러시아의 공공 서비스 방송법에 대한 초안 작성은 다른 후기 소비에트 국가와 마찬가지로 1990년대 초기부터 서서히 시작되었다. 이후 1996년에 유럽위원회에서 러시아연방에 대한 관심으로 후원하고 러시아와 유럽 미디어 전문가에 의해서 계속적으로 진행된 프로젝트였다. 정부는 1990년대에 독립적인 대표단의 감독을 받는 국영 방송사를 세우는 것은 현실적이고, 공공 방송의 러시아 모델을 도입하는 빠른 방법이라고 생각했었다.
1993년 정치적인 위기 시기에, 대통령과 소비에트 최고의회는 국가의 목소리가 옳다고 보았고, 국가 채널에 감독 대표단을 설립하자는 분리된 법안이 통과되었다. 1993년 3월 20일 발표된 대통령 포고는 ‘정보의 안정성과 방송 요구의 보장에 대한’이라는 방송 체제의 변형을 제공하였다. 그것은 국가, 공영 서비스와 민영 텔레비전과 라디오 사이에 일반적인 경쟁을 목표로 하였다. 그것은 또한 정당과의 갈등을 풀기 위해서 ‘가디언 위원회’를 설립해 정부의 권위, 즉 검열 또는 통제의 다른 비합법적인 형태를 도입하는 시도들을 묘사했다. 포고령은 여전히 강제적이었지만, 국가 방송사에 의해서뿐만 아니라 모든 정부의 기구에 의해서 무시되었다.
한편, 국가두마는 러시아의 공공 서비스 방송 설립을 요청하는 ‘텔레비전과 라디오 방송에 대한’ 법안을 1997년에 최초로 상정하였다. 또한 이때 민영방송에 대한 관심도 증가하고 있었다. 또한 공공 서비스 라디오와 텔레비전의 법규들이 여러 가지 측면에서 만들어졌다. 2000년에 방송법은 첫 번째 상정에 다시 제출되었고, 의회에서 투표되었다. 그러나 어떠한 방송에 대한 법안도 지금까지 국가두마에서 첫 번째 상정을 통과한 적이 거의 없었다. 일반적으로 방송 영역은 대통령과 정부의 포고령에 의해서 법규화되었을 뿐이다. 이에 대해 유럽 표준위원회는 러시아의 방송 분야를 위한 독립적인 법규의 권위와 독립적인 공공 서비스 방송사를 세우는 것이 러시아의 권력을 다원적이고 공정한 방송 미디어를 창조하는 조건이라고 주장하였다. 비록 법안이 성공적으로 통과되지는 않았다고 할지라도, 공공 서비스 방송을 도입하려는 몇몇의 부가적인 시도는 착수 중에 있다. 공공 서비스 방송에 대한 법안은 미하일 페도토브 박사에 의해서 초안이 마련되었고, 러시아 저널리스트 연합에 의해서 공공 토의가 진행되었다. 이러한 상황은 2002년 자유주의 대리인 그룹에서 공식적으로 도입한 것이었다. 이렇게 준비된 법안에 따르면, 러시아는 공공 서비스 방송사를 설립하기 위한 기금을 마련하기 위해서 각기 다른 3개의 조건이 제시되었다.
첫째, 법안의 마지막 장에 명시되었던 것처럼, 연방 공공 서비스 방송회사는 국영 러시아 국가 텔레비전과 라디오 회사인 ‘에르때에르(РТР)’를 통해 창립하는 것이었다. 동시에 정부는 그의 소유 몫을 ‘오에르때(ОРТ)’에 팔아야 한다는 것이었다. 공공 서비스 방송 초안은 다른 방송 회사가 어떠한 종류의 형태로 국가에 연루되는 것을 금지하는 것처럼 새로운 ‘에르때에르’도 국가의 기금에 의해서 운영되지만 ‘비상업적조직’이라는 법안에 따라 독립적인 위상을 가지고 공식적인 통제는 위탁인 대표자들에 의해서 행해진다는 것을 명시하고 있다.
둘째, 지역 수준에서 러시아연방 지역의 주요한 방송사들은 현재는 ‘에르때에르’의 보조금에 의해서 운영되지만 방송 분야에 대한 정부의 철회로 ‘에르때에르’ 같은 유사한 방법으로 재조직되거나 새로운 회사들은 독립성을 보장받는 지역기구의 관리 하에 창립할 수 있다는 것이었다. 이러한 상황이 현재 민법 요구조건에 따른 지역 자치 도시의 공공 서비스 방송사의 설립을 위한 체제였다. 그러나 이러한 것들은 공공 서비스 방송 초안에 따라 공공 서비스 방송의 동의된 의무를 수행하기 위한 자치정부와 계약을 체결한 어떠한 법적 유형(상업적, 비-수익적) 방송 회사여서는 안 된다고 하였다. 셋째, 2002년에 공공 서비스 방송 발전기금 모금으로 유명한 텔레비전 사회자 브라디미르 포즈너와 전 소련 대통령 미하일 고르바초프가 위탁인의 한 사람으로서 의장을 맡고 있는 저널리스트 러시아연합에 의해서 시작되었다. 그러나 이 초안은 2003년 국가두마에 의해서 거부되었다.
그 이후 수많은 다른 법안들은 러시아연방의 선거구(모스크바와 톰스크 지역을 포함하여)에서 만들어졌다. 그 법안들은 지역 예산의 비율에 의해서 마련된 기금으로 공공생산 텔레비전 회사의 창립과 공공 텔레비전 회사로 국가의 지역을 통제하는 방송의 변화를 기획하였다. 그러나 이러한 방송행위의 법규들은 연방 권한의 배제적인 권한에 있다는 이유로 지역법규에 의해서 2006년에 기각되었다.
명목상 공공 서비스 회사, ‘공공 러시아 텔레비전[오에르때(ОРТ)]’
1994년 11월 24일, 보리스 옐친의 포고령에 의해 ‘오에르때’가 창립되었다. 이 텔레비전 채널은 지금까지 채널 1에서 방송해 왔던 <아스탄키노>를 대체한 것이었다. 그러나 ‘오에르때’는 이름처럼 공공 서비스 텔레비전은 아니었다. 이는 본질적으로 정부가 회사의 주식을 51%, 8개의 민영 상호관계 은행과 산업그룹이 나머지 49%의 주식을 소유한 폐쇄 형태의 국가-사기업 주식회사였다. ‘공공’이라는 어휘는 명목상 붙인 것에 불과한 것이었다.
‘오에르때’의 창립은 차라리 그동안의 국영 채널이었던 채널 1을 공공의 관심을 끌기 위한 정치적 이유가 있었을 수도 있다. 왜냐하면 채널 1의 정치적 프로그래밍의 공공 신뢰를 구축하기 위한 것이었고, 이후 1995년 12월 총선은 정치적 엘리트를 승리로 이끌었기 때문이다. 한편, 경제적인 면으로는 국민에게 가장 많이 접근할 수 있었던 채널이라는 수단으로 로열은행과 회사로부터 투자를 이끌어 낼 수도 있었다. 이는 1993년 새로운 헌법 채택과 그 이후 정치적 안정은 비즈니스를 향상시킬 수 있었고, 어느 누구도 ‘오에르때’로부터 수입을 기대하지 않았다고 할지라도 투자를 정당화할 수 있는 분위기를 마련한 것이었다. 이후 ‘오에르때’는 부족한 예산을 충당할 수 있었고, 공통의 목적을 위해서 사기업 비즈니스를 만들어 내었다. 1995년 ‘오에르때’는 국가로부터 예산의 19.3%를 얻었지만, 정부가 실제적인 기금을 제공한 것은 바로 전해였다. 회사는 거대한 스튜디오의 전환 가능성의 위치를 가지게 되었고, 축소되었던 전송 비율도 충분하게 전송할 수 있는 지지를 얻게 되었다. ‘오에르때’의 창립은 러시아에서 처음부터 공영 서비스 방송사를 설립하기 위한 것은 아니었다. 이는 ‘오에르때’에 민간 투자자들이 그렇게 많은 돈을 텔레비전에 투자한 이후 공공 통제 아래 회사를 둔다는 것에 결코 동의하지 않았기 때문이다. 주식 소유자에 의해서 선출된 회사의 피신탁인 대표단은 다만 분석적이고 자문적인 기능을 가졌다. ‘오에르때’는 ‘자유로운 표현, 정의, 어떠한 유포된 정보의 객관성과 인간성의 보증인’이 결코 될 수 없었다. 2002년에는 대표단의 활동의 흔적도 찾아볼 수 없었다.
2000년 초기에 공중 분위기의 변화로 국가 방송에 대한 강한 국가의 통제에 대해 많은 관대함을 강요했다고 할지라도 2002년 11월에 ‘오에르때’의 방송 채널은 은밀하게 ‘채널 1’로 다시 명명하게 되었다.
국영방송 채널 ‘쿨투라’와 공공 서비스 방송사 구상의 ‘에르때에르(РТР)’
1993년 3월 29일, 러시아연방 국민 대표단 의회는 ‘국영방송과 정보 서비스에서 표현의 자유를 제공하는’ 결의안을 채택했다. 이러한 법안은 국가 방송 채널에 감독 대표단을 연방과 지역 둘 다에 설립하기 위해서 법규의 권위를 세우는 것이었다. 이러한 대표단의 목표는 정치적‧경제적인 사건에 대한 국가 방송의 객관적인 정보를 보장하고, 방송사의 프로그램에 다양한 정부 조직의 접근을 제공하고, 방송전파의 정치 독점을 반대하는 것이었다. 결의안은 대표단의 권력을 상술하지는 않았다. 이러한 이유 때문에 헌법 준수는 헌정에 대한 도전이었다. 요구자들은 법안이 검열의 도입을 제공하는 것을 논의했다. 1993년 5월 27일의 결정에서 헌정은 결의안이 절차상으로 정확하지 않게 법령화되었다고 규정했지만 폐지되었다. 감독 대표단을 세우는 가능성은 헌정에 의해서 거부되지는 않았다.
1997년 10월 31일, 러시아연방 대통령의 포고령에 의해서 국영 채널 ‘쿨투라’가 설립되었다. 대표단은 프로그램 정책을 형성하고 ‘쿨투라’의 모든 행위를 통제할 권리를 포함하여 충분한 권한을 가지고 있었다. 위원회는 대통령에 의해서 승인되었던 문화와 미디어 분야에서 전문가들을 포함했고, 의장은 대통령이 선출하였다. 그러나 한 번 또는 두 번의 모임 이후에 대표단은 그 기능을 멈추었다.
한편, ‘에르때에르’의 1998년 헌장에서 회원들은 과학, 문화와 예술 면에서 뛰어난 사람들 사이에서 선출되었고, 정부의 법령에 의해서 승인되었던 ‘에르때에르’ 의장의 사무실에서 ‘공공위원회’를 기획하였다. 기구는 국가 방송 미디어에 대한 공공 통제의 보호에 목표를 두었다. 헌장은 위원회 회원들은 의장 단독으로 선출하게 되어 있었다. 그러나 위원회의 모임의 기록에는 어디에도 남아 있지 않았다.
2000년까지 국영 텔레비전의 전체 개념에 많은 변화가 있었다. 의회뿐만 아니라 정부는 더 이상 국가 방송에 대한 공공 통제를 도입하려는 새로운 시도를 고려하지 않았다. 2004년, 정부는 ‘에르때에르’의 새로운 헌장을 승인했다. 그것은 국가 방송사의 편집과 재정적인 독립 보장에 어떠한 모니터를 하지 않는다는 것을 포함한다. 회사는 정규적인 연방의 단일한 사업의 위상을 갖는다. 그러나 회사의 자산들은 국가의 자산으로 고려된다. 회사의 의장은 대통령이 임명하고, 국가 방송사의 경영을 책임지는 기구이다. 비록 모든 권리의 실행의 예들이 결코 공공적으로 기록되지 않는다고 할지라도 자문기구를 만들기 위한 의장의 권리를 인정하고 있다.
공공 서비스 콘텐츠의 의무
1995년 1월 13일 연방법안의 ‘국가 미디어에서 정부 권위를 커버하는 순서에 대한’은 대통령 연설, 취임식, 국가두마의 개막식 등 같은 수많은 공공 사건을 위한 커버리지를 제공하는 국영 오디오비주얼 회사를 강요한다. 방송 회사는 국가의 헌법적인 권한을 실행하는 것은 두마와 대통령에 귀속되어 있지만, 여러 가지 사건들이 일어났던 날에 대한 국가 공공기구의 가장 중요한 행위에 대해서 공중에게 정보를 제공해야 한다. 방송 회사는 두마와 연방위원회의 행위에 대한 주간 정보 프로그램을 생산하고 뉴스 프로그램의 분류된 아이템으로서 그들의 일간 행위에 대한 정보를 제공한다. 그들은 또한 다른 파벌 정당으로부터 두마 대리인 사이의 월간 논쟁을 조직하고 방송해야 한다. 지역 국영 오디오비주얼 프로그램은 특별한 지역으로부터 두마 대표단에게 방송시간(7분 미만)을 한 달에 2회 제공해야 한다. 법안은 이해적이고 객관적이고 편견이 없는 국가 정부의 행동, 의회와 법정을 제공하는 것을 도입한다. 그러나 법안은 실제적으로 실행되지 않았고, 법안의 실행이 간과되었고, 통제하기로 되어 있는 연방방송위원회도 만들지 않았다. 반면에 대중정보매체법으로 방송사의 권한을 간과하는 연방 서비스는 대통령 또는 행정부보다 의회의 커버리지에 더 많은 초점을 맞추는 법안의 남용에 대한 정부 운영 방송사에 경고를 제기하는 것도 하지 않았다.
선거법은 선거 캠페인 동안에
(1) 국가 또는 지방자치에 의해서 기금을 마련하고, (2) 완전하고 부분적으로 국가 예산으로부터 보조금을 주거나 지역 자치정부 기구에 의해서 관리되었을 뿐만 아니라, (3) 국가 또는 시의 자치기구에 속해 있는 주식의 그러한 부분들을 등록된 후보자들과 선거조합에 대한 선거 캠페인을 위한 동등한 조건을 제공해야 한다고 했다. 방송시간은 텔레비전과 라디오 프로그램들이 가장 많은 사람이 보고 듣는 시간 동안에 제공되어야 한다고 2002년 ‘국민투표에 참여하는 러시아연방 시민의 권리와 선거권의 기본 보장에 대한’의 연방법안 47‧50‧51조에 명시되어 있다.
선거법은 사무실을 운영하는 개인과 정당을 위해 동등한 무료 방송시간을 주는 정책을 세우고 있다. 체제는 정당하고 특히 공정한 방법으로 실행되었고, 선거기간에 공중에 도달하는 기회의 정도는 반대의 목소리도 허락하였다. 그러나 뉴스와 분석 프로그램은 국영 텔레비전에 대한 캠페인 기간에 그들의 무료 방송시간(정규 뉴스와 현재 사건의 쇼보다는 훨씬 낮은 시청률)에 제공되었던 어떠한 공공 서비스에 훨씬 가치를 두고 있다.
공공 서비스 방송에 대한 2002년 초안법
1)공공 서비스 방송사에 대한 계획된 법안들
공공 서비스 텔레비전과 라디오에 대해 언급된 2002년 초안법은 연방 공공 방송 회사를 위한 국가 회사의 조직적인 법안을 제공하였다. 러시아 민법에 따르면, 그러한 조직의 기능은 특별한 연방 법안에 의해서 정규화된 것이고, 그래서 미래의 법인에게 특별한 위상을 준다. 새로운 연방 공공 서비스 방송 회사는 ‘에르때에르’ 회사의 재조직의 결과로서 출현되기로 되어 있다. 공공 서비스 방송의 두 번째 지역 국영 회사는 비상업적인 조직으로서 세워진다. 자치제들은 어떠한 조직 형태로든 세 번째 방송 회사를 설립할 권리를 수여받았고, 뿐만 아니라 그들이 공공 서비스 방송을 실행할 수 있도록 상업적 장소에 대한 동의서를 가질 권리를 수여받았다. 초안법에 따르면, 국가와 자치기구들은 방송 행위자의 어떠한 다른 형태로 참여할 수 없다. 초안법에 명시된 방송면허증은 다른 나라에서처럼 경쟁 또는 입찰 없이 공공 서비스 방송사에 주어진다. 면허증은 사법부에 의해서 연기되기도 하고 취소될 수도 있다.
2)공공 서비스 방송사의 경제적 구상
2002년 법안 아래, 공공 서비스 방송사의 자산은 회사 자체에 소유된 것이라 가정하였다. 설립자들, 즉 국가기구들은 그러한 자산 배치에 어떠한 권리도 갖지 않는다. 초안법은 공공 방송 회사의 재정을 담당하는 복잡한 체제를 제공하였다. 예를 들면, 연방 회사에 할당된 총 국가 예산의 최소한 0.5%는 재무적인 것, 시민과 회사를 위한 구별된 면허증료, 공공 서비스 방송에 금지된 것을 가정하는 상업적 광고와는 달리 스폰서십, 정치적‧사회적인 광고 유포, 그리고 자신의 프로그램 판매 등이 그것이다.
3)콘텐츠 법규의 구상
2002년 초안법은 공공 서비스 방송사의 프로그램 콘텐츠에 관해서 수많은 요구조건을 포함했다. 프로그램은 다원주의, 공정성과 독립성 원칙의 실현화를 보장하는 데 목적을 두어야 한다고 했다. 공공 서비스 방송사들은 국가의 소수, 법과 종교단체를 대표하는 정당을 포함해 수많은 사회집단에 그들의 프로그램을 제공하기로 되어 있다.
4)기구 경영과 회사 경영의 체제 구상
연방 공공 서비스 방송사의 경영 체제는 복잡하게 되어 있다. 기구를 관리하는 구조는 감독 대표단, 책임자 대표단, 대표단의 경영과 총책임자로 되어 있다. 2002년 초안법에 따르면, 감독 대표단은 국가두마에 의해서 임명된 75명을 포함해야 한다. 이들은 정당, 종교 단체, 국가 NGO의 대표들이다. 그들의 권한은 세 가지의 중요한 권력을 소유하고 있다.
공공 서비스 방송사의 행위를 통제하는 것 총책임자의 승인과 퇴출에 참여하는 것. 공공 서비스 방송사의 발전의 방향을 결정하는 것.
대통령, 의회와 정부에 의해서 형성된 책임자 대표단은 공공 서비스 방송사의 기능을 위한 중요한 이슈에 대한 결정을 하기로 되어 있다. 예를 들면, 중요한 거래와 예산을 승인하는 것 등이다. 총책임자에 의해서 형성된 관리 대표단은 공공 서비스 방송사의 가장 중요한 운영 자금과 고용 서비스를 행하고 있다. 예를 들면, 공공 방송 회사 스태프의 임금률을 설립하는 것 등이다. 총책임자는 러시아 대통령에 의해서 임명되고 퇴출된다. 퇴출되었을 때는 감독 대표단에서 제안한 후보자들 사이에서 선출해야 한다. 총책임자는 회사의 활동에 대한 전체적인 운영을 통제한다.
5) 2002년 초안법에 대한 결과
이러한 경영 체제는 너무 어려워서 효과적이지 않고 러시아 대통령으로부터 영향을 받을 조건이어야 하는 것처럼 보인다는 의견이 분분하다. 대중정보매체법의 공동 작성자였던 미하일 페도토브 박사는 조정안은 통과시킬 수 있을 것이라고 생각했고, 또한 초안 자체도 보수적이라고 하였음에도 불구하고 법안의 초기 분석을 제공하는 모든 의회의 당 대표자들을 포함한 의회의 가장 낮은 기구인 두마위원회에서 거부당했다. 첫 번째 상정조차 하지 못하는 고배를 마셨다.
공공 서비스 방송에 반대하는 논쟁
국가두마의 법 위원회는 초기 점검에서 공공 서비스 방송에 대한 법안을 반대하는 수십 개의 논평을 내놓았다. 초안법에 대한 변호사들의 의견은 법안은 시민, 헌법과 대중정보매체법에 위반된다는 것이었다. 특히, 공공 미디어를 위한 것을 제외하고 어떠한 미디어 판로의 기금을 형성한다는 권한의 금지는 민법에 명시되었던 경제 활동에 참여하는 모든 사람의 권리를 비합법적으로 제한하는 것이라고 하였다. 또한 국영방송 회사를 재조직하는 계획은 시민법규 요구조건에 위반되는 것으로 비평되었다. 공공 서비스 방송은 ‘매스미디어에 대한 법안이 공공 서비스 방송과 상업방송사이의 차이점들을 명시하지 않는다’라는 이유에 대한 질문 아래 놓였다. 한편, 감독 대표단의 위원을 승인하는 국가두마의 권한에 대해서는 러시아 헌법에서 언급된 것처럼 설득력이 있었다.
면허증 도입은 세금의 불법적인 형태를 낳을 것이라는 비평을 받았다. 법 위원회는 그러한 요금의 도입은 법적일 뿐만 아니라 사회적인 영향을 미치는 것이라고 강조를 했는데 이는 새로운 세금을 징수하는 것이라는 공공적인 항변이 있었다. 사실, 러시아연방에서 공공 서비스 방송 도입의 가능성이 토의될 때마다 반대자들은 미래의 면허증요금 징수와 관련하여 논쟁을 하곤 했다. 정치인들은 새로운 세금은 국민의 화를 불러일으킬 것이라고 말한다.
공공 서비스 방송의 부재에 대한 실제적인, 즉 경제적‧정치적인 이유는 저널리스트 러시아연합의 사무총장과 공공 서비스 방송의 중요한 제안자인 이고르 예코벤코에 의해서 제기되었다. 그에 의하면 공공 서비스 텔레비전의 설립에 대한 반대하는 중요한 두 가지 힘은 국영 채널과 계약을 맺고 있는 광고회사와 미디어와 여론에 대한 통제의 메커니즘을 잃을 것을 두려워하는 그러한 관료들 때문이라고 하였다. «Энциклопедия общественного вещания», —М., 2005. с. 9.
2006년 4월, 러시아의 경제 장관 게르만 그레프는 공공 서비스 방송위원회 설립을 위한 위탁 모임에서 국가 공공 서비스 텔레비전에 대한 새로운 법안이 도입될 것이며, 2008년에 채택될 것이고, 공공 서비스 방송이야말로 만연된 부패를 없애는 필요한 도구라고 하였다. 그러나 그의 말은 현실성이 없는 것처럼 보고 있다. 이는 2005년에도 이와 유사한 말을 한 적이 있었기 때문이다. 또한 장관이 말한 새로운 법안에 대해서는 의회에 아직까지 상정되지도 않았을 뿐만 아니라 전문가나 공중에게조차 문의되지도 않았기 때문이다.
◦ 참고 : - Рихтер А.Г. и Голованов(2006) «Правовое регулирование общественного телерадиовещания в странах СНГ», Иститут проблем информацион ного права, г.Москва - Рихтер А.Г. «Правовые основы журналистики», — М., 2002. с. 72. - Газета «Коммерсант-daily» (Москва), 5 октября 1996 г. - Монро Прайс и Андрей Рихтер. Российское телевидение и российско е общество: Непростые метаморфозы концепции общественной службы. Исследование, подготовленное по заказу Бюро демокра тии и управления Агентства США по международному развитию (USAID) в 2002 г. - http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/adoptedtext/ta05/ eres1455.htm - http://www.publictv.ru/index.sema?a=articles&pid=2&id=59. - http://www.ruj.ru/ukaz1.htm - http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_55709.html. - http://www.ksrf.ru/doc/postan/p11_93.htm. - http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_53842.html. - http://npa-gov.garweb.ru:8080/public/default.asp?no=6048582#2000. - http://www.ruj.ru/index_47.htm. - http://www.public-tv.ru/index.sema?a=articles&pid=2&id=60.
◦ 작성 : 선봉희(언론학 박사‧동서미디어연구소 소장, bonghee333@yahoo.com)
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