프로그램 내용에 관여하는 발언으로 문제시된 경우도 있었다. 이러한 일련의 문제가 국회에서 경영위원회의 감독권 강화를 둘러싸고 논의된 배경에 자리하고 있다.
또한 2007년 9월 25일에는 NHK 집행부가 준비한 향후 5개년 경영 계획안에 대한 경영위원회의 견해와 관련된 문제가 제기되었다. 경영위원회의 견해 내용을 구체적으로 살펴보면 지금까지와는 다른 파워풀한 권한을 행사하겠다는 경영위원회의 결의가 역력히 드러나 있다. 경영위원회는 NHK 집행부의 안인 2008년도부터 2012년도까지의 5개년 경영 계획에 대해서 내용이 불충분하다는 이유를 들어 승인을 거부하며 재검토를 요구했다. 또한 경영위원회의 내부에 경영 개혁을 지도하는 팀을 만들어서 발본적이고 근본적인 대책을 세우기 위해서 다양한 관점으로부터 시사·권고하는 등 중·장기 경영 계획에 적극적으로 관여하겠다는 결의를 표명했다. 이러한 일련의 일들을 계기로 경영위원회와 NHK 회장을 비롯한 집행부와의 대립 현상이 현저하게 나타나고 있다. 경영위원회로부터 승인을 받지 못한 5개년 경영 계획은 2008년 3월까지 대강의 틀을 제출하고 2008년 6월에 최종적으로 중·장기 경영 계획을 제출하도록 하였다.
일본 NHK의 경영위원회는 NHK 전반의 업무에 대해서 최종적으로 의사 결정권을 가지고 있는 곳이다. 그만큼 막중한 책임을 가지고 있으며, 일본 저널리즘의 표현의 자유와 국민의 알 권리에 커다란 영향을 미치고 있다고 할 수 있다. 그런데 일본에서는 시청자를 대표하여 NHK의 업무와 시청자에게 유익한 방송 서비스를 제공하고 있는지 감시·감독하는 경영위원회의 존재에 대해서 거의 알려져 있지 않다. 그리고 경영위원회의 의사 결정에 대한 비공개성의 문제와 중참(衆參) 양의원의 동의를 얻어서 총리대신이 임명하는 위원장(위원장은 위원의 호선으로 선출)을 비롯한 위원들의 결정이 정부에 치우친 감이 없지 않다는 지적도 나오고 있다. 방송제도와 매스미디어 법제에 정통한 릿쿄 대학(立敎大學)의 핫토리 다카아키(服部 孝章) 교수는 이번 NHK 경영위원회의 5개년 경영 계획안에 대한 거부도 전 아베 신조(安倍 晋三) 총리와 밀접한 관계인 코모리 시게타카 경영위원장과 아베 신조 전 총리의 고문 변호사 일을 맡고 있던 신임 경영위원 코바야시 히데아키(小林 英明) 양위원이 중심이 되어 NHK 집행부가 제출한 경영 계획안에 대한 승인을 거부했다고 하면서 경영위원회의 문제점을 지적하고 있다.
신문과 방송으로 대표되는 일본의 미디어 업계나 관련 학계는 정부나 관계 기관의 간섭에 매우 민감하며 '규제'라고 하는 말에 심한 알레르기 반응을 보인다. 조금이라도 정부의 간섭이나 규제의 분위기가 형성되면 미디어의 자율 규제를 강조하면서 철저하게 대응·배제한다. 위에서 언급한 재발 방지에 관한 행정처분 규정의 삭제도 이러한 미디어 업계의 반발이 커다란 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. 어떤 때는 헌법 제21조에서 인정하고 있는 '표현의 자유'라는 말을 너무 남용하고 있는 듯한 인상마저 받을 때도 있다. 그런데 이러한 일본에서 이번 방송법의 개정을 앞두고 독립행정기관에 관한 논의가 거의 없었다. 평소 일부 학자들에 의해서 간혹 제기되고는 있으나 그 정도는 미미한 수준이며, 그에 대한 효과 또한 거의 없다고 해도 과언이 아니다.
1950년 방송법, 전파법과 함께 전파감리위원회라고 하는 독립행정위원회의 설치와 관련된 전파감리위원회설치법이 제정되었다. 그런데 2년 뒤인 1952년 7월 말에 당시 요시다(吉田) 내각에 의해 폐지되었으며, 이로 인해 일본에서는 방송과 통신에 관련된 독립행정위원회는 자취를 감추게 되었다. 그 뒤 57년간 방송법과 전파법이 일본의 방송과 통신을 제도적으로 지탱해 오는 동안 일본에서의 독립행정위원회는 정치적 풍토상 잘 맞지 않는다는 소리가 늘 꼬리표처럼 따라다녔다. 그러나 많은 나라에서, 특히 선진국 중에서 국가 기관이 방송 면허를 비롯한 방송과 통신 행정의 전반적인 부분을 담당하고 있는 나라는 없다. 다시 말하면, NHK와 민간 방송에 관해서 이루어진 이번 방송법의 개정은 정부의 간섭과 규제를 배제하기 위해서 여러 가지로 힘쓴 흔적이 많이 엿보이지만 정작 중요한 내부적인 자유를 확보할 수 있는 독립행정위원회의 설치와 관련된 문제가 언급되지 않았다는 점에서 조금 아쉬움을 남긴다. 앞으로 이와 관련해서도 일본의 학자와 관계자들 사이에서 활발한 논의가 있을지 귀추가 주목된다.
◦ 참고 : - 미디어종합연구소, ≪放送レポ-ト≫, 2008년 1월 제210호. - 매스커뮤니케이션윤리간담회전국협의회, ≪マスコミ倫理≫, 2008년 1월 제579호. - 신문통신조사회, <新聞通信調査会報>, 2008년 1월 1일 제552호. - 일본민간방송연맹, <民間放送>, 2008년 1월 23일 제1755호. - NHK, "5개년 경영계획(집행부안)에 대한 경영위원회의 견해", 2007년 9월 25일.
◦ 작성:백승혁(일본 조치대학교 신문학전공 박사과정, poowo74@hotmail.com)
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