미국 의회가 미국 전역의 디지털 텔레비전 방송 서비스 전면 개시 시한을 2009년 2월로 정해 놓은 가운데, 디지털 방송 전환 시에 방송과 통신 시장을 위해 남겨질 700 메가헤르츠 대역의 아날로그 스펙트럼을 놓고 4월 25일부터 미국 연방통신위원회가 스펙트럼 경매에 관한 계획과 입찰에 관한 규칙을 설정하기 위한 의견 청취 작업에 들어갔다. (연방통신위원회는 2005년에 제정된 <디지털 텔레비전과 공공안전 (Digital Television and Public Safety)> 법안에 따라 2008년 1월 28일까지 남아 있는 스펙트럼 자원에 대한 경매를 시작해야 한다.) 이번에 경매에 들어갈 스펙트럼 대역은 무선 통신과 방송 서비스를 위해 남겨진 거의 마지막 자원이라는 평가를 받고 있으며, 따라서 방송과 통신 시장의 주요 사업자들 대부분이 경매에 참여할 것으로 기대되고 있다. 더불어 이번 스펙트럼 경매에 따라 미국 정부는 약 100억 달러에서 많게는 150억 달러까지의 수입을 예상하고 있다. 그만큼 이번 스펙트럼 경매가 가져올 방송과 통신 서비스에서의 파급력을 짐작케 해준다.
700 메가헤르츠 대역은 초고속 이동통신 서비스를 소비자들에게 부담스럽지 않은 가격에서 제공해 줄 수 있을 뿐만 아니라, 현재 유선 방송과 통신 시장의 지배적 듀오폴리(duopoly)를 구축하고 있는 전화(가령 에이티엔티)와 케이블 텔레비전(가령 대표적으로 전미 가입자 각각 1위와 2위인 컴캐스트와 타임 워너) 사업자들에게 필적할 만한 제 삼의 경쟁 사업자 구도를 만들어 줄 만한 서비스 혁신을 담아낼 수 있는 자원이라고 여겨진다. 서비스 혁신 가운데 두드러진 내용 하나가 바로 제 4세대 (4G) 무선통신의 구현이다. 와이맥스(Wimax)와 와이브로(Wibro) 서비스 등으로 표현되는 제 4세대 무선통신 서비스는 정지 시에는 초당 1 기가바이트, 이동 시에는 초당 100 메가바이트 속도의 데이터 전송 서비스를 수행할 것으로 기대되고 있으며, 현재 일본의 엔티티 도코모사가 시범 인프라를 구축하여 제 4세대 무선통신을 위한 테스트를 선도하고 있다. 제 4세대 무선통신의 실현은 소위 본격적인 UCC 시대의 개막이라고 많은 방송 및 통신 사업자들과 전문가들이 예측하고 있으며, 버추얼 공간의 인프라를 산업발전의 토대(혹은 적어도 모델)로 구축하려는 신경제 (New Economy) 완성을 위한 아이콘이 될 전망이다. 미국 소비자 시민 단체들은 이번 스펙트럼 경매가 가져올 경제적 파급력을 단순히 방송과 통신 시장의 확대라는 측면에서만 바라보지 않는다. 그동안의 스펙트럼 경매가 거대 전화와 케이블 텔레비전 네트워크 사업자들의 막대한 자금력과 정치적 로비에 바탕을 둔 "전횡"이었다는 판단 아래, 앞으로 마지막으로 남은 스펙트럼 자원의 공정한 분배와 사회적 활용을 위한 충분한 논의와 법적용이 필요하다는 것이 미국 소비자 시민 단체들의 의견이다. 따라서 지난 4월 4일과 5일, 이번 스펙트럼 경매를 위해 결성된 시민단체 연대기구인 은 연방통신위원회에 스펙트럼 자원 배분과 관련하여 스펙트럼 경매 규칙, 통신 사업자 서비스 규칙, 그리고 공공 액세스 규칙 등 세 가지 종류의 청원을 제출하였다. 이들 소비자 연대가 제출한 스펙트럼 청원에 관한 내용을 살피기 전에, 아래에서는 이들의 청원이 만들어진 구체적인 배경에 관해 우선 살펴본다.
경쟁이 차단된 스펙트럼 경매
2006년 여름에 이루어진 연방통신위원회의 <무선통신망 서비스 진흥을 위한 경매 (the Advanced Wireless Services auction of 2006)>는 앞으로 진행될 스펙트럼 경매의 구도를 점칠 수 있는 '설득력' 있는 시금석이 되었다고 스펙트럼 소비자 연대기구는 주장한다. 지난 해, 연방통신위원회는 기존에 군사 및 법집행기관의 용도를 위해 사용되었던 1710-1715 그리고 2110-2155 메가헤르츠 대역에 있는 90 메가헤르츠의 스펙트럼을 경매하였다. 그 당시 스펙트럼 경매로 인해 미국 정부가 거둬들인 수입은 무려 140억 달러였다. 하지만, 스펙트럼 소비자 연대의 보고서에 따르면, 당시 스펙트럼 경매는 현재 무선전화와 광대역 통신망 서비스 사업자들에 의해 교묘하게 구축된 비경쟁 경매 카르텔의 전형을 보여주었다. 당시 위성 방송 사업자인 에코스타와 디렉트 티비 등에 의해 결성된 <와이얼리스 디비에스 컨소시엄 (Wireless DBS)>은 무선전화 사업자인 티모바일과 싱귤러 와이얼리스(싱귤러는 현재 에이티엔티에 의해 합병됨) 등에 의해 표적이 되어 '보복 입찰(retaliatory bids)'의 희생자가 되었다고 한다. 이 디지털 위성방송 컨소시엄은 입찰의 11번째 라운드에서 입찰 포기를 선언하였다. 또 다른 현재 통신 사업에서 듀오폴리를 구축하고 있는 전화와 케이블 텔레비전 사업자들에 의한 '보복 입찰'의 사례로, 케이블비전 시스템사를 소유한 돌란가 (the Dolan family) 역시 당시 스펙트럼 경매의 20번째 입찰에서 포기하였다. 그러는 사이에, 컴캐스트, 타임 워너 케이블, 칵스 커뮤니케이션스, 어드밴스/뉴하우스 커뮤니케이션스, 그리고 스프린트/넥스텔 등으로 구성된 <스펙트럼 (Spectrum) 컨소시엄>은 경매 대상 스펙트럼 중 약 61 퍼센트를 확보하였고, 무선전화 사업자인 티모바일과 싱귤러 역시 자신들이 원하는 만큼 이상의 스펙트럼 라이센스를 확보하였다.
미국의 비영리 법률회사인 Media Access Project 대표인 헤롤드 펠드에 따르면, 이러한 암묵적인 경매 카르텔이 어떻게 가능했었던 지는 그렇게 의아할 일이 아니다. 그는 최근 게임이론 분야의 전문가로서 그리고 미국의 비영리 씽크탱크인 Center for American Progress의 정책비평가로서 활동 중인 그레고리 로즈의 '지난 십년간 연방통신위원회 스펙트럼 경매에 관한 조사 보고서'를 인용한다. 결론은 간단하다. 현재 통신시장의 듀오폴리가 스펙트럼 라이센스를 확보하기 위하여 연방통신위원회에 긴밀한 로비활동을 줄기차게 펼쳐 왔으며 그 결과 '무기명 입찰 (anonymous bidding)' 규칙이 무시되었고 통신시장에 새로운 경쟁자들의 진입을 원천적으로 봉쇄하였다는 것이다. 아래에서는 펠드가 토론하는 로즈 보고서의 내용을 간추려 본다.
로즈의 첫 번째 보고서는 지난 해 여름의 스펙트럼 경매에서 현 듀오폴리에 의해 이용된 전략을 보다 구체적으로 다루고 있다. 위에서 언급했던 디비에스 와이얼리스, 돌란가족그룹 이외에도 애틀랜틱 와이얼리스, 앤태어스 등 다른 입찰 참여 업체들 모두 매번 입찰을 시도할 때마다 기존 듀오폴리 사업자들에 의해 계속적인 타깃이 되는 상황이었다고 한다. 그리고 나서 타깃이 되었던 입찰 업체들이 포기를 하자, 경매는 둘 혹은 세 업체들 (모두 현 듀오폴리 시장 지배 사업자들) 사이의 경쟁 양상으로 돌아섰다는 것이다. 듀오폴리의 지배 사업자들 혹은 그들 사이의 컨소시엄(Spectrum, 티모바일, 메트로피씨에스 등)은 특정한 (즉 새롭게 통신시장에 참여할 시에 잠재적 위협이 될 만한) 통신시장 참여희망 사업체들을 타깃으로 삼기 위해서 여타의 다른 잠재적 입찰가를 훨씬 웃도는 입찰가를 제시함으로써 거대자본의 힘을 과시하는 방법을 사용했다고 로즈는 주장한다. 잠재적 위협이 될 만한 새로운 시장 참여자들을 대상으로 현 지배적 사업자들이 높은 가격의 입찰가를 스펙트럼 경매에서 제시했다는 것 자체가 시장 진입의 장벽을 견고하게 다지기 위한 전략이라는 것이다. 로즈의 두 번째 보고서는 위에서 말한 "보복 입찰"에 관한 것이다. 보복 입찰이란 말 그대로 '당신이 내가 입찰가를 제시했을 때 나를 상대하기 위해 입찰을 시도한다면 보복당할 것임을 경고한다'는 것을 말한다. 로즈는 지난 해 여름의 스펙트럼 경매에서 1만 6천여 건의 입찰 내용을 분석하여, 31건의 보복 입찰을 발견했으며, 그 중 13개는 즉각적인 효과, 즉 새로이 시장 참여를 희망하던 사업자가 입찰 참여를 포기하는 결과를 나았다는 것이다. 게다가 보복 입찰을 하였던 사업자들은 보복 입찰을 하지 않았던 사업자들 보다 41 퍼센트나 낮은 가격으로 스펙트럼 라이센스 입찰가를 획득한 것으로 드러났다. 달리 말하면, 재력 있는 사업자들은 보복 입찰의 방법으로 새로운 잠재적 경쟁자들도 물리치고 게다가 훨씬 낮은 가격으로 라이센스를 따냈다는 것이다.
통신시장 듀오폴리를 중심으로 한 시장 지배 사업자들의 이러한 횡포가 가능한 것에는 궁극적으로 연방통신위원회의 중대한 '실수' 혹은 섣부른 타협이 있었다는 것이 로즈의 결론이다. 연방통신위원회는 당시 연방통신위원회의 수석 경제 분석가인 레슬리 맑스가 제안했던 무기명 입찰 방식을 채택하지 않았다. 이 무기명 방식에서는, 입찰 참여자들은 각각의 스펙트럼 라이센스의 최고 입찰가만을 볼 수 있게 되어있다. 즉 다른 참여자들이 어떤 라이센스에 어떠한 가격을 제시했는지는 볼 수 없다는 얘기이다. 펠드는 바로 연방통신위원회의 실수 혹은 실패가 기존에 시장 지배 사업자들의 탈규제 주장에 쉽게 손을 들어주던 공화당측의 연방통신위원들에 의해서가 아니라(이 사안에 관한 논의 당시 연방통신위원장인 케빈 마틴과 커미셔너 테이트는 시장 지배 사업자들의 공모 가능성에 대하여 경고하였다), 바로 민주당 위원들의 의견 대립에 의해 가능했다는 것이다. 그 결과, 연방통신위원회는 티모바일이 제안한 (하나의 라이센스 경매에 많은 입찰 참여자들이 있을 경우 입찰 공모의 위험을 제거할 수 있다는) 타협안을 받아들여, 하나의 스펙트럼 라이센스 당 평균 세 개의 입찰 참여자들이 있을 경우, '공개 경매'를 시행하도록 결정하였다. 아이러니한 수준에서 '다행히도', 지난 해 스펙트럼 경매 당시 하나의 라이센스 당 초기 경매 입찰자들 평균이 3.05이었다. 이는 무기명 경매를 피하기 위해 이미 준비된 시나리오였다는 것이 펠드의 주장이다. 증거로 제시될 수 있는 것으로 로즈가 찾아낸 것이 바로 당시 입찰에서 4개의 사업자들은 전혀 입찰에 참여하지 않았고, 7개 사업자들은 초기 단 한 번만 입찰에 응했다는 것이다. 이들 11개 사업자들이 입찰 참여를 포기하자, 최종 입찰 참여자들의 비율이 원래 무기명 입찰에 필요했던 평균 3개 사업자 기준으로(2.89)로 떨어졌다. 간단히 말하면, 원래 입찰에 참여하고자 뜻을 품었던 사업자들은 실제로 무기명 입찰 방식이 가능했던 수로 구성되어 있었던 것이고, 무기명 입찰을 무실화 시키기 위해 11개 유령 입찰 참여자들이 구성되었다는 것이다. 로즈는 이에 대한 '물적 증거'는 없지만, 산수만 할 수 있는 사람이면 단순 짐작 이상이라고 판단할 수 있는 연결고리라고 주장한다.
아이러니한 모순
미디어 시장의 탈규제를 외치는 거대 방송과 통신 사업자들은 최소한의 국가 개입을 통해서 자유시장의 원리를 지켜야 한다고 주장한다. 하지만 영국의 미디어 정치경제학자 짐 먹과이건의 표현을 빌려보면, 이는 '아이러니한 모순(ironic contradiction)이다. 탈규제론자들은 자유시장 확대의 매 중요한 순간 마다 국가를 중요한 플랫폼으로 도구화시킨다. 궁극적으로 최소한의 국가개입 원칙은 탈규제론자들에게 지극히 상황적인 논리이다. 즉 원칙을 목적이 아닌 도구화시키는 논리가 낳을 수 있는 것은 모순 밖에는 없다.
그렇다면 최근 영국의 한 유명 대학교의 한국 출신 경제학 교수의 주장처럼, 이러한 신자유주의적 탈규제론을 벗어나기 위해 국가의 역할을 강조할 수밖에는 없는가? 진짜 문제는 어쩌면 시장이냐 국가냐의 문제라기 보다는 (필자 역시 이 문제를 지나치게 단순화시키고 싶은 마음은 없지만), 프랑스의 정치 사회학자 자크 동젤로의 표현을 빌리면, 성장 모델에 기반한 '축적적 정의 (restorative justice)', 즉 얼마나 많은 부를 축적하여 전체를 위한 분배의 '가능성'을 높일 것이냐에 초점을 맞춘다면, 공정한 '분배의 정의 (distributive justice)'는 언제나 이차적인 혹은 부차적인 수준에서 논의될 수밖에 없기 마련이다. 복잡한 경제학 이론의 학파를 거론하지 않더라도, 국가 역할을 강조하거나 자유시장 멘탈리티를 강조하거나, 모두 자본 축적을 통한 성장 모델의 고도화를 실현하는 데 관심을 가지고 있는 한, 국가냐 시장이냐의 문제는 현실적으로 닭이냐 계란이냐의 문제가 될 수밖에 없다. 즉 문제 해결의 수단 보다 어떤 대상을 문제 해결의 우선순위에 올려놓느냐가 문제인 것이다. 산업발전의 새로운 인프라로 구축되어 온 미국의 무선 통신과 방송 네트워크를 위한 자원의 분배 역시 이러한 측면에서 논의될 필요가 있다. 궁극적으로 스펙트럼 자원의 배분이 자본 축적을 통한 성장의 실현이라는 데에 초점이 맞추어져 있는 논쟁은 새로운 시장 참여자들의 문제뿐만 아니라 제 4세대 네트워크를 통해 구현될 기술 혁신 혜택의 분배에 소홀할 수밖에 없기 때문이다.
위에서 잠시 언급했던 스펙트럼 시민연대의 세 가지 제안들은 (아래에서는 크게 두 가지로서 다룬다) 이 같은 분배의 문제를 보다 강조하고 있다. 이에 따르면, 먼저 스펙트럼 경매는 우선 반드시 무기명 방식이어야 하며 (사전 담합의 의심을 최소한으로라도 방지하기 위해서), 개별 라이센스의 경매 방식 보다는 새로운 시장 참여 희망자들의 잠재적, 성공적인 입찰을 위해 보다 마련해 주기 위한 개방적인 방식으로서 패키지 경매 방식이 도입되어야 한다. 또한 스펙트럼 라이센스를 획득한 사업자들이 실제적인 무선 네트워크 구축을 추동하기 위해 '반웨어하우스 보호조항(anti-warehouse protections)'이 마련되어야 한다고 이 단체는 주장한다. 즉, 라이센스를 획득하고도 이를 다른 사업 용도 혹은 다른 경쟁 사업자에게 비싼 프리미엄을 붙여 팔기 위해 소위 창고에 저장해 두는 편법을 방지해야 한다는 것이다.
다음으로, 스펙트럼 시민연대는 무선 브로드밴드 서비스의 질적인 문제를 논한다. 이는 단순하게 고차원적인 기술혁신 프로그램을 개발하는 논제를 넘어서 서비스 혜택의 균형과 공정성을 마련하는 것을 목표로 한다. 이 단체는 이번 스펙트럼 경매에서 다뤄질 대역의 절반(30 메가헤르츠)이 제 삼의 참여자가 자유롭게 접근할 수 있도록 (즉 오픈 액세스) 명문화되어야 한다고 주장한다. 가령 학교나 공공 도서관과 같은 비영리 단체가 지역 사회의 서비스를 위한 네트워크 구축에서 제 4세대 무선 통신 테크놀러지의 기여를 사회적으로 보장해야 한다는 것이다. 이에 따라서 한 가지 더 강조되어야 할 것이 바로 네트워크 중립성이다. 네트워크 제공자(즉 에이티엔티나 컴캐스트 등)의 간섭 없이 비차별적으로 서비스가 이루어지지 않는다면 오픈 액세스의 개념과 원칙도 세울 수 없을 뿐만 아니라 근본적으로 기술 발전 혜택의 분배도 굉장히 제한된 측면에서만 논의될 수밖에 없게 된다.
커뮤니케이션 혹은 미디어 정책 논의에서 거의 매번 단골이 되다시피 하는 우선순위를 다루는 내용 중 하나가 해당 사업이 방송을 위한 것이냐 통신을 위한 것이냐 혹은 그 어떤 다른 형태의 서비스를 위한 것이냐 하는 것이다. 물론 서비스의 형태와 영역에 따라 규제의 범위와 규제를 통한 사회적 자원의 보호와 혜택의 분배 등의 문제 등을 조절하고 평가할 수 있다는 것에 의문을 갖지 않는다. 하지만 문화적 공유와 발전이 언제나 시장의 성공과 (필자가 이해하는 기초적인 통계 용어를 빌려 표현하자면) 유의미한 상관관계를 가져온 것은 아니다. 지난 호에서도 다루었듯이, 미국에서 씨디 음반시장 규모가 독립 음악가들 영역에서는 꾸준히 성장하고 있다는 것이 그 한 예가 될 수 있다. 시장의 성공과 문화 발전의 문제를 반드시 연결해야만 성공할 수 있는 주장은 대개의 경우 자유시장 멘탈리티에 입각한 탈규제론자에게서 나온다. 문화의 발전을 시장의 확대와 성장을 통해 검증할 수 있다는 정책 입안자가 있다면, 그(녀)의 생각은 굉장한 엘리티즘의 발상이다.
◦ 참고 : - Harold Feld, "Rose Reports Prove What We Said Last Summer: Cable and Wireless Incumbents Leverage Auction Rules To Block Competition," http://www.publicknowledge.org/node/917. - Art Brodsky, "Save Our Spectrum Coalition Asks FCC To Create Wireless Broadband Competition," http://www.publicknowledge.org/node/900. - Marguerite Reardon, "FCC to reveal spectrum auction plan," http://news.com.com/FCC+to+reveal+spectrum+auction+plan/2100-1039_3-6178977.html.
◦ 작성 : 성민규 (미국 아이오와 대학교 커뮤니케이션 스터디즈학과 박사과정, MinkyuSung@gmail.com)
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