일본의 방송통신융합 법제 개편의 구체적인 윤곽이 드러났다. 법제 개편 논의는 그동안 총무대신의 자문기관인 '통신‧방송의 종합적인 법체계에 관한 연구회'(이하 연구회)에서 집중적으로 논의되어 왔다. 연구회는 2006년 8월 이후 1년 4개월 동안 20여 차례의 회의를 거쳐 금년 6월 중간 보고서, 그리고 12월 6일 최종 보고서를 통해 법제 개편의 방향과 이에 따른 구체적인 내용을 발표했다. 최종 보고서에서 제안한 법제 개편 논의의 핵심내용은 방송‧통신 관련법을 '정보통신법'(가칭)으로 통합하고 수직적 분류에서 '콘텐츠', '전송 인프라', '플랫폼' 3분할 수평적 체계로의 전환이다. 일본 정부는 그동안 융합 영역만을 별도로 규제해 왔던 과도기적 접근에서, 정보통신법과 3분할 수평 체계 확립을 통해 본격적인 융합 국면을 맞이하겠다는 의향이다. 이웃 나라 일본의 발 빠른 행보는 더딘 걸음을 거듭해 왔던 한국의 방송통신융합 논의에도 커다란 자극제가 될 듯하다.
일본의 방송통신융합 현황
일본 총무성은 2004년에 공표한 'u-Japan 정책'에서 2010년까지 세계 최첨단의 'ICT 국가' 구축을 밝히고 있으며, 일본 국민 모두가 고속 또는 초고속 네트워크를 이용 가능한 사회가 실현될 것이라고 전망하고 있다. 일본 정부의 목표대로 고도의 정보통신 인프라가 정비된다면 방송통신 융합/연계 서비스는 지금보다 한층 활성화될 것이다.
광대역의 네트워크가 보급되고 모든 방송 매체의 디지털 전환이 실현되면서 인터넷상에서 다양한 방송영상 콘텐츠 비즈니스가 출현하고 있다. 방송과 통신이 구별 없이 동일한 네트워크를 이용하고 있고 양쪽을 수신할 수 있는 단말기도 출현했으며, 방송사업자와 통신사업자의 겸영이나 자본 연계도 늘어나고 있는 상황이다.
일본의 대표적인 방송통신 융합/연계 서비스는 전기통신역무를 이용한 방송이라고 할 수 있다. 전기통신역무를 이용한 방송에 해당하는 서비스로는 IP멀티캐스트형과 RF형(케이블 TV형) 두 가지 방식이 있는데, 전자는 현재 5사업자가 VOD와 다채널 방송을 실시하고 있으며 후자는 지상파 디지털 방송과 BS방송의 동시재전송을 실시하고 있다. 그 밖에 개방적인 인터넷망을 이용해 VOD 서비스도 보급되고 있다.
2007년 3월 현재 다채널과 VOD 서비스를 실시하고 있는 업체는 BB케이블‧히가리 one TV‧4th Media‧ OCN씨어터‧온 디멘드 TV 5곳이고, VOD 서비스만을 실시하는 업체는 EntaMiel‧qb테레비‧데쟈 3곳 으로 도합 8개 업체가 IP멀티캐스트 방식에 의한 서비스를 내보내고 있다. 하지만 2006년 12월 현재 IPTV의 가입자 규모는 15만 정도에 불과하다. 다행히도 일본 문화청이 2006년 6월 IPTV에 의한 동시재송신은 '방송'이라는 견해를 표명함으로써 앞으로 콘텐츠 확보에 대한 어려움은 일정 부분 해갈될 전망이다. 영상 콘텐츠 못지않게 방송‧통신 융합이 진행되고 있는 분야가 라디오 영역이다. 인터넷에서 라디오 프로그램을 Streaming 재생해서 청취하거나 방송 후에 인기 프로그램을 On Demand로 청취하는 형태도 확산되고 있다. 특히 팟캐스팅(인터넷상에서 다운로드에 의한 음성 파일 등의 축적형 전송)은 이용 인구가 확대되고 있는데 기존의 라디오 방송국도 인터넷 라디오 또는 팟캐스팅을 이용한 콘텐츠 전송 체제를 강화하고 있는 실정이다.
<그림 1> IPTV 가입자 추이
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주) 4개 사업자의 가입자 합계. VOD에만 가입한 가구는 제외. 출처: 2007년 3월호.
단말의 융합을 이용한 서비스 모델로 각광받고 있는 것이 원세그(One Seg)이다. 2006년 4월부터 개시된 원세그 방송으로 이동 중 어디서든지 자신의 휴대전화 등을 이용해 다양한 방송 프로그램을 선명한 화상으로 즐길 수 있게 되었다. 뿐만 아니라, 휴대전화의 통신 기능을 이용해 쌍방향 서비스도 가능하다. 2007년 7월 말 현재 원세그 방송을 수신할 수 있는 휴대전화가 이미 1,000만 대 이상 출하되었고, 2008년 이후에는 독자프로그램 편성도 개시될 것으로 보인다.
전송로 및 사업체 융합 사례로는 TPS(Triple Play Service) 서비스 확대를 들 수 있다. 케이블 TV 사업자가 이미 오래전부터 인터넷 접속 서비스 사업을 겸영하고 있고 최근에는 전기통신 사업자가 보유하는 광섬유를 이용해 전화, 영상 전송, 인터넷 접속 서비스를 통합해 제공하는 형태도 출현하고 있다. 금년 3월 말 현재 인터넷 접속 서비스를 실시하는 케이블 TV 사업자는 385사, 전기통신역무를 이용해 서비스를 제공하는 사업자도 17사에 이르고 있다.
이처럼 방송과 통신의 융합이 확대됨에 따라 일본 정부는 진행 상황에 맞춰 제도적인 조치를 취해 왔다. 통신관계에서는 1999년 이후 인터넷 보급에 따른 위법/유해 콘텐츠 유통이 증가함에 따라 '특정전기통신역무제공자의 손해배상책임의 제한 및 발신자 정보의 공개에 관한 법률'(일명 프로바이더 책임제한법) 등의 관계 법제를 정비했다. 또한 방송관계에서는 1989년에 위성 방송을 대상으로 해서 수‧위탁 방송제도(소프트/하드 분리)를 도입해 통신위성을 이용한 방송 서비스의 길을 열었다. 이 제도는 2000년부터 서비스를 개시한 BS디지털 방송에도 적용되고 있다. 또한 2001년에는 광섬유 및 위성 등에서 방송과 통신의 전송로가 융합됨에 따라 '전기통신역무 이용방송법'을 만들어 전기통신 서비스를 이용한 방송이 제도화되었다.
방송통신융합을 '정보통신법'으로 단일화
방송통신융합 법제 개편의 주된 목적은 광대역화 및 정보통신기술의 혁신이 가져온 사회구조의 변화와 생활 스타일의 다양화에 적극적으로 대비하고 규제완화를 추진해 방송‧통신 산업의 활성화를 도모하고 시장을 확대하고자 하는 데 있다. 이런 목적을 띠고 작년 8월 총무대신의 자문기관인 '통신 ‧방송의 종합적인 법체계에 관한 연구회'가 꾸려졌으며, 그동안 정보의 자유로운 유통, 유니버설 서비스의 보장, 정보통신네트워크의 안전성과 신뢰성 확보라는 기본 이념을 토대로 논의를 거듭해 왔다. 이에 입각해 제시하고 있는 법제 개편의 방향성은 급속한 기술혁신에 대응할 수 있는 기술 중립성을 중시하고 규제를 완화‧집약화해 사업자의 자유롭고 다양한 사업전개를 가능하게 하며, 정보통신에 포괄적으로 적용될 수 있는 이용자보호 규정을 정비하는 것으로 요약할 수 있다.
이러한 관점에서 동 연구회는 방송과 통신으로 구분되어 규제되고 있는 전기통신사업법, NTT법, 방송법 등 현행 9개 관련법을 '정보통신법'으로 단일화하고 현재의 방송과 통신처럼 미디어나 전송기술 등에 의해 구분되는 수직적 법체계가 아니라 새롭게 '콘텐츠', '플랫폼', '전송 인프라와 레이어'로 3분할하고 레이어(Layer)별로 법제를 수평적으로 개편해야 한다고 제언하고 있다 (<그림 2> 참조). 만약 법제 개편이 순조롭게 진행된다면, 구체적으로 면허사업자가 사용하고 있지 않은 전파 대역을 타 사업자에게 임대한다거나 방송과 통신의 영역을 뛰어넘은 새로운 융합 서비스의 등장이 가속화될 것으로 예상된다. 일본 총무성은 최종 보고서의 제언을 토대로 2010년 정기국회에 정보 통신법을 제출하고 지상파 TV 방송이 완전하게 디지털로 전환되는 2011년 시행을 목표로 하고 있다.
지상파 방송의 위상은 그대로 유지
최종 보고서는 콘텐츠법과 규제 체계에 대해 공연성(公然性)이란 개념을 통해 아래와 같이 설명하고 있다. 정보통신네트워크를 유통하는 콘텐츠는 공연성(公然性)의 유무를 기준으로 크게 '공연성을 지니고 있는 콘텐츠'와 '공연성을 지니고 있지 않은 콘텐츠'로 나누고 있다. 후자에 해당되는 것이 사신(私信) 등 특정인 사이의 통신이며, 이에 대해선 계속해서 통신의 비밀을 최대한 보장한다는 방침이다. 그리고 전자에 대해선 '특별한 사회적 영향력'의 존재 여부에 따라 다시금 '미디어 서비스의 콘텐츠'와 ' 오픈 미디어 콘텐츠'로 구별한다(<그림 3> 참조). 여기서 '오픈 미디어 콘텐츠'란 '불특정인에게 수신되는 것을 목적으로 하는 전기통신의 송신'을 말하며 대표적인 것으로 홈페이지 등이 해당된다.
<그림 2> 방송 통신법제의 개편 내용
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<그림 3> 콘텐츠 법체계
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출처: 일본 총무성
한편 '미디어 서비스'는 현행 방송과 앞으로 등장하게 될 유사 방송 콘텐츠의 전송 서비스가 포함되는데, 이는 '특별한 사회적 영향력'의 정도에 따라 '일반 미디어 서비스'와 '특별 미디어 서비스'로 유형화하고 있다. 특별한 사회적 영향력의 판단지표로는 ① 영상, 음성, 데이터 등 콘텐츠의 종별, ② 화면의 정밀도 등 해당 서비스의 품질, ③ 단말에 의한 접근의 용이성, ④ 시청자 수, ⑤ 유‧무료 구별, 그리고 시장의 과점성 및 해당 시장 내의 물리적인 병목 상태의 유무 및 이의 정도 등을 고려하고 있다.
'일반 미디어 서비스'의 규제 수준은 원칙적으로 현행 방송규제보다 완화된 형태가 될 것이고, '특별 미디어 서비스'의 경우는 현재의 지상파 TV 방송에 대한 규율을 원칙적으로 유지하는 선에서 검토되고 있다.
앞의 구분에 따르면, 지상파 방송은 '특별 미디어 서비스', CS 방송이나 케이블 TV 등은 '일반 미디어 서비스', 홈페이지 등은 '오픈 미디어 콘텐츠'에 해당된다. 이처럼 사회적 영향력의 정도와 기능에 입각해 구분하는 것은 유형화를 통해 콘텐츠별 규율의 탄력성을 높이려는 의도라고 할 수 있다. 예를 들면 특별 미디어 서비스의 경우, 앞으로도 민주주의의 발달에 수행해야 할 역할이나 비상시의 정보전달, 지역성의 확보 등이 요구되기에 현재의 방송규율을 그대로 유지하는 반면, 일반 미디어 서비스인 CS 방송과 케이블 TV에 대해서는 재난방송 등 특별한 사회적 역할과 의무의 적용을 완화하고 '매스미디어집중 배제원칙'도 최소한도의 규율을 부과하는 방향으로 조정될 전망이다. 다만 현행 규율인 '프로그램 편집준칙', '광고 식별' 등 적정 내용의 확보에 관한 규율은 그대로 유지한다.
한편, 연구회는 미디어 서비스만큼의 사회적 영향력은 없는 '오픈 미디어 콘텐츠'에 대해 현행의 인터넷상의 규율(프로바이더 책임법 및 필터링 서비스 등) 수준을 유지하면서 표현의 자유를 최대한 보장해야 한다는 입장이다. 다만 사회적 인프라로서 서비스의 편중이나 불공평, 디지털 디바이드 등의 문제가 발생하지 않도록 사업자에 대한 서비스 보장 의무와 더불어 TV처럼 콘텐츠의 사회적 영향에 따른 규제는 불가피하다. 예를 들면 사회적 영향력이 큰 인터넷 콘텐츠를 현재의 방송과 동일하게 ① 정치적인 중립성이 유지되고 있는가, ② 공서양속(公序良俗)에 반하고 있는지 없는지 등의 관점에서 규제할 수 있도록 한다는 것이다. 만약 정치적으로 편향되어 있거나 유해라고 판단된 경우는 전송사업자 에 대해 삭제 및 정정을 요구할 수 있다. 따라서 일반의 블로거나 웹상의 정보발신자가 미디어로서의 힘을 갖게 된다면, 그 책임도 함께 뒤따르게 될 것이다. 다만 '사회적 영향력'의 판단기준 등이 애매모호 하다는 점은 문제이다. 행정권력에 의한 매체 개입에 빌미를 줄 수도 있고 경우에 따라선 신문사 및 통신사 에 의한 기사 전송도 규제 대상이 될 가능성이 있어 앞으로 논란거리가 될 가능성도 높다.
또한 연구회는 콘텐츠가 타인의 권리를 침해하거나 공공의 안전이나 청소년의 건전한 성장을 저해하는 일이 없도록 표현의 자유와 공공복지를 조율하는 최소한의 규율을 검토해야 한다고 제언하고 있다. 최소한의 규율을 적용받는 대상은 '위법 정보'와 '유해한 정보'로 구분하고 있는데, 전자는 법령을 위반하거나 타인의 권리를 침해하는 경우, 후자는 공공의 안전이나 질서에 대한 위험을 불러일으킬 정보 및 특정인의 권리나 복지에 있어 유해하다고 판단되는 경우를 가리킨다. '위법한 정보'에 대해서는 정보통신네트워크상에서 정보를 유통시키는 모든 사람이 본래 준수해야 할 최소한의 배려사항을 구체적인 형벌을 수반하지 않는 선에서 마련하고 또한 행정기관이 직접 관여하지 않은 수준에서 대응을 촉진하는 체제를 갖춰야 한다고 제언하고 있다. 즉, 민간 사업자가 유해한지 아닌지를 판단할 수 있도록 지원하는 제3자 기관 설치를 주문하고 있으며, '유해한 정보'에 대해서는 필터링의 제공 등을 제안하고 있다. 이를 제도적으로 뒷받침하기 위해 악성 메일을 규제하는 '특정전자 메일송신적정화법'이나 인터넷상의 프라이버시 침해 등을 방지하는 '프로바이더 책임법'등 위법/유해정보대책관련법도 새 법에 추가하도록 했다. 다만, 사회적 영향력의 정의 및 위법 및 유해 콘텐츠에 대한 분류 기준이 명확하지 않아 정부가 미디어를 선별해 규제하고 표현의 자유를 위협할 우려도 존재한다. 또한 유해 콘텐츠 규제에 대해 특히 청소년 등 특정 이용자층의 보호 차원에서 지금까지 규제가 없었던 영역에 규제가 미칠 가능성도 있어 종전보다 규제가 강화되었다고 할 수 있다. 이와 관련 일본경제단체연합회, 일본신문협회 등은 '네트워크상의 정보규제에는 원칙적으로 반대' 입장을 보이고 있다.
레이어 간 규율은 향후 검토 과제로
한편, 전송 인프라와 관련 IP멀티캐스트 방송 및 TPS의 증가 등이 증가되고 있는 상황에서 향후 기술혁신 의 진전에 따라 통신용 설비와 방송용 설비의 차이는 더욱 상대화될 것으로 전망된다. 그런 상황에서 전송 서비스 사업자는 앞으로 전송되는 콘텐츠의 내용(통신 or 방송, 공연성의 유무 등)을 의식할 필요가 없게 될 것이고, 유연하게 네트워크를 활용한 사업전개도 활발하게 추진될 것이 예상된다. 이에 따라 연구회는 현행의 전기통신사업법, 유선텔레비전방송법(유선텔레비전 시설자 규율), 방송법(수탁방송사업자 규율)을 통합해 자유로운 사업전개가 가능하고 공정경쟁촉진과 이용자 보호 관점에서 제도를 재구축해야 한다고 제언하고 있다. 또한 연구회는 콘텐츠 전송과 전송 인프라의 중간에 위치한 '플랫폼 레이어'에 대해서는 현시점에서 플랫폼 레이어를 타 레이어로부터 독립시켜 규제할 필요성은 크지 않다고 보고, 다만 '정보의 자유로운 유통'을 저해할 우려가 있음을 토대로 부당한 차별 금지와 오픈성 확보를 위한 조치에 대해서는 검토해야 한다고 하고 있다. 아울러 사업자가 레이어를 넘나드는 사업전개가 가능하도록 허용하되 정보유통 및 다원성 확보, 공정경쟁촉진을 위한 비즈니스 규제 및 수직형 겸영 규제 등 레이어 간 규제 정비의 필요성에 대해선 향후 검토 과제로 제시하고 있다. 총무대신 산하 연구회의 최종 보고서가 발표되면서 일본 정부의 방송통신융합에 대한 그랜드 디자인이 그려졌다. 이해 당사자의 조율, 국회에서의 협의와 같은 험로도 남아 있지만, 정책 내용이 가닥을 잡음으로써 일본의 방송통신융합은 더욱더 힘을 받게 될 것이다. 이로써 강력한 성장 동력을 얻게 될 일본의 정책적 판단이 세계 최첨단 ICT국가에의 도약으로 연결될지 귀추가 예의 주시된다.
◦ 참고 : - 총무성, 통신방송의 위상에 관한 정부여당합의, 2006년 6월 20일. - 총무성, 통신‧방송의 위상에 관한 간담회 보고서, 2006년 6월 6일. - 총무성, 통신방송의 종합적인 법체계에 관한 연구회 보고서, 2007년 12월 56일. - 요미우리신문, 2007년 12월 7일자.
◦ 작성 : 김영덕(한국방송영상산업진흥원 산업연구팀 연구원, kimyd@kbi.re.kr)
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