영국의 미디어 규제 정책 위원회인 오프콤이 7월 12일, 2006년 4월 1일부터 2007년 3월 31일까지 1년 동안의 미디어 전반에 대한 보고서를 발표했다. 이 보고서는 지난 1년 동안의 뉴미디어, 텔레커뮤니케이션, 지상파 방송 등에 대한 지난 1년간의 평가와 전망에 대해 서술하고 있다. 이번 호에서는 이 보고서의 방송 부분에 나타난 주요 쟁점들과 전망들에 대해 다루고자 한다.
디지털 전환
오프콤은 중앙 정부, 디지털 UK(디지털 전환을 책임지는 정부 조직)와 함께 활발하게 디지털 전환 프로그램을 전개해 나갔다. 디지털 UK를 지원하는 것과 동시에 이 분야에서 오프콤의 역할은 디지털 전환에 따른 적합한 규범의 골격을 다듬는 것이었다. 디지털 전환을 위한 준비 단계로서 오프콤은 2006년 12월에 디지털 지상파 텔레비전 회사(DTT)에 대한 구체적인 허가 조건들을 확정했다. 오프콤은 방송법 강령에 의해 6개 중 5개의 텔레비전 다중송신 체제를 허가했다(나머지 1개 방송은 왕실 칙허장의 권한 아래 있는 BBC에 의해 운영됨). 동시에 공영방송 채널들은 영국 인구 중 98.5%의 시청률을 확보해야 하는 부담감을 안게 되었다. 또한 2006년과 2007년에 걸쳐 오프콤은 디지털 전환에 따른 경제적 이익에 대한 보고서를 발표했는데, 이것은 새로운 디지털 텔레비전 전환에 따른 다양한 스펙트럼의 이익에 대한 제안서로부터 출발했다.
공영방송
1) BBC를 통해 본 시장의 영향력 평가
2007년 1월 1일에 개시된 공공성 가치 평가(PVT)의 효력으로부터 시작된 새로운 BBC의 왕실 칙허장은 보다 다양한 공공의 관심사를 만족시킬 수 있을 것이다. BBC 트러스트가 제안하는 서비스에 대한 모든 결정은 트러스트에 의해 평가되는 영국 시민들과 소비자들에게 어떤 가치를 전달할 것인가 하는 공공 가치 평가와 오프콤에 의해 평가되는 시장성 평가(MIA)를 거쳐야만 한다.
시장성 평가는, 앞으로 시장에 제공될 서비스가 관련되는 시장에 어떤 영향력을 끼칠까를 평가하는 것이다. 세부적으로 오프콤은 제안된 계획이 다른 사업자들에 의한 혁신이나 투자를 방해하는 요소가 없는지, 시청자들을 위한 선택에 있어 최악의 상황은 어떠할지, 그리고 공공제의 손실은 어느 정도 규모가 될지에 대한 철저한 평가를 거쳐 검증해야 한다. 오프콤은 지난 2006년 9월부터 BBC가 제안한 새로운 인터넷 서비스(catch-up TV, Simulcast TV, Audio downloads)에 대한 첫 번째 시장성 평가 작업에 착수했다.
오프콤은 이 연구를 통해 BBC의 새로운 서비스가 2011년까지 거의 4조에 이르는 시청자들을 확보할 것으로 전망하고 있으며, 더욱 중요한 것은 인터넷과 지상파 TV의 동시방송 서비스와 오디오 다운로드 서비스 시장의 절반 이상을 현재 수준보다 향상된 형태로 공급할 것이라는 점이다. 따라서 BBC의 이러한 계획은 뉴미디어 시장에서 종요한 역할을 할 것이며, 영국 소비자들과 사업자들에게 의미 있는 이익을 가져다줄 것이며, 허가권을 가진 사업자들에게 중대하고 잠재적인 가치를 가지고 있는 것으로 평가된다.
그러나 시장성 평가는 특정 시장에서의 투자로 인한 효과 가능성, 동시방송 서비스와 DVD 시장을 포함해서 많은 우려를 야기하는 것이 사실이다. 게다가 오프콤은 클래식 음악이나 오디오북 같은 콘텐츠의 다운로드 서비스로 인한 잠재적인 후폭풍에 대해 우려를 나타내었다. 오프콤은 시장성 평가 결과를 다시 공공성 평가를 위해 BBC 트러스트에 전달했다. 2007년 4월 트러스트는 일부 항목을 수정한 동시방송 서비스에 대한 승인을 마쳤다. 수정 항목은 catch-up TV 서비스에서 시리즈물의 경우 시청 가능 편수를 제한하고, 오디오북과 클래식 음악은 오디오 다운로드 서비스에서 배제시키기로 한 것이다.
2) 공공 서비스 사업자 2003년 공표된 에 따른 오프콤의 의무 중 하나는 바로 양질의 텔레비전과 라디오 서비스 가능성을 보장하고, 시청자들의 다양한 입맛을 최대한 맞추어야 한다는 것이다. 2005년 2월에 발표된 오프콤의 <공영방송 보고서>는 아날로그 기반의 지상파 공영방송이 디지털 전환을 하지 않고는 급속도로 변화하는 미디어 시장에서 살아남기 힘들며, 이러한 변화는 2012년 이내에 마무리되어야 할 것이라고 밝힌 바 있다. 이 보고서에 의하면, 오프콤은 새로운 공영방송 사업자들에게 새로운 공공 정신에 기반을 둔 뉴미디어 콘텐츠를 개발할 것을 제안하고 있다. 그것은 인터넷‧모바일‧디지털 텔레비전 같은 새로운 미디어 기술을 기반으로 영국에서 개발된 콘텐츠를 전달할 수 있을 것이다. 공영방송 사업자들은 더 이상 기존의 공영방송 모델이 아닌 새로운 형태의 미디어로 네트워크에 관여할 것이다.
2006년 7월에 오프콤은 공영방송 사업자들을 위한 크리에이티브 포럼을 개최했다. 그곳에서 많은 발표자들이 공영방송 사업자들이 뉴미디어의 역할을 인정하고 이용자들에게 스스로 다가가야 한다는 것에 동의했으며, 구체적으로 다음과 같은 사안들을 제안하였다.
- 뉴미디어를 통해 시청자들이 재시청하는 것을 허락해야 한다. - 많은 콘텐츠의 중심에 시청자들이 참여할 공간을 마련해야 한다. - 기존의 전통적인 방식으로 제작된 방송보다는 다가올 뉴미디어 시대를 대비해 고화질의 영상과 음향 시스템으로 제작된 콘텐츠를 제작해야 한다. - 지역 사회와 연계해 지역적으로 이슈화된 콘텐츠를 공동으로 제작하려는 노력을 기울여야 한다.
오프콤은 새로운 기구의 조직과 공영방송 사업자들이 공동의 미디어 제작자로서 서로 연계하는 방안에 대한 타당한 논의가 이루어지고 있다고 발표했다. 그것은 지역적 다양성을 위해 런던 외의 지역에 근거지를 마련할 가능성이 있으며, 디지털 미디어에 더욱 많은 자본의 투자를 유치하는 대안이 될 것이다. 뉴미디어 프로덕션과 재화의 분배는 전통적인 텔레비전의 그것에 비하면 부족한 것이 현실인데, 오프콤은 최초의 공영 뉴미디어 사업자들의 예산 중 매년 5,000만~1억 파운드를 지원할 만한 중대한 결정이 곧 나올 것이라 믿고 있다고 발표했다.
3) 텔레비전 프로그램 제작 의 기치 아래 오프콤은 프로그램 공급의 다양성과 영국 사회의 다양한 커뮤니티와 문화를 재현할 것을 요구받아 왔다. 영국은 세계에서 자국색이 많이 포함된 프로그램 비율이 높은 나라 중 하나로 손꼽힌다. 2006년과 2007년에 오프콤은 <텔레비전 제작 분야 연구>를 통해 근래 들어 텔레비전 제작 분야에 있어 주요한 규제의 변화 요구가 없었다고 밝혔다. 그러나 오프콤은 2006년 여름 동안 독립 제작자 협회와 공영방송사 간의 뉴미디어 저작권 분쟁을 조정하면서 여전히 이 분야에 대한 수정이 불가피하다고 피력했다.
4) 채널 4 오프콤의 <공영방송 보고서>에 따르면, 자금 사정이 어려운 채널 4가 공영방송의 한 축을 맡아 주어야 하기 때문에 꼭 존재해야 한다는 주장이 제기되었다. 물론 디지털 전환에 있어서의 모든 방송사들이 어려움을 겪는 것이 사실이지만, 채널 4의 자금악화 사태는 이보다 더 심각하게 받아들여야 한다. 2006년과 2007년에 오프콤은 채널 4에 자율적인 자금 운용 조사를 실시한 바 있다. 그 보고서는 채널 4의 경영 모델의 회복과 회사가 공공 서비스를 경감할 수밖에 없는 자금적 압박을 평가하고 있다. 그 보고서와 함께 오프콤은 이 사태를 해결할 수 있는 네 가지 옵션을 예상했다.
1. 더 이상의 공적 자금으로 채널 4를 지원하는 것은 위법이라고 판단함. 2. 채널 4의 자금 상황과 경감 정도를 지켜보면서 관여 정도를 판단함. 3. 채널 4에 있어 위험성을 완화해 줄 안전망을 중단기적으로 구축하고 보다 중대하고 잠재적인 위험에 대비한 중재를 해야 함. 4. 즉시 중재안을 발효, 모든 가능한 해결책을 강구해야 함.
오프콤은 이러한 옵션에 대한 실천을 2008년까지 마무리한다는 계획을 가지고 있다.
5) 어린이 프로그램 공영방송의 디지털 전환이라는 획기적 변화 계획의 일부로 오프콤은 2007년 2월에 어린이 프로그램에 대한 보고서를 소개했다. 그 보고서는 다음과 같은 연구 주제에 초점을 맞추었다. - 최근 영국에서의 어린이 텔레비전 프로그램과 어린이용 미디어에 대한 경향 조사. - 공영방송이 어린이들에게 제공하는 콘텐츠에 대한 연구. - 양질의 광범위한 영역을 아우르는 콘텐츠의 가능성. - 국제적인 안목을 길러 주고 많은 예화를 제시하는 콘텐츠.
오프콤은 이 연구의 결과 보고를 2007년 여름까지 완료할 계획이다.
상업적 텔레비전과 라디오에 대한 투자
1) 어린이들을 대상으로 하는 음식과 음료 광고
소아 비만의 증가는 중대한 공공 건강의 관심사이다. 이미 2003년 12월에 문화‧미디어‧스포츠부는 오프콤에 대해 어린이들을 대상으로 하는 음식과 음료 광고를 억제할 수 있는 규범을 주문한 바 있다. 가능한 범위 내의 과학적인 수용자 연구의 이해를 통해, 그리고 목표를 설정한 제한의 결과를 통해 보다 폭넓은 정책적 이해의 범위가 보장될 것이다. 이미 오프콤은 가장 적합한 잣대를 가지고 2006년 3월에 결론을 도출한 바 있다. 2006년 11월에 오프콤은 광범위한 분야에서 발생할 일들에 대한 1,000여 가지가 넘는 예상을 가지고 식품과 음료에 대한 텔레비전 광고를 제한하는 규정을 소개하였다.
이러한 사회의 균형을 유지하는 오프콤의 규정은 16세 미만 어린이들이 고열량에 소금과 설탕이 다량으로 함유된 식품(High in Fat, Salt and Sugar, 이하 HFSS)이나 음료의 광고에 노출되는 것을 급격히 감소시켰다. 이것은 다양한 사회 구성원들에게 양질의 프로그램을 제공해야 하는 오프콤의 합법적 의무이다. 이러한 오프콤의 결정은 2007년 2월에 발표된 최종안에서 보다 높은 연령대의 어린이들에게까지 다음과 같은 법령이 적용되는 데 큰 역할을 하였다.
- 2007년 4월 1일부터 HFSS 식품의 광고는 취학 전 아동을 포함해 전 연령의 어린이들을 대상으로 하는 프로그램이나, 혹은 4세에서 9세 사이의 어린이들에게 특별히 어필하기 위해 제작된 프로그램에서 허가되지 않는다. - 2008년 1월 1일부터 HFSS 식품의 광고는 취학 전 아동을 포함하여 전 연령의 어린이들을 대상으로 하는 프로그램이나, 혹은 4세에서 15세 사이의 어린이들을 위한 프로그램에서 허가되지 않는다. - 새로운 콘텐츠 법령은 즉시 효력을 발생한다. - 이미 방영되고 있는 광고들이나 제작 완료 시점에 있는 광고들은 2007년 6월 말까지 광고 방영을 할 수 있다. 그러나 2007년 7월 1일부터 모든 광고는 새로운 콘텐츠 법령의 허가를 받아야 한다.
2) 자금 조달을 둘러싼 규제 완화 2006년과 2007년에 오프콤은 각 방송사들이 운영 수입을 만드는 데 대한 규제 완화를 하기 위해 세 가지 대책을 내놓았다. - 결과물의 배치: 결과물이나 서비스에 대한 지불을 돌려주는 것은 유럽연합이 정한 규정에 의해 최근 금지되었다. 그러나 개정된 문서에 의하면 위원회는 이 규정을 완화시키는 것을 제안했고, 오프콤은 가능한 모든 예상 결과들에 대한 연구에 착수했다. 여러 수용자들과 시청자 단체들의 반대에도 불구하고, 일반적인 방송사들은 수입 제한을 찬성하는 편이었다. 오프콤은 유럽에서의 논의를 돕기 위한 정보를 찾기에 주력했고, 영국의 시청자들과 광고주들이 효과적으로 반영된 의견을 확인하기 위한 방법을 모색했다. - 텔레비전과 라디오 방송국의 스폰서십: 방송국 프로그램에 대한 스폰서 제공은 이제 일상적인 것이 되었는데, 오프콤은 이러한 관행이 일개 회사의 프로그램으로 전락해 버린다는 지적을 인식하고 뉴스나 어린이 프로그램의 경우에는 이러한 일반 기업의 스폰서를 제한하는 방송 규제 개선책을 발표했다. - 기부 문화 장려: 오프콤의 방송규제정책은 영리 목적의 방송사들이 시청자들에게 그들의 프로그램에 대한 기부금 모집을 방해할 가능성이 있다. 결국 의견 조율을 통해 오프콤은 투명성과 책임, 그리고 경제적 여유가 없음에도 불구하고 기부를 해야겠다는 지나친 의무감으로부터 시청자들을 보호한다는 전제로 방송 기부에 대한 광고를 허용하기로 하였다.
텔레비전 시장과 경쟁
1) 유료 텔레비전 산업 오프콤은 2007년 3월에 유료 TV 시장에 대한 조사에 착수한 바 있다. 이것은 BT, Setanta, Top Up TV, Virgin Media 등 메이저급의 유료 방송 사업자들이 영국의 법령 에 근거하여 오프콤에 대해 그들의 경쟁 시장에서의 관계 정리를 확실하게 해 줄 필요가 있다고 요청한 것으로부터 시작되었다. 오프콤의 소비자 위원과 연방 소비자 협의회를 포함한 소비자 연대는 유료 TV 시장의 일례(Virgin Media의 유료 TV 플랫폼으로 인한 BSkyB 채널의 손실)에 대한 우려를 표명한 바 있다. 유료 TV는 케이블, 디지털 지상파 방송, 위성, 인터넷 방송 등 모든 플랫폼에서의 video-on-demand(VOD) 서비스를 포함한다. 평가 결과에 따라 오프콤은 시장의 관계가 타당한지, 그리고 해당 분야의 힘의 논리나 중 어느 것을 따르는 것이 타당한지에 대한 결정을 할 것이다.
2) 유료 TV 채널의 다중송신 2006년 4월에 오프콤은 디지털 지상파 방송으로부터 유료 텔레비전 채널을 제한하는 규제를 해제할 수 있다는 결정을 내렸다. 이미 6개 중 3개의 다중송신 허가가 프리뷰를 요구하는 것을 전제로 하는 계약을 포함하고 있다. 오프콤 역시 유료 TV의 다중송신 제한은 더 이상 불필요하며, 유료 TV와 지상파 방송 시장 간의 균형을 맞추는 것이 건전한 시장 형성을 위한 방법이 될 것이라고 밝혔다.
3) BSkyB의 ITV 주식 인수 2006년 11월 21일, BSkyB는 ITV 주식의 17.9%를 획득했고, 오프콤은 두 회사의 실무진을 불러서 이러한 현상이 곧 ITV가 획득한 라이선스에 있어 중대한 변화를 가져올 수 있다고 경고했다. 만약 이러한 종류의 변화가 일어난다면, 오프콤은 ITV의 라이선스 서비스인 자체 제작 프로그램들과 뉴스 그리고 시사 프로그램과 지역 프로그램 등에 대한 조사에 착수해야 할 것이다. 이와는 별도로, 영국 공정거래위원회는 BSkyB의 ITV 주식 구입이 미디어 산업에 중대한 영향을 미칠 것이며, 이것은 곧 공영방송인 ITV가 더 이상 온전히 독립적이지 못할 수 있다는 의미가 될 수 있다는 우려를 밝힌 바 있다.
◦ 참고 : - “Ofcom Annual Report and Accounts for the Period 1 April 2006 to 31 March 2007”(2007/7/12)
◦ 작성 : 주재원(영국 통신원, jw.joo@hotmail.com)
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