1990년까지 후기 소비에트 국가들의 방송은 소련에 의한 국영 체제였다. 1990~1991년 동안에 러시아와 우크라이나 등에서 민영방송사가 설립되기 시작했다. 이러한 방송들은 지역 국영방송의 인기를 능가했고, 또한 국영방송과 경쟁하기 시작했다.
상업 채널로 전환되는 과정에서 새로운 후기 소비에트 국가들의 방송들은 국민들에게 자신들의 정체성을 강화시켜야 했고, 프로그램을 생산하는 데에 전통적인 체제의 붕괴로 재무적 문제를 대체할 새로운 체제가 필요했다. 이러한 시점에서 등장한 것이 공영방송 체제였다. 15개의 후기소비에트 국가 중 9개 국가가 유럽연합에 가입했고, 유럽의회와 유럽연합의 미디어분과는 이러한 국가들에게 많은 회의, 결의, 추천과 전문가들을 통해 유럽 민주주의의 표준 메커니즘은 공영방송 체제라는 것을 강조하였다. 이에 따라 후기 소비에트 국가들은 공영방송 체제로 전환하였다. 그러한 형태를 살펴보면 다음과 같다.
에스토니아 라디오와 에스토니아 텔레비전(1994년 설립)
라트비아 라디오와 라트비아 텔레비전(1995)
공영텔레라디오조직 - 회사 ‘텔레라디오-몰다비아’(1995)
리투아니아 국영 라디오와 텔레비전(1996)
아르메니아 공공텔레라디오회사(2000)
공공서비스방송인 ‘그루지아 텔레비전과 라디오’(2004)
아제르바이잔의 공공방송회사(ITV)(2005)
쿠르진스탄의 공공서비스텔레비전 ‘EI-TV’(2005)
이를 살펴보면 아제르바이잔과 쿠르진스탄을 제외하면 대부분의 독립 국가들은 공영방송 체제로 전환하였다. 아제르바이잔과 쿠르진스탄은 국영방송 체제는 그대로 존속을 시키고 새로운 공영방송 회사를 설립하였다. 이에 본고는 아제르바이잔의 방송 체제의 전환 과정을 살펴보려고 한다.
역사적 배경
아제르바이잔은 유럽연합에 가입한 2001년에 공영방송 회사 설립을 다루기 시작했다. 그 해에 공영서비스텔레비전을 법규화한 첫 번째 법이 도입되었다. 이를 위해서 유럽연합의 전문가들이 활발하게 참여한 사회조직과 정부는 긴 시간 토의를 하였다. 이때 아제르바이잔은 미래의 공영서비스텔레비전 체제와 함께 국영텔레비전 체제도 함께 유지하자는 제안을 하였고, 이러한 생각은 당시 아제르바이잔 대통령 정부에 의해 지지를 받았다. 그러나 유럽 전문가들뿐만 아니라 다른 독립 국가들로부터 강한 비평을 받았다. 공영서비스텔레비전과 국영텔레비전 체제의 상호 존재는 민주주의 국가에서 보편적으로 적용되는 방송 모델과는 양립될 수 없고, 유럽의 인권위원회 10조에 위반을 하는 것이라고 하였다.
2002년 10월 2일, ‘텔레비전과 라디오에 대한’이라는 법이 의회에서 채택되었다. 그것은 국영서비스, 공영서비스, 자치와 상업방송의 기능이 공존할 수 있음을 명기하고 있었다. 이 법안의 9조에 따르면 공영서비스의 기능과 관련하여 세 가지 원칙이 있다.
첫째, 그러한 방송서비스는 헌법 109조 32항에 따라 만들어져야 한다. 현 상황의 헌법 조항은 입법부와 사법부 둘 다의 경쟁이 부족하기 때문에 어떠한 행동을 수행하기 위해서는 아제르바이잔공화국 대통령에게 힘을 모아 주어야 한다는 것이다. 그것은 그러한 방송회사의 설립은 실제적으로 대통령의 권력 안에 있어야 하고 그의 포고령에 의해 통제된다는 것을 의미한다.
둘째, 공영서비스방송 회사의 몸체를 관리하는 방송위원회 위원들은 1,000명 이상의 회원을 가지고 있는 조직이 잘 된 비정부조직들과 시민사회조직에서 추천된 후보자들 사이에서 경쟁으로 선출해야 한다.
셋째, 그러한 회사의 자금을 조달하는 가장 중요한 원천은 만일 그렇지 않다면 법이 묘사한 경우를 제외하고는 면허증 요금이라고 묘사되어 있다.
2004년 1월까지 의회는 세 번째 점검에서 공공서비스방송 행위들을 규율하는 법안을 통과시켰다. 그러나 유럽연합의 강한 비평을 받은 이후에 2004년 3월 3일에 그 법을 거부했던 대통령에 의해 제출되었다. 결의1358(2004)인 ‘아제르바이잔 민주주의 제도의 기능’에서 유럽국회는 2개의 존재하는 국영 채널이 진정으로 독립적인 공영서비스방송 조직으로 전환하지 않는다는 사실에 한탄을 했다. 또한 유럽국회는 국회가 현재 조사하고 있는 공영방송 초안의 마지막 평가가 유럽연합에 제출되지 않는다는 것을 유감스러워했다.
‘공영서비스 텔레비전과 라디오 방송에 대한’ 재초안된 법안이 다시 통과되었고, 2004년 9월 28일 일햄 알리예브 대통령이 서명하였다. 2004년 11월 5일, 대통령은 법안 실행을 포고하였다. 이러한 행위들은 국가의 공영서비스방송 체제의 기능을 법적‧조직적으로 보증하는 것이었다. 공공텔레비전 회사는 대통령이 참여한 의식이 있었던 2005년 8월 25일에 방송을 시작하였고, 공영라디오는 2006년 1월에 방송을 시작했다.
‘아제르바이잔의 민주제도 기능에 대한 결의문 1353(2004)의 시행’인 결의문 1398(2004)에서 유럽연합의회는 공공서비스방송법이 아제르바이잔 의회에서 채택된 것을 환영하였고, 법의 조항을 실행하려는 아제르바이잔의 권위를 허락하였다.
공영서비스방송사의 법적 위상
‘공영서비스 텔레비전과 라디오 방송’에 대한 법안에 따르면, 그러한 방송사들은 공공서비스방송을 제공하기 위해서 독립적인 법적 실체를 설립해야 한다고 하였다. 2004년 11월 5일, 위에서 언급된 포고령 1과 2조항들은 공공서비스방송은 국영 아제르바이잔 텔레비전의 채널 2와 국영아제르바이잔 라디오 채널의 2의 기반에서 세워졌다고 명시하였다. 또한 공영방송 회사인 ITV를 경영하고 있는 방송위원회에 채널의 자산을 전환하였다. 포고령 3항은 텔레비전과라디오국가위원회(NCTR)는 방송위원회를 창립하는 과정에서 시작되었고 ‘공영서비스 텔레비전과 라디오 방송에 대한’ 법안에 의해 NCTR에 감독적인 정부 권한이 위임된다고 하였다. 한편, ‘텔레비전과 라디오에 대한’에 대한 법안이 통과된 3일 후인 2002년 10월 11일에 법적 효력을 갖게 되었고, 대통령은 NCTR의 행위를 통제하는 법규를 채택하였다. 이러한 법규에 따르면, 위원회는 국가의 방송과 관련하여 방송행위, 면허, 통제 기능의 실습, 그리고 수용자의 관심 보호의 법규 등과 같은 중요한 기능을 실행해야 했다. 위원회는 아제르바이잔 대통령이 임명한 9명의 위원들이 6년 동안 일한다. 또한 위원회는 철저하게 그 독립성을 보장받는다.
‘공공서비스 텔레비전과 라디오 방송’에 대한 법안의 5조는 공공서비스방송을 위한 방송면허증과 주파수들을 시간의 제한 없이 무료로 제공한다고 명시하고 있다. 공공텔레비전회사(ITV)는 2005년 9월에 그 면허를 얻었다.
공공방송회사-ITV의 법적 위상
후기 소비에트 국가의 공공서비스방송사들은 대부분 방송사의 경제적인 중추로서 면허증 요금 체제에 직면하였다. 이것은 방송회사의 최고 중요한 기능으로서 정부로부터 독립성을 보장받은 것과 관련이 있기 때문이다. 아제르바이잔의 경우 독립적인 실행은 비현실적이어서 면허증 요금에 대해서 2010년 1월 1일이나 그보다 조금 일찍 도입될 예정이라고 ‘공영서비스 텔레비전과 라디오 방송에 대한 법안’의 26조에 명시하고 있다.
법안은 자산(4조 4.2항)을 소유하는 공영서비스방송사를 권위화하지 않는다고 하였다. 그러나 언급된 자산은 공공서비스방송의 목표를 위해서만 사용될 수 있을지는 의문이다. 법(4.4항)에서 언급한 것을 제외한다면 민영화되지 않거나 팔리지 않을 수도 있다. 이러한 조항들은 공공방송회사의 자산이 부분적으로 국가의 자산으로 여겨 보호되는 것처럼 보일 수도 있다.
‘공공서비스 텔레비전과 라디오 방송에 대한’ 법안의 5장은 공공서비스방송의 재원에 대한 복합적인 체제를 세운 것이다. 23조 1항에 따르면, 재원은 가장 중요한 원천으로서 면허증 요금과 광고, 스폰서십, 기부와 프로그램 콘텐츠의 판매로부터 조달될 수도 있다. 면허증 요금의 도입까지 재원 조달의 중요한 원천은 국가의 지원이다. 법안은 국가 예산으로 받게 될 최소한의 재원을 세우지는 않았다. 그러나 매회 증가를 보증하고 있다. 또한 법은 텔레비전 방송 시간의 일일 최대한 15%의 광고를 인정하고 있다. 그러나 실제적으로 광고는 1%를 초과하지 않고 있다. 한편으로는 광고의 유로를 위한 수많은 내용과 배치의 요구를 포함하고 있다.
2005년 방송의 첫 번째 한 해 동안에 회사의 예산은 100억 마나츠 아제르바이잔 옛 화폐단위.
(약 170만 유로)였다. 초기에 예산은 그 금액의 반을 기대했지만 정부는 ITV에 부가적인 재원을 제공했다. 이러한 경우에 기금의 충분한 조항은 물론 공공방송 회사를 위해서 긍정적인 의미였다. 그러나 재원의 변화에 대한 정부의 권력은 잠재적으로 ITV가 권력을 휘두르는 도구로 사용될 수도 있다는 예측을 할 수도 있다.
이러한 맥락에서 공공방송의 기능을 위한 경제적 배경의 수많은 부가적 문제들을 설명하는 것은 중요하다. 특히, 아제르바이잔 공공텔레비전과 라디오방송 회사의 방송위원회 의장인 자한기르 마메들리에 따르면, 공공서비스텔레비전이 완전하게 일을 하기 위해서는 1년에 적어도 3,000만 유로가 필요하다고 하였다. 공공서비스방송의 재원조달 수행 행위는 국영방송 면에서 행해진 정부의 행위를 보면 잘 판단할 수 있다. 2005년에 국영 AzTV에 주어진 국가예산은 710만 마나츠였다. 이것은 공공서비스방송사보다 국영 소유 방송의 복지가 우선적임을 알 수 있다.
‘공공서비스 텔레비전과 라디오 방송’ 법안은 공공방송 회사의 투명성의 보증을 포함한다. 10조에 따르면, 정규적인 특별회계가 이뤄져야 한다는 것이다. 그러나 법은 특별회계사를 선택할 기준도 없고 회계 주기도 포함하고 있지 않다.
공영방송 회사의 경영과 통제
‘공공서비스 텔레비전과 라디오 방송’의 법안 4장 16조 1항에 따르면, 공영방송 회사의 경영 체제는 방송위원회와 대표자 격인 총책임자가 있다.
방송위원회는 아제르바이잔공화국 의회가 비정부조직에 의해 제안된 후보자들 중에서 9명으로 구성되어 있다. 결과적으로, 각 조직 또는 조직들의 그룹은 방송위원회를 위한 2명의 후보자들을 명명하고 의회는 각각의 자리를 위해서 2명 중에서 1명을 선출한다. 즉, 4명의 위원들은 무역협회 연맹, 국가과학아카데미, 전문경영인위원회, 저널리스트의 전문성을 위한 언론위원회에서 2명씩 선출하여 그 중에서 1명을 선출한다. 나머지 5명은 청년조직들, 여성사회들, 스포츠연맹, 종교적 고회와 창조적(예술과 문학)인 조직들이 추천한 각각의 2명 중에서 1명을 선출한다. 그들은 임기 동안에는 공공기관이나 방송 또는 광고회사에서 일하지 못한다. 그들은 아제르바이잔 시민이어야 하고, 방송‧언론‧문화‧재무‧TV기술 또는 유사한 영역에서 일한 경험을 가지고 있어야 한다. 첫 번째 위원회는 2005년에 선출되었고, 2003~2005년에 언론위원회의 부의장이었던 바쿠 국립대학 저널리즘학부 학장이었던 마마디 자한기르 아브두라리가 의장이 되었다. 방송위원회는 다음의 실제적인 권한을 갖는다. 법에 의해서 자신의 헌장을 채택한다. ITV의 총책임자를 선출하고 총책임자의 재임을 그의 정규 임기 기간이 끝나기 전에 해임시킬 수 있다. 이에 방송위원회는 총책임자의 대리인을 임명할 수 있다. ITV의 일의 수칙을 정하고 내적인 규칙을 준비하고 승인한다.
정책 성명서, ITV의 예산과 1년 보고서를 승인하고 ITV의 방송 기술적인 표준을 세운다. 그 승인은 ITV가 새로운 서비스를 시작하고, 동산을 매매하고, 의회의 신용을 얻고 재무적인 의무를 수락하는 데 필요하다.
방송위원회에서 선출된 총책임자는 회사의 일반 경영에 종사한다. 그(녀)는 공공서비스방송의 자산을 유지하는데 책임을 지고 법정과 해외에서 회사를 대표한다. 그(녀)의 중요한 임무는 방송의 프로그래밍, 전직원 관리, 예산과 계약에 대한 결정을 포함한다.
공공방송회사의 활동에 대한 통제는 NCTR에 의해서 이뤄진다. ‘공공서비스 텔레비전과 라디오 방송에 대한’ 법안의 22조에 따라 방송위원회가 법을 위반했을 경우에는 어떠한 경고를 제기할 수 있다.
한편, 방송위원회는 ‘공공서비스 텔레비전과 라디오 방송에 대한’에 법안의 위반 면에서 총책임자에게 각서를 보낼 수 있다. 이러한 행위는 위법안의 20조에 따른 것이다.
그러나 법은 공공서비스방송사의 활동을 통제함에 있어서 시민사회조직을 포함한 어떠한 조직의 제기를 받지는 않는다. 그러나 소비자들이 필요하다면 총책임자에게 청원과 요구를 하여 응답을 요구할 수 있다. 이러한 점들은 공익을 대표하는 공공서비스방송자의 경영인인 방송위원회가 소비자로부터 받은 불평과 요구에 대해서 어떠한 의무도 법으로부터 부여받지 않았다는 점은 주목할 만하다.
한편, 아직까지 ITV의 활동에는 공공 통제가 부족하다는 지적을 받고 있다. 특히, 바쿠 국립대학의 저널리즘 교수이자 국가언론위원회 의원인 제이날 마메들리는 사회는 ITV의 활동의 통제에 참여하지 않고 ITV는 사실상 공영방송의 위상을 갖지 않았다는 논쟁을 한 바 있다.
ITV의 콘텐츠
2005년 10월과 11월에 행해졌던 ITV 프로그램에 대한 리서치는 각각의 장르에 대해서 다음과 같은 비율로 나타났다. 정보와 현황 문제는 11월에는 전체 방송시간의 17.5%를 차지하고(10월에는 17.4%), 교육 프로그램은 25%(10월에는 18.3%), 엔터테인먼트는 53.4%(10월에는 58.5%)였다. 광고와 자신의 프로그램의 프로모션은 각각 2.5%와 1.6%(10월에는 4.8%와 1%)였다. 프로그램의 생산, 콘텐츠 문제와 광고 규율은 ‘공공서비스 텔레비전과 라디오 방송에 대한’ 법안의 3장에 법규화되어 있다. 공공서비스방송사의 2개의 기본적인 의무들이 명시되어 있는데 하나는 수용자에게 공식적인 정보를 제공하는 것이고, 다른 하나는 다양하고 복합적인 정보를 받는데 사회의 가장 좋은 그룹의 욕구를 아는 것이라고 하였다. 공식적인 정보란 법안에서 정부조직에 의해서 제공된 것을 의미한다. 그것은 예를 들면 응급사항, 자연재난 등과 같은 공공 안전을 위한 중요한 메시지를 포함하거나 공중에게 중요한 문제들이 공식적인 관점에서 비춰진 것을 말한다. 공공서비스회사는 어떠한 수정 없이 공식적인 정보를 유포할 의무가 있지만 그러한 정보의 내용에 책임을 질 필요는 없다(11조). 법안의 13조는 또한 정치적인 의견의 다양성을 제공하는 데 목적을 둔 몇몇의 부가적인 요구사항을 만들 수도 있다. 특히 1항은 다른 정치적 이념, 종교적 신념과 사회에서 순환되고 있는 여론을 프로그램에서 설명하는 방송을 위한 의무를 만들었다. 8항에 따르면, 정보 프로그램들은 중립성, 공평성, 독립성과 사실과 주석 사이의 차이의 필요조건을 실행해야 한다.
그러나 공공서비스방송 프로그램에서 다양성의 원칙은 2005년 선거 캠페인 동안에는 의문이었다. ‘아자드루그’연합은 ITV가 선거 캠페인에 대해서 보고를 할 때 그들의 관점에는 관심을 전혀 기울이지 않았다고 주장 했다는 점에서 잘 나타난다.
‘공공서비스 텔레비전과 라디오 방송’에 대한 법안은 보호 필요조건을 포함하고 있다. 법은 공공방송 회사를 위한 우선권은 아제르바이잔에서 만든 오디오비쥴 생산품의 유포이다(13조 6항). 또한 프로그램들은 우선적으로 국어(아제르바이잔어)를 요구하고 있다(12조). 법안(12조 1항)의 모든 목적의 규범은 국가의 소수 언어로 방송하는 공영서비스방송을 요구한다. 그러나 그러한 방송의 양과 배치에 대해서는 어떠한 요구조건도 없다. 실제적으로 뉴스와 현황 문제 프로그램들의 75.8%는 국어, 13.5%는 러시아어, 10.7%는 영어이다.
오마로브는 최근 공공서비스방송사들은 지역의 아르메니아 점령에 대해 저항하는 것을 그들에게 납득시키기 위해서는 카라바크에서 살고 있는 아르메니아인들을 위한 아르메니아어로 된 프로그램을 만들어야 한다고 주장하였다. 동시에 가장 큰 국가의 소수 그룹인 레즈힌은 그들 자신의 언어로 된 프로그램을 요구하지는 않았다.
나자프 나자포브 재단에 의해서 행해졌고 2005년 9월과 10월에 소로스재단에 의해서 후원이 됐던 프로그램들의 첫 번째 모니터링은 공공서비스방송이 선거 캠페인에 어떠한 다른 채널보다 더 많은 시간을 할애한다고 폭로한 바 있다. 정치적인 편견은 현황 문제 프로그램의 29%라고 지적했고, 반면에 콘텐츠의 71%는 공정했다고 하였다. 1년 후에 행해졌던 같은 모니터링은 뉴스와 현황 콘텐츠의 21%가 편견을 가졌고, 이미 79%가 공정성이 필요조건이었다.
ITV의 현황
2005년 10월, ITV는 아제르바이잔 국토의 75%를 방송할 수 있다. 텔레라디오 센터(텔레커뮤니케이션부와 제휴된 텔레커뮤니케이션 제공자)의 총책임자인 일함 아크하도브에 따르면, ITV는 2006년 7월에 전국토의 85%에 도달했다고 하였다. 국영 텔레비전 AzTV는 아제르바이잔 국토의 99%를 커버한다고 하였다.
2005년 7월 14일 아제르바이잔 사전 방문에 대한 보고서에서 OSCE의 미클로쉬 하라쉬티의 미디어 자유의 대표자는 몇몇의 부가적인 결론을 제공하였다. 그는 국영서비스방송의 한 부분이 공영서비스 채널로 전환하는 것은 계속해서 국영 채널 1과는 관련되지 않았다고 하였다.
또한, 2006년 8월 바쿠로 온 OSCE 사절단은 아제르바이잔의 공공서비스방송에 대한 예비적인 성명서를 내었다. OSCE 사무소에 의해서 수행된 리서치는 BBC로부터 온 전문가들과 ITV 대표자들이 만남을 포함했다. BBC 팀은 중요한 제작진을 인터뷰했고, 방송사의 편집정책, 텔레비전과 라디오의 국가위원회의 역할, 프로그래밍, 기술적인 인프라스트락쳐와 훈련 프로그램을 토의하기 위해서 지역미디어 전문가를 만났다. OSCE에 따르면, 아제르바아잔의 공공방송회사는 지역적으로 효과적인 운영을 하고 있다고 하였다.
◦ 참고 : - Рихтер А.Г. и Голованов(2006) «Правовое регулирование общественноготелерадиовещания в странах СНГ», Иститут проблем информационного права, г.Москва
- (16.Февралья 2004), «Анализ и комментарии по поводу законодательства Азербайжанской Республики об обществнном телерадиовещании», г.Страсбург
- Отчет от 14 июля 2005 г. об ознакомительной поездке в Азербайджан Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ
- Пункт 4 Указа от 5 ноября 2004 г. уполномочивает Правительство Азербайджанской Республики разработать предложения по развитию законодательства в сфере общественного вещания, в томисле сформулировать принципы взимания абонентской платыю
- Телманкизи, Севиндж, «Общественное телевидение обвиняют впристрастности», Кавказская информационная служба, № 338. Посообщению Центра экстремальной журналистики Союзажурналистов России от 18 мая 2006 г.
- Отчет от 14 июля 2005 г. об ознакомительной поездке в Азербайджан Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ
◦ 작성 : 선봉희(언론학 박사‧동서미디어연구소 소장, bonghee333@yahoo.com)
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