2007년도 일본 방송/통신업계에서 논의가 집중된 것은 법제도를 포함한 근본적인 제도개혁 문제이다. 일본 정부는 여타 부문의 개혁의 일환으로 방송/통신업계의 제도 개혁을 추진해왔는데, 아래에서는 정부의 제도개혁 방향과 논의 내용을 간략하게 되짚어 보기로 한다.
IP화에 따른 제도개혁 논의
우선 2월1일, 한국의 전경련에 해당하는 일본 경제단체연합회(이하 경단련)는 'IP 시대의 통신/방송 정책 방향' 중간보고서를 발표했다. 경단련의 이 보고서는 일본의 통신/방송 융합 정책에 대한 재계의 대응방향 을 제시했다는 점에서 주목되었다. 특히 통신/방송, 유선/무선, 콘텐츠 등으로 나뉘어 취급되었던 기존의 환경을 물리적 네트워크 제공, 각 어플리케이션 제공 산업, 콘텐츠 산업 등의 레이어로 분류하고, 레이어 안의 수평사업과 레이어 간의 수직 사업을 골간으로 하는 새로운 환경으로 대체하자는 주장이 경단련의 주장이라 할 수 있다. 이는 일본 정부가 추진하는 통신/방송의 융합에 부응하는 정책 제언이라 할 수 있는데, 규제완화를 골간으로 하는 정책추진에 채찍질을 가하고자 하는 경단련의 압박으로 해석할 수 있다. 즉 지금까지 국가와 몇몇 거대 기업이 주도하던 통신/방송 환경을 IP화를 계기로 변환시키려는 경제계의 움직이었던 셈이다.
경단련의 움직임으로 막을 연 2007년도 방송/통신 제도개혁은 6월19일, 일본 총무성 산하 "통신/방송의 종합적 법체계에 관한 연구회"의 중간보고서로 구체화된 정책제언을 선보였다. 이 보고서에서 제시된 "정보통신법"은 통신과 방송의 융합을 촉진시킬 것으로 기대되는 한 편, 인터넷 콘텐츠의 규제강화로 이어지는 것 아니냐는 우려를 낳았다. 21세기에 들어 시작된 일본의 ICT 혁명은 현재 정부의 강력한 주도 하에 전개되어 왔다. 정부의 e-Japan 전략의 기본 방침은 유비쿼터스 네트워크화의 실현을 목표로 삼는 것으로, 인터넷이 전 세계의 PC와 PC를 연결했다면, 나아가 사람과 사람, 사람과 사물, 사물과 사물을 언제 어디서나 네트워크가 연결시키는 ICT 패러다임의 구축이라고 할 수 있다.
이 중간보고서는 이런 전제 하에 통신과 방송의 융합과 관련된 방송법, 전기통신사업법, 전파법, NTT법 등 9개의 기본적 법률을 검토 대상으로 삼았다. 하지만 전자 태그나 센서 네트워크 등의 문제는 장래의 과제라고 할 수 있으며, 무엇보다도 콘텐츠 문제를 다루고 있음에도 담당관청이 다른 저작권법은 검토대상에서 제외되었다. 또한 영상 콘텐츠가 주요 검토 대상인 관계로 신문 등 종이 미디어도 제외 되었다. 그런 의미에서 유비쿼터스 사회의 확립을 위해 이번 검토는 커다란 한 걸음임에는 틀림없으나, 여전히 이 분야의 낡은 구분이 잔존되어 있음을 확인해주는 징후이기도 했다.
이 보고서에서 알 수 있는 일본 정부 구상의 ICT 세계는 "네트워크", "플랫폼", "콘텐츠"가 서로 쌍이 되어 TV나 휴대전화 등의 네트워크 레이어가 콘텐츠를 규정하는 구조이다. 따라서 콘텐츠나 플랫폼이 이용자 에게 가져다줄 이익에 맞춰 이들 세 가지 레이어 사이에서 자유로운 조합이 가능한 구조로 이행시키자는 목적을 갖고 있는 것이다. 이 변화에 대응하는 법체계 재편의 방향성은 전송 인프라, 플랫폼, 콘텐츠의 세 가지 레이어 구조 아래에서 전체를 통합해야 하는 커다란 과제를 해결해야 한다. 2007년도 일본의 통신/방송 재도개혁은 이 과제가 처음으로 공식적인 논의로 부상했다는 의의를 가진다. 이 기본적인 개혁 틀에 대한 통신사의 반응을 8월에 열린 공청회에서 엿볼 수 있었다.
제도개혁을 둘러싼 논의
8월27일, 총무성의 "통신/방송의 종합적인 법체계에 관한 연구회"가 6월에 공표한 "정보통신법(가칭)"의 중간 보고서에 대한 제2회 공청회가 열렸다. 이 자리에는 NTT 그룹, KDDI, 소프트뱅크 그룹 등 세 개 이동통신 회사 대표자가 참가하여 의견을 내놨다. KDDI는 큰 틀에서 찬성의 뜻을 보였지만, NTT 그룹은 "플랫폼 기능에 사전 규제를 가할 필요는 없다"는 의견을 나타내 통신 업계 내부에서 의견이 갈려 있음을 보여주었다. 이번 제2회 공청회는 일본경제단체연합과 일본신문협회가 참가한 제1회에 이어 개최된 것 으로, 제1회가 경제계와 방송계의 의견을 공청하는 자리였다면, 이번에는 직접적인 이해 당사자인 통신업계가 참여하여 주목을 끌었다.
NTT 그룹을 대표하여 참석한 아리마 'NTT 커뮤니케이션즈' 부사장은 중간보고서의 기본적인 방침에 대해 다음과 같이 말했다. "첫째, 현행법상 어떤 점이 구체적으로 문제인지, 두 번째, 새로운 법체계로 수정함으로써 그 문제가 해결되는지, 세 번째, 그 해결로 이용자에게 어떤 이익이 있는지, 한 층 더 명확하게 검토하여 구체적으로 제시해줬으면 좋겠다. 레이어 형 법체계에 반대한다는 것은 아니지만 조급한 법제 정비에는 신중을 기해야 한다."
또한 아리마 부사장은 레이어 형 법체계(기존의 방송/통신으로 나뉜 법체계가 아니라, "콘텐츠/플랫폼 /전송 인플라"의 세 가지 레이어를 법체계의 기본 단위로 삼겠다는 이번 개정안의 기본 틀)의 세 개의 레이어 중 하나인 플랫폼 레이어에 대해서도 의견을 개진했다. "구체적으로 무엇이 플랫폼 기능에 해당 하고 해당하지 않는지를 명확하게 하기가 어렵고, 사업운영에 혼란을 가져올 가능성이 있고, 사업 활동에 대해서는 사업자의 자유로운 전략에 맡겨야 하며, 가령 경쟁을 제한하는 요인이 생겼을 때에는 사후에 대응하는 등 규제는 최소한으로 해야 한다. 즉 NTT 그룹은 실질적으로 새로운 법체계에 전면 반대한다는 입장을 피력한 것이다.
이러한 NTT 측의 의견에 대해 연구회의 구성원으로부터 다음과 같은 반론이 제기되었다. "예를 들어 'i 모드(NTT 도코모의 휴대전화 인터넷 서비스)' 등의 휴대전화 인터넷 서비스 사업을 보면, 현재는 실질적으로 세 개 회사가 과점 상태에 있다. 어떤 업자에게는 공식 사이트를 인정하고 어떤 업자에게는 인정하지 않는 등, 휴대전화 사업자에 의한 자의적 선별이 있을 수 있는 것이다. 이런 일이 없도록 이용자에게 어떤 제도가 바람직한지 검토하자는 것이다."
이런 의견을 반영하여 중간보고서에는 "플랫폼 기능은 전송 인프라와 함께 전송 서비스의 한 부분으로 제공될 경우가 있고, 그 경우, 전송 서비스에 대한 규율을 플랫폼 기능에까지 적용할 수 있다"고 명시 되었다. 전송 서비스에 현재 도입되고 있는 "시장 지배력 남용 규제"를 플랫폼 규제에도 적용할 가능성 을 시사하고 있는 것이다. 이는 인터넷 망을 제공하는 업체에 적용되는 규제를 플랫폼 사업자, 즉 포털 사이트 등에도 적용한다는 방침인 셈이다.
아리마 부사장은 이에 대해 "지금까지 전개해온 인터넷 망 부설 사업에 비추어 볼 때, 전송 인프라 규제에 가장 큰 원인이었던 'bottle neck(전산망 독점이나 일부분의 축소로 인해 전송량이 급감하는 현상)'은 매우 개선되었다. 따라서 전송 인프라 서비스의 일부라는 이유로 플랫폼 기능에 대해 사전에 규제할 필요는 전혀 없다"고 강하게 반발했다.
또 콘텐츠 레이어에 대해 NTT 측은 "규제가 없는 인터넷 세계를 전제로 자유로운 콘텐츠 유통이나 다양한 서비스가 생겨난 인터넷 사회에 규제를 도입하게 되면, 새로운 비즈니스 창조에 저해될 우려가 있다"면서, "첫째, 유해 콘텐츠에 대한 일정한 규제는 필요하지만 통신/방송 법체계 틀 내에서 대응하는 것이 적절한지 의문이고, 두 번째, 사회적 영향력이 증대함에 따라 규제가 강화되는 틀을 도입하는 일은 콘텐츠 유통 촉진을 저해할 우려가 있다"고 주장했다. 이런 의견을 주장하면서 NTT 측은 이에 대한 검토가 선행되어야 한다고 강력하게 총무성 측에 요구했다.
한 편 KDDI는 현행 법체계의 레이어 법체계로의 전환이나, 유해 콘텐츠가 플랫폼 기능에 대한 규제에 큰 틀에서 찬성하여 NTT 그룹과의 입장 차이를 선명하게 드러냈다. KDDI의 나가오 공보본부장은 "법체계를 레이어 형으로 전환하여 규율을 되도록 간소화하는 것에 찬성한다"고 하면서, "현재 NTT법 이나 전기통신사업법, 혹은 그 외의 가이드라인 등에 의해 정비되어온 NTT에 대한 과도지배 견제나 공정경쟁을 위한 규칙이 새로운 법체계에서도 계속 담보되어야 하는 것을 전제로 해야 한다"고 말하면서 NTT를 강하게 의식한 의견을 표명했다.
이상에서 알 수 있듯이 통신/방송의 구분을 해체하고 콘텐츠/플랫폼/전송 인프라의 세 개 레이어로 법체계를 전환시킨다는 중간보고서는, 통신업계의 거대공룡 NTT의 지배력을 약화시키는 방향으로 큰 틀을 잡고 있기 때문에 NTT와 KDDI는 상반된 의견을 보이고 있다. 하지만 통신/방송 정책에 대한 총무성의 방향성은, 또 다른 한 편에서, 미국의 폭스 그룹과 같은 거대 미디어 재벌의 탄생을 가능케 한다는 것이어서, 이번 중간보고서를 둘러싼 각 계의 의견만으로 향후 방향을 가늠하기는 힘들다. 다만 NTT는 현재 총무성의 개혁 방안에 대해 가능한 한 현재의 기득권을 잃지 않으려는 전략을 펴고 있기 때문에 앞으로 NTT와 총무성의 동향이 주목되는 대목이다.
방송법 개정 논의
통신/방송 제도개혁 논의와 더불어 방송정책의 기본 방향의 수정을 담은 방송법 개정안도 2007년도의 큰 이슈였다. 일본 정부는 4월6일 각료회의에서 날조 프로그램을 제작/방송한 방송국에 대해 "재발방지 계획"의 제출을 요구하는 등의 새로운 행정처분과 NHK 개혁안 등을 포함한 새로운 방송법 개정안을 결정했다. 하지만 새로운 행정처분에 대해서는 방송국 측으로부터 "언론 자유의 침해"라는 반대의 목소리가 거세게 이는 등, 국회에서의 법안통과에는 큰 어려움이 있었다.
날조 프로그램 방영에 대한 제재 조치로 개정안에 포함된 새로운 행정처분은 지난 1월 간사이 TV의 정보 프로그램 "아루 아루 대사전"의 날조 프로그램이 계기가 된 것이다. 높은 시청율로 인기리에 방영되던 이 프로그램은 지난 1월에 콩 발표 식품의 효능을 날조해서 방영했다. 실험결과를 조작하고 인터뷰 내용을 자의적으로 편집한 결과, 방영 다음 날부터 "낫토"라는 콩 발효 식품이 슈퍼마켓에서 동이 나는 사태가 발생했는데, 프로그램이 날조된 것이었다는 보도로 사회에 미치는 파장이 엄청났던 것이다. 사태를 심각하게 받아들인 방송계는 자정 노력에 힘을 기울였고, 사회적 파장을 감안하여 방송법에 날조 프로그램에 대한 제재 조치를 포함시킬 것을 정부는 검토해왔다. 이런 와중에 제기된 몇 가지 날조 프로그램 의혹은 이 제재 조치의 법제화에 큰 계기가 되었다.
하지만 방송계에서는 이번 조치에 대한 반대의견이 속출했다. 일본 민간방송연맹의 히로세 회장은 개정안이 발표된 4월6일 바로 반대 성명을 발표했다. "행정처분을 발동하는 조건이 매우 애매하다. 모든 프로그램에 대해 총무성이 개입하지 않는다는 보장이 없다. 이렇게 되면 법적으로 정부가 방송에 개입하는 길을 트게 된다. 보도와 표현의 자유라는 시민사회의 기반을 흔드는 일"이라고 강력한 반대 의견을 피력했다. 또한 NHK 하시모토 회장도 같은 날 기자회견에 답하여 방송의 자율성을 침해할 우려가 높고, 날조 프로그램에 대해서는 방송계의 자정 노력이 가장 중요하다는 의견을 밝혔다.
방송 전문가들에 따르면 이번 개정안에서 가장 문제가 되는 대목은, 행정조치가 방송국이 날조라고 인정할 경우로 한정되어 있기는 하지만, 방송업계의 자정 능력에 대한 불신감이 강한 정부가 BPO (방송윤리 프로그램 향상 기구) 등 사업자/제3자 감시기관의 자주적인 대응을 통해 날조로 인정되지 않은 경우에도, 공익성이 있다는 자의적 판단에 의해 법에 기초한 행정지도를 실시할 수 있다는 데에 있다. 즉 무엇이 날조인가는 정부가 결정한다는 점이 가장 문제인 셈이다. 스가 장관이 개정안 확정 이후 기자회견에서 답변한 내용은 "무엇이 사실인가는 정부가 판단한다"는 말로 요약될 수 있기 때문이다.
이러한 정부의 태도에 대한 비판은 새로운 행정처분에 국한된 것이 아니다. 또 하나의 중요한 논점은 이번 개정안의 초점인 NHK 개혁안에 포함된 NHK에 대한 감독권 강화이다. 이 개정안에 포함된 NHK 개혁안에는 NHK 경영위원회에 의한 집행부 감독권한의 강화가 명기되었다. NHK의 경영위원회는 정부가 선임하며, 경영위원장은 수상이 임명한다. 이 경영위원회의 NHK 집행부(회장 및 이사)에 대한 감독권은 종래 명목적인 것이었는데, 상근 경영위원을 두고 감독권을 실질화 하겠다는 것이 이번 개정안의 목적이다. 방송계에서는 이럴 경우 지금보다 더욱 정부의 입김이 NHK 경영에 일상적으로 반영될 것이라고 우려하고 있다. 종군위안부 프로그램에 대해 정부의 압력이 있었다는 아사히신문의 보도로 알려진 정부의 NHK에 대한 압력 문제는 공공연한 사실이었다. 하지만 지금까지는 민방, NHK를 포함한 제도 개혁에서 정부가 이번 개정안처럼 공공연하게 개입정책을 전면에 내세운 사례는 없었다고 전문가들은 지적했다.
이 개정안의 내용에는 복수의 방송국을 산하에 둔 주식보유회사 설립을 허가하는 내용이 포함되었다. 정부의 방송개입이 제도화되는 데에 우려를 나타내고 비판하던 방송계도 이 내용에 대해서는 환영의 뜻을 표했다. 이 제도는 현재 복수의 방송국을 보유하는 것을 금지한 법을 개정한 것으로, 방송사업자 가 아니라 순수 주식보유회사인 한에서 복수의 방송사를 산하에 둘 수 있도록 한 것이다. 이 개정안의 목적은 지상 디지털 방송으로 완전이행하기 위한 설비투자 총예산이 1조엔으로 추정되는 가운데, 자금조달력이 있는 주식보유회사가 경영난에 허덕이는 지방 방송사를 산하에 두고 지원토록 하는 것이다. 이에 방송계는 "낭보"라며 환영의 뜻을 나타냈다.
이 개정안은 2007년도 정기국회에서는 처리되지 못하고 다음 회기로 심의가 넘기기로 결정되었었다. 하지만 11월부터 열리고 있는 임시국회에서 12월20일, 여야가 수정안에 합의하여 극적으로 가결되었다. 수정 내용은 1) NHK 경영위원회에 의한 프로그램 편집 개임을 금지하기로 명기, 2) 프로그램 재발방지 계획의 제출을 의무화하는 조항을 삭제, 3) 한 사업자가 소유할 수 있는 주식보유회사의 주식을 1/2 이하에서 1/3미만으로 변경, 4) 명령방송을 요청방송으로 변경하여, 요청내용을 국가 긴급시나 국민의 생명 재산에 관한 사안으로 한정, 등 네 가지였다. 방송법 개정안 성립 이후 NHK는 즉각 성명을 내고, 경영체제의 쇄신이나 브로드밴드 인터넷 사업 진출, 명령방송의 요청방송으로의 변경 등에 대해 새로운 시대에 걸 맞는 개정이라며 환영의 뜻을 표했고, "법 개정에 따른 필요한 조치를 착실하게 실시함으로써 시청자로부터 신뢰를 회복하기 위한 개혁을 가속화할 것"이라고 의지를 나타냈다.
결론적으로 2007년도 일본의 방송/통신계 동향은, 통신/방송의 융합을 위한 제도개혁이 공개적인 논의의 장에 등장했고, 이에 대응하기 위해 통신사 등이 발빠르게 새로운 사업을 전개하기 시작했으며, 방송법이 새롭게 개정되어 오랜 동안 바뀌지 않았던 제도와 룰이 크게 변화하는 시발점을 마련했다고 평가될 수 있다. 이러한 제도 및 법 개혁의 출발이 향후 어떻게 전개되어 나갈 것인지 지속적인 관심과 추적이 요구된다.
◦ 참고 : - http://itpro.nikkeibp.co.jp 2007. 12. 21 - CNET Japan 2007. 12. 21 - 요미우리 신문 2007. 12. 22
◦ 작성 : 김 항(동경대학교 대학원 종합문화연구과 박사과정, lthang@hanmail.net/)
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