이 보고서는 인터넷 통신망 영역에 있어서 공공 투자 계획에 대한 이해를 돕고자 작성되었다. 영국은 인터넷 통신망 사업의 성공에 힘입어 다음 세대에서의 인터넷 시장은 더욱 성장할 전망이다. 최근 인터넷 서비스의 접근성에 대한 경험으로부터 Regional Development Authorities(이하 지역발전 위원회)를 포함한 일부 공공 기관들이 인터넷에 대한 공공 영역의 개입을 천명하였다.
여기에는 여러 가지 이론적 근거가 존재한다. 시장의 실패 가능성과 공정한 사회적 기회 제공, 그리고 지역 경쟁력 강화가 그것이다. 그러나 이론적 근거에 충실하지 않은 공공 영역의 시장 개입은 오히려 경쟁력을 떨어뜨리는 위험 부담을 안고 있다. 이 계획으로 인해 아마도 장기간 개별 기업의 투자를 막거나 혹은 시장 논리에 의해 투자를 두 배로 늘려야 하는 상황이 전개될 수도 있는 만큼 민영 기업들은 결국 손해를 보게 될 수 있다. 그러한 왜곡은 반드시 피해야 하며, 공공 투자는 시장의 논리가 실패한 영역에 국한되어야 한다는 것이 이 보고서의 기본 전제이다.
공공 투자를 위한 이론적 근거가 무엇이든 간에, 그 투자로 인한 이익과 비용 간의 관계를 꼼꼼히 살펴보는 것은 매우 중요하다. 예를 들어, 공공 계획이 오히려 소비자들에게 불이익을 안겨 준다거나, 공공 계획으로 인한 서비스보다 훨씬 나은 서비스를 보다 저렴한 가격에 어디서든 누릴 수 있다면 그것은 실패한 계획이다.
공영 인터넷 통신망 계획은 그동안 인터넷 서비스를 제대로 받지 못해 불편함을 겪었던 지역들에 인터넷 서비스의 활성화를 가져다줄 잠재력을 가지고 있다. 그러나 이러한 계획에 있어 목표 설정이 잘 되고, 튼튼한 기반 하에 진행된다 하더라도 민영 기업들과의 경쟁에서 여러 위험에 노출될 수 있기 때문에 끊임없는 비판에 시달릴 것이다. 현재의 상황으로부터 시작되는 보고서는 공적 자금이 인터넷 통신망 시장에 어떻게 투자될 수 있을지에 대한 해법을 제시하는 것으로 마무리될 것이다.
개요
인터넷 통신망은 이용자들에게 소비자로서 혹은 시업자로서 중대한 이익을 안겨 주는 매개체로 인식되어 왔다. 전기 공급 시장뿐만 아니라 온라인 시장에서 막대한 생산성을 창출하였고, 더 많은 고용자들이 재택근무할 수 있는 여건을 마련함으로써 노동 시장의 유연성을 극대화시켰다. 이제 소비자들은 온라인을 통해 각종 공공 서비스에 접근할 수 있게 되었고, 새로운 온라인 사회의 일원이 되기에 이르렀다.
수많은 공공 영역의 기관들은 어떻게 하면 이러한 온라인의 장점을 극대화시키고, 실질적이고 직접적인 초고속 인터넷 통신망 기반에 대한 공적 투자를 가능하게 할 것인가에 대해 고심하고 있다.
이 보고서는 이러한 공적 기관들이 초고속 인터넷 통신망 구축 시장에 투자하는 상황에 초점을 맞추고 있다. 이 보고서를 통해 “만약 이 영역에 대한 공적 투자가 매력 있고, 균형 잡힌 것이라면 그것을 평가하는 주된 결정은 과연 무엇에서 시작되는가?”에 대한 해답을 찾고자 하는 것이다. 이 보고서는 오직 공급적인 측면―추가적인 기반 투자에 의한 결과와 광대역 통신망 서비스에 대한 접근권의 확장과 같은 부분만 검토하였다.
인터넷 통신망에 투자하고자 하는 모든 공공 기관은 국고 보조금 정책에 입각한 계획안을 제출해야 하며, 비록 수많은 일반적인 원칙이 존재하지만 유럽 정보통신 위원회(European Commission)의 보조금으로 수행되는 정책이라는 사실을 기억해야 한다. 정보통신 위원회의 보조금에 대한 보다 많은 정보와 인터넷 통신망 계획을 고지하기 위한 절차는 DTI의 국고 보조금 분과를 통해 더욱 상세하게 살펴볼 수 있다.
중앙 정부는 매우 높은 경쟁 속의 글로벌 시장에서 성공하기 위한 좋은 환경을 제공할 책임을 가진다. 이것은 중앙 정부가 혁신적인 계획을 지원해야 하며, 지속적으로 비즈니스를 창조하고, 경쟁력을 촉진해야 함을 의미한다. 특히, 지역발전 위원회 같은 지방 개발 기관은 적당한 자본 투자 프로그램을 통해 지역 간 경제적 불균형을 해소해야하는 의무를 가지고 있다. 차이점은 다른 지역에서의 인터넷 통신망 서비스 유효성의 증가, 특별히 미래의 새로운 기술을 기반으로 하는 광대역 통신망 같은 것들이다. 미래의 인터넷 서비스는 현재의 ADSL이나 광통신망이 전달하는 것보다 훨씬 많은 정보를 제공할 것이며, 새로운 형태와 성격의 인터넷을 창조할 것이다. 그러나 낮은 인구밀도 지역이나 도시에서 멀리 떨어진 외곽 지역에서의 이러한 인터넷 서비스의 개선은 결코 인터넷 시장의 힘만으로 이루어낼 수는 없을 것이다. 인터넷 서비스 사업, 특히 미래의 새롭고 더욱 확장될 인터넷 서비스에 공공 영역이 필요한 이유는 크게 세 가지로 요약할 수 있다.
첫째, 시장의 실패에 대비한 안전망이 필요하다. 둘째, 분배 정책의 성취를 위한 것이다. 셋째, 경쟁력의 증대를 통한 지역 발전을 촉진하기 위한 것이다.
이러한 공공 영역의 투자 목적에 대한 고찰은 매우 중요하다. 예를 들어, 어떠한 공공 계획이 지역의 경쟁력 강화를 제공하고 경제적 기반의 괴리로 인한 잠재적인 지역 소외 현상의 완화를 목적으로 한다면 이러한 목적들은 둘 다 분명하고 철저하게 성취되어야 할 것이다.
목적이 분명한 공공 영역의 계획은 인터넷 공급 사업자들과의 큰 마찰 없이 국민들과 사업, 지역 경제에 중대한 이익을 가져다줄 것이다. 이러한 낙관론에 대한 좋은 예는 지역발전 위원회의 최근 경제성의 이유로 인터넷 서비스가 공급되지 않는 지역에 대한 투자를 들 수 있다.
동시에, 공영 인터넷 통신망 계획이 올바른 방향으로 구조화되는 것이 중요하다. 바꾸어 말하자면, 공공 계획에 대한 책임을 보증할 수 있는 범위 내에서 사업을 추진해야 한다는 것이다. 불완전한 계획안은 중대한 피해, 특히 민영 기업과의 관계가 틀어지면서 생기는 시장의 막대한 피해를 가져온다. 민영 기업과의 경쟁은 그들로 하여금 새로운 서비스와 기술 개발에 지속적으로 투자하게끔 하는 투자의 ‘공정한 순환’을 이끌어 낼 수 있다. 그러므로 예상되는 이익과 잠재적인 비용, 그리고 민간 투자의 감소 같은 위험요소도 포함된 실질적인 목표를 설정하는 것은 매우 중요하다.
공영 인터넷 서비스의 정당성
공영 인터넷 통신망 사업의 세 가지 이론적 배경을 간단하게 요약하면 다음과 같다. A. 시장의 실패에 대한 대비책 B. 지역 분배 정책의 성취 C. 지역 경쟁력 증대
이러한 합리적 근거는 언제 야기될지 모르는 위험에 대한 일종의 대비책이다. 일반적으로 공공 영역의 인터넷 통신망 기반 사업으로의 진출에 있어서 위험성은 다음과 같다. - 왜곡된 경쟁과 민영 기업들의 손실, 그리고 장기간의 민간 영역의 투자 감소 등이 있을 것이다. 장기간의 관점에서 봤을 때, 이러한 현상은 기술적 혁신, 경쟁력을 감소시킴으로서 소비자의 입장에서 선택의 폭이 줄어드는 결과를 초래할 수 있다. - 민영 기업에 의한 중복 투자는 물론 설비 투자까지도 시간이 지나면서 무용지물이 되는 현상을 초래할 수 있다.
A. 시장의 실패에 대한 대비책으로서의 공공 투자
일반적으로 시장은 공공 영역에 비해 효과적인 결과를 도출하는 데 최상의 장소이다. 특히, 광대역 통신망의 확장에 있어서는 더욱 그러하다. 게다가 시장은 어떠한 새로운 혹은 개선된 정보를 평가해 보거나 그것에 따른 결과를 조정하기에 가장 적합한 장소이다.
그러나 이러한 시장의 능력은 그 범위가 영국에 국한되었을 때를 가정한 결과이다. 직설적으로 이야기하자면, 인터넷 서비스에 있어서의 시장의 실패는 경제 전문가들이 이야기하는 시장의 실패라는 표현만으로는 불충분하다. 왜냐하면 소비자가 지불하는 인터넷 이용료는 인터넷을 가능하도록 하는 기반 시설에 대한 투자에 비하면 턱없이 부족한 것이기 때문이다. 물론, 여전히 인터넷 서비스를 받지 못하는 지역에 거주하는 사람들이 많은 것으로 집계되고 있다. 인터넷 서비스에 대한 접근권은 국민들이 사회의 일원이라는 사실에 입각할 때 매우 중요한 권리이며, 이것으로 인해 공공권의 인터넷 영역으로의 확장은 정당하다고 주장할 수 있다. 인터넷 서비스 공급에 있어서 시장의 실패는 수많은 형태로 나타날 가능성이 있다. 그중 하나의 가능성은 하나의 민간 기업이 시장을 장악함으로써 시장이 이익의 증가를 제한하는 것이다. 오프콤의 지난 규제 정책들도 바로 이러한 시장의 실패 상황에 대비한 것이었다.
B. 지역 분배 정책의 성취 차원에서의 공공 투자
위에서 언급한 바와 같이 만약 시장이 가장 효과적인 결과를 얻지 못했을 때, 그리고 기술적 관점에서 시장의 실패가 없을지라도 공공 투자의 개입은 최소한 분배의 원칙에 입각한 정책의 실현을 위해 필요할 것이다. 이것은 보다 넓은 관점에서의 공공 정책을 포함하고 있으며, 사회적 형평성과 구성원으로서의 권리 등을 만족시킨다. 지역적 안배의 원칙에 입각한다면 두 가지 중요한 질문에 직면하게 된다. a) 서비스 접근권에 대한 비교: 계획 중인 공영 인터넷 서비스가 영국 내 낙후된 지역까지도 서비스를 제공할 수 있을 것인가? b) 민영 서비스의 가능성: 민영 기업들 역시도 넓은 지역에서의 서비스 요구가 증가할수록 투자에 노력하지 않을까? 왜냐하면, 인터넷 기반 시설에 대한 투자가 단기적으로 볼 때는 큰 손실을 가져오지만, 장기적 관점에서 볼 때는 이익을 가져올 수 있다는 계산이 가능하기 때문이다.
만약 두 가지 질문에 대한 답이 모두 “예”라면 효과적인 시장의 성과가 나오지 않는 지역에 거주하는 소비자들은 불편을 겪을 수 있다. 이러한 지역이 바로 사회적 분배의 원칙에 입각해서 공공 서비스를 받아야 할 곳이다. 공영 인터넷 서비스 계획은 영국 내 대부분 지역을 모두 포괄할 수 있는 인터넷 서비스를 목표로 하고 있다. 그러나 물론 한계는 있을 수밖에 없다. 이러한 상황에서 정책 개발팀은 인터넷 서비스에 대한 접근권이 보장되지 않는 지역에서의 잠재적인 소비자가 증가할 것에 대한 대비책을 마련하고자 고심하고 있다. 이러한 인터넷 접근권에 대한 변화에 공적 자금을 투자하는 것은 소위 ‘Digital Divide’라 불리는 사회적 혹은 경제적 배제 현상의 증가를 억제하는 데 매우 적합하게 사용될 것이다.
C. 지역 경쟁력 증대를 위한 공공 투자
지역발전 위원회는 이번 계획으로 지역 경쟁력을 강화시키고, 이를 통해 지역 경제의 발전과 지역 간 불균형의 해소라는 목표를 이루고자 한다. 지역 경쟁력을 강화시키는 메커니즘 중 하나는 보다 빠른 인터넷 서비스 기반에 대한 투자를 통해 경쟁력을 끌어올리는 것이다. 예를 들어, 한 지역의 경쟁력은 보다 높은 광대역 통신망 네트워크의 혁신적 수준의 향상을 통해 충분히 끌어올릴 수 있는 것이다.
그러나 지역 경쟁력을 키우기 위해 인터넷을 공공 서비스화한다는 것은 사회 분배의 원칙이라는 명분보다 정당성이 떨어지는 것이 사실이다. 그것은 다음과 같은 위험 이유에 근거한 것이기도 하다.
a) 복잡하게 얽혀 있는 경쟁 관계 b) 기술의 쇠퇴 c) 중복 투자로 인한 국가적 손실 d) 일시적인 이익 e) 공공 가치의 창출에 대한 국민들의 불신
이러한 위험성들은 특정 지역 혹은 특정 계급의 소비자들을 대상으로 하는 이번 계획의 정당성을 경감시킬 여지가 있다. 이번 공공 계획의 결과와 효과들은 더욱 크고 포괄적인 공공 투자 계획에 비해 평가하고 운영하기가 수월하다. 이러한 관점에서의 효과적인 공공 투자 방법에 대해서는 다음 연구에서 알아볼 것이다.
최대의 효과를 창출하기 위한 공영 인터넷 서비스의 구조화
어떠한 공공 투자도 투자 대비 손실이 현저하게 크게 예상될 때는 그 사업을 정당화할 수 없다. 모든 공공 투자의 정당성은 가치 창출의 극대화와 비용의 최소화를 통해서 강화되는 것이다. 구체적으로 다음과 같은 사안에 대한 고찰이 필요할 것이다.
- 만약 이러한 공공 서비스가 없다면 그 분야의 소비자와 사업자들에게 얼마나 많은 장애 요소가 발생하는가?
- 이 분야의 소비자들에게 서비스를 제공하는 데 필요한 비용이 필요한가? 네트워크 기반 시설 설치비용과 장기간의 공공 투자로 인한 시장의 경쟁과 기술 개발 등에 끼치는 영향도 포함
- 대안적 사용을 위한 공공 인터넷 서비스에 투자하는 공적 자금을 통해서 주목할 만한 이익을 획득할 수 있는가?
최상의 계획을 통해 이익은 극대화되어야 하고, 비용은 최소화되어야 한다. 예를 들어, 공영 인터넷 서비스 계획은 다음과 같은 최상의 상황을 만들어야 한다.
- 유연성 있는 계약 시스템을 통해 공공 영역의 집합체를 구성하여 민간 영역의 투자자들도 접근이 가능하도록 해야 한다.
- 기반 시설 투자, 광대역 통신망에 대한 투자 지원 등 무리한 투자보다는 가장 우선적으로 공공 영역의 투자 선택 영역에 대한 진지한 고찰 과정이 채택되어야 한다.
공영 인터넷 서비스의 지향점 중 하나는 가능한 무리한 경쟁 구도를 피해야 한다는 것이다. 시장에서 경쟁 구도를 만드는 것은 가격 인하, 폭넓은 선택의 기회 그리고 새로운 기술 개발이라는 측면에서 소비자들에게 중요한 결과를 가져올 수 있다. 이상적인 개념으로는 경쟁이 기반 시설 분야에서나 서비스 분야에서 소비자들을 위한 최상의 선택으로 생각될 수 있다. 이번 공공 계획 역시 민영 기업들이 투자하기를 꺼리는 특정한 텔레콤 네트워크 분야에 초점을 맞춤으로써 경쟁 구도를 최대한 효과적으로 끌어올릴 수 있는 기회가 될 것이다.
결론
공영 인터넷 서비스 계획은 비록 위험성과 증가하는 경쟁, 그리고 소비자들에게 끊임없이 새로운 온라인 서비스를 제공해야 하는 어려움에도 불구하고 커다란 잠재력을 가지고 있다. 그러나 이 계획은 신중하게 목표를 설정해야 하고, 정교하게 구조화되어야 하며, 민영 기업들과의 불필요한 마찰을 피해야만 한다. 그렇지 않을 경우 결국 소비자들에게 공적 자금을 허비했다는 인식만 남기게 된다는 사실을 충분히 인식해야 한다.
◦ 참고 : - DTI(Department of Trade and Industry) “PUBLIC BROADBAND SCHEMES - A Best Practice Guide”
◦ 작성 : 주재원(영국 통신원, jw.joo@hotmail.com)
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