일본 정부, 방송법 개정안 결정
일본 정부는 4월 6일 각료회의에서 날조 프로그램을 제작/방송한 방송국에 대해 ‘재발방지 계획’ 제출을 요구하는 등의 새로운 행정처분과 NHK 개혁안 등을 포함한 새로운 방송법 개정안을 결정했다. 새로운 행정처분에 대해서는 방송국 측으로부터 ‘언론 자유의 침해’라는 반대의 목소리가 거세게 일고 있어서 이번 국회에서 통과될지 여부가 주목된다. 또한 이번 법안에는 복수의 방송국을 자회사로 산하에 묶어 두는 주식보유회사가 허용되고, 지상 디지털 TV의 휴대단말기용 방송 ‘원세그’가 독자 프로그램을 방송할 수 있도록 하는 등, 지상 디지털 TV 시대에 맞는 제도 개혁이 포함되었다. 초점이 되었던 NHK 수신료 납부 의무화는 NHK 측이 수신료 인하의 구체안을 제시하지 않은 관계로 포함되지 않았으나, NHK가 요금 체계의 수정을 포함한 신경영 계획을 제시하는 9월 이후에 재검토될 예정이다. 이번 개정안을 놓고 언론에 대한 정부 통제가 강화될 수 있다는 우려의 목소리가 높다. 특히 새로운 행정처분과 NHK 경영위원회의 집행부 감독권한을 강화하는 내용은 정치권의 방송에 대한 개입을 제도화할 수 있다는 면에서 문제점이 많다는 지적이다. 아래에서는 이번 개정안을 둘러싼 논의를 정리해 본다. 새로운 행정처분, 방송계의 거센 반발
날조 프로그램 방영에 대한 제재 조치로 개정안에 포함된 새로운 행정처분은 지난 1월 간사이 TV의 정보 프로그램 <아루 아루 대사전>의 날조 프로그램이 계기가 된 것이다. 높은 시청률로 인기리에 방영되던 이 프로그램은 지난 1월에 콩 발효 식품의 효능을 날조해서 방영했다. 실험결과를 조작하고 인터뷰 내용을 자의적으로 편집한 결과, 방영 다음날부터 ‘낫토’라는 콩 발효 식품이 슈퍼마켓에서 동이 나는 사태가 발생했는데, 프로그램이 날조된 것이었다는 보도로 사회에 미치는 파장이 엄청났던 것이다. 사태를 심각하게 받아들인 방송계는 자정 노력에 힘을 기울였고, 사회적 파장을 감안하여 방송법에 날조 프로그램에 대한 제재 조치를 포함시킬 것을 정부는 검토해 왔다. 이런 와중에 제기된 몇 가지 날조 프로그램 의혹은 이 제재 조치의 법제화에 큰 계기가 되었다. 우선 NHK가 지난 4월에 방영한 정보 프로그램의 실험 결과 조작 의혹이 제기되었고, TBS의 시사 프로그램에서 거리 인터뷰가 조작되었다는 의혹이 제기된 것이다. NHK의 조작 의혹은 여전히 논란 중이고, TBS의 인터뷰 조작 의혹은 사실로 밝혀졌다. 프로그램의 PD가 거리 인터뷰를 사전에 의뢰했던 것이다. 이러한 일련의 조작 의혹은 방송법 개정에 날조 프로그램 제재 조치를 포함시키는 계기가 되었다. 하지만 방송계에서는 이번 조치에 대한 반대 의견이 속출했다. 일본 민간방송연맹의 히로세 회장은 개정안이 발표된 4월 6일 바로 반대 성명을 발표했다. “행정처분을 발동하는 조건이 매우 애매하다. 모든 프로그램에 대해 총무성이 개입하지 않는다는 보장이 없다. 이렇게 되면 법적으로 정부가 방송에 개입하는 길을 트게 된다. 보도와 표현의 자유라는 시민사회의 기반을 흔드는 일”이라고 강력한 반대 의견을 피력했다. 또한 NHK 하시모토 회장도 같은 날 기자회견에 답하여 방송의 자율성을 침해할 우려가 높고, 날조 프로그램에 대해서는 방송계의 자정 노력이 가장 중요하다는 의견을 밝혔다. 방송 전문가들에 따르면 이번 개정안에서 가장 문제가 되는 대목은, 행정조치가 방송국이 날조라고 인정할 경우로 한정되어 있기는 하지만, 방송 업계의 자정 능력에 대한 불신감이 강한 정부가 BPO(방송윤리 프로그램 향상 기구) 등 사업자/제삼자 감시기관의 자주적인 대응을 통해 날조로 인정되지 않은 경우에도, 공익성이 있다는 자의적 판단에 의해 법에 기초한 행정지도를 실시할 수 있다는 데에 있다. 즉, 무엇이 날조인가는 정부가 결정한다는 점이 가장 문제인 셈이다. 스가 장관이 개정안 확정 이후 기자회견에서 답변한 내용은 “무엇이 사실인가는 정부가 판단한다”라는 말로 요약될 수 있기 때문이다. 이러한 태도를 놓고 시민단체는, 2차 세계대전 중 작전본부 발표나 정보국에 의한 라디오 프로그램 검열이 국민에게 끼친 영향을 반성한 위에서 출발한 전후 방송정책의 역사적 의미가 망각되었다고 비판했다. 한 시민단체의 간부는 “전후 방송정책의 의미가 한 무지몽매한 정치가에 의해 완전히 무시되었다”라고 꼬집었다. 이러한 정부의 태도에 대한 비판은 새로운 행정처분에 국한된 것이 아니다. 또 하나의 중요한 논점은 이번 개정안의 초점인 NHK 개혁안에 포함된 NHK에 대한 감독권 강화이다.
NHK에 대한 감독권 강화 및 방송면허 허가 권한의 독립화
이번 개정안에 포함된 NHK 개혁안에는 NHK 경영위원회에 의한 집행부 감독 권한의 강화가 명기되었다. NHK의 경영위원회는 정부가 선임하며, 경영위원장은 수상이 임명한다. 이 경영위원회의 NHK 집행부(회장 및 이사)에 대한 감독권은 종래 명목적인 것이었는데, 상근 경영위원을 두고 감독권을 실질화하겠다는 것이 이번 개정안의 목적이다. 방송계에서는 이럴 경우 지금보다 더욱 정부의 입김이 NHK 경영에 일상적으로 반영될 것이라고 우려하고 있다. 종군위안부 프로그램에 대해 정부의 압력이 있었다는 아사히신문의 보도로 알려진 정부의 NHK에 대한 압력 문제는 공공연한 사실이었다. 하지만 지금까지는 민방, NHK를 포함한 제도 개혁에서 정부가 이번 개정안처럼 공공연하게 개입정책을 전면에 내세운 사례는 없었다고 전문가는 지적한다. 그런 맥락에서 오래전부터 제기되어 온 방송면허 허가 권한을 총무성으로부터 독립시키자는 의견이 다시 주목을 받고 있다. 현재 일본에서는 방송면허를 총무성 장관의 권한으로 허가하고 있다. 하지만 날조 프로그램 제재와 NHK 경영위원회 권한 강화 등으로 총무성 장관의 방송 개입이 강화될 조짐을 보임에 따라, 방송계에서는 미국의 FCC 같은 독립기구로 방송면허 허가권을 분리시켜야 한다는 의견이 제기되고 있다. 지난 3월 1일에 개최된 신문/방송 관계자에 의한 의견교환회에서 나카에 전 일본 신문 협회 회장은 “미국 FCC와 같이 방송국이 공권력으로부터 독립된 체제를 만들어야 한다”라고 주장했다. 나카에 전 회장의 발언은 전후 일본 방송정책의 우여곡절을 반영한 것이었다. 2차 세계대전 후 1950년 성립된 일본 방송법은, 방송면허의 허가권을 전파감리위원회라는 독립기구가 관할했다. 방송이 전쟁 수행에 악용되었다는 반성 위에서 GHQ의 지도로 정부로부터 독립된 기구로 전파감리위원회가 발족한 것이다. 하지만 1952년 연합국의 점령 체제가 종료함과 동시에 정부는 이 위원회를 폐지하여 구 우정성에 방송면허 허가권을 이양했고, 우정성이 총무성으로 조직 개편되면서 현재에 이르고 있는 것이다. 나카에 전 회장의 발언은 전쟁 직후의 방송 제도를 다시 한 번 도입해야 한다는 주장인 셈이다. 하지만 이러한 비판과 제언에도 아랑곳 않고 스가 총무성 장관은 개정안의 각료회의 결정 이전인 3월 26일 국회 답변에서 “이번 방송법 개정의 근거로, 미국?영국?한국?독일?프랑스 등 5개국에서도 사실이 아닌 방송 프로그램에 대한 규제를 행하고 있다”고 말했다. 하지만 이에 대해 방송법 개정에 반대하는 야마다 센슈 대학 교수(미디어학)는 기자회견에서 “총무 장관이 언급한 나라들은 독립행정기관이 방송면허권을 갖고 있다. 프로그램 내용에 대한 검증은 일본의 경우 제삼자 기관은 BPO 등이 담당하는 것이 바람직하다”고 총무성 장관을 비판했다. 이러한 제안과 비판을 바탕으로 지난 3월 연구자 및 전문가 등 150명은 독립행정위원회 설립을 요구하는 긴급 제언을 총무성에 제출했다. 하지만 총무성 내부에서는 “독립행정 위원회는 의사결정이 너무 느리다”는 의견이 지배적이며, 스가 총무성 장관은 “현재와 같이 기술혁신이 하루가 다르게 진행되는 상황을 따라잡기 위해서는 현재 체제가 최선”이라며 위의 제언을 거부했다. 이에 대해 핫토리 릿쿄대 교수(미디어법)는 “독립행정 위원회가 의사결정이 느리다는 이유로 폐지하자는 나라는 없다. 결국 방송 사업에 관여하고 싶으니까 총무성이 방송면허권을 붙잡고 있다는 것 외에 이유는 없다”고 지적했다. 이와 같이 이번 방송법 개정안과 관련된 정부의 방송 개입 우려는 앞으로도 계속 이슈가 될 전망이다. 야당도 이번 개정안에 대해 반대 의사를 표명하고 있고 여당 내에서조차 반대 의견이 있기 때문에, 금번 국회 회기 안에 이 개정안이 통과될지 여부는 불투명하다. 하지만 과반수를 훨씬 넘는 의석수를 보유하고 있는 여당이 법안을 통과시키기는 어렵지 않다. 문제는 방송법의 내용처럼 법통과의 형식까지도 비민주적으로 일관할지가 관건인 셈이다.
주식보유회사 제도의 해금
이번 개정안의 내용에는 복수의 방송국을 산하에 둔 주식보유회사 설립을 허가하는 내용이 포함되었다. 정부의 방송 개입이 제도화되는 데에 우려를 나타내고 비판하던 방송계도 이 내용에 대해서는 환영의 뜻을 표했다. 이 제도는 현재 복수의 방송국을 보유하는 것을 금지한 법을 개정한 것으로, 방송 사업자가 아니라 순수 주식보유회사에 한에서 복수의 방송사를 산하에 둘 수 있도록 한 것이다. 이 개정안의 목적은 지상 디지털 방송으로 완전 이행하기 위한 설비투자 총예산이 1조 엔으로 추정되는 가운데, 자금조달력이 있는 주식보유회사가 경영난에 허덕이는 지방 방송사를 산하에 두고 지원토록 하는 것이다. 이에 방송계는 ‘낭보’라며 환영의 뜻을 나타냈다. 이 제도는 작년 10월의 방송법 개정안 최종 보고서에서 현재의 ‘매스미디어 집중배제 원칙’을 완화하여 도쿄 지역의 거대 민방과 지방 방송국의 경영통합을 인정한 것을 바탕으로 이번에 명기되었다. 매스미디어 집중배제 원칙은 이미 2004년에 부분적으로 완화되어 지방에서는 주식보유회사에 의한 경영통합이 가능했지만, 주요 거대 민방 지역인 도쿄 인근은 완화에서 제외되었다. 이로 인해 경영통합은 사실상 불가능했던 것이다. 이번 개정안에서는 주식보유회사는 방송 사업을 전개하지 않는 순수 주식보유회사여야 하며, 총무성이 경영상황 등을 감안하여 인가한다. 주식보유회사에 대한 출자는 특정 기업이나 개인의 출자 비율 상한을 10~50% 사이로 제한하며, 한편으로 외국 자본의 출자 비율에 대해서는 종래의 방송국에 대한 규제와 마찬가지로 20%를 상한으로 했다. 또한 주식보유회사가 산하 방송국의 주식을 100% 보유하는 것도 인정하기로 했는데, 예전까지는 똑같은 방송 지역에서는 10%, 방송 지역이 다를 경우에도 20%밖에는 인정하지 않았다. 주요 민방이나 지방 민방 외에 BS나 CS 방송국을 산하에 두는 것도 인정했고, 산하 방송국 수는 총무성령으로 10개 사 안팎이 될 전망이다. 일본 민간방송연맹 연구소가 1월에 정리한 2007년도 민방 영업수입 전망에 따르면, TV 방송국의 영업수입은 전년도 대비 2.8% 감소할 것으로 예상되고 있다. 대기업이 TV 광고를 엄선하는 경향이 강해졌기 때문이다. 여기에 디지털화를 위한 투자 부담도 가중되어, 방송 업계에서는 30개 사 정도가 2006년도 결산에서 적자가 되리라는 견해가 지배적이다. 방송 업계의 경영통합 움직임에 대해 니혼TV 이에나가 회장은 “방송법 개정으로 경영이 어려운 지방 방송국을 원조할 수 있는 체제가 정비될 수 있다. 이로써 전국 네트워크를 유지하는 주요 민방의 책임을 다할 수 있다”고 말했다. 한편으로 이노우에 TBS 사장은 “지방 방송국과 효율적으로 같이할 수 있을지 의문이 남는다”고 조심스러운 전망을 나타냈다. 실제로 경영통합이 진행된다고 해도 주식보유회사가 다수의 방송국을 경영면에서 지배하는 데 대한 논란이 여전히 많고, 대다수의 지방 방송국의 대주주가 지방 자치단체나 지역의 유력 기업일 경우도 많기 때문에, 도쿄 지역의 주요 민방과 경영통합이 이루어지기는 쉽지 않을 전망이 지배적이다. 이상으로, 각료회의에서 확정된 방송법 개정안의 내용과 그것을 둘러싼 논의를 살펴보았다. 이번 개정안은 방송의 자율성을 침해할 수 있는 가능성이 높다는 점에서 매우 우려되는 내용을 담고 있으며, 지상 디지털 방송의 어마어마한 설비투자비 문제를 민간 차원의 산업개편으로 해결하겠다는 의지를 보인 것으로 평가된다. 언뜻 보기에 별도의 문제처럼 보이는 두 가지 논점은 사실 공익성의 저하라는 관점에서 동일선상에서 파악될 수 있다. 정부 개입의 강화는 방송의 자율성을 침해함으로써 공익성을 저하시킬 우려가 있으며, 공공자금 투자가 아니라 민간의 산업개편을 통한 설비투자 부담의 해소 또한 거대자본에 의한 방송통제를 강화함으로써 공익성을 해칠 수 있기 때문이다. 여당의 독주가 여러 문제를 낳고 있는 현재 일본에서 이번 방송법 개정은 그러한 흐름을 극명히 드러내 주는 이슈임과 동시에, 방송이라는 현대사회에서 가장 큰 공공재가 정치에 의해 가장 극단적이고 우선적으로 영향을 받는다는 점을 보여 주는 사례이기도 하다.
○ 참고 : - 산케이신문 2007. 4. 6. - 마이니치신문 2007. 4. 6. - 아사히신문 2007. 4. 6. - 스포츠 호치 2007. 4. 3. - 시민 미디어 JANJAN 2007. 4. 6(http://www.janjan.jp/media)
○ 작성 : 김 항(동경대학교 대학원 종합문화연구과 박사과정,lthang@hanmail.net/)
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