FCC는 2007년 3월 5일, 주정부가 케이블 사업 허가권(franchising)을 발급하는 과정이 법에서 정한 요건을 제대로 충족하지 못하다고 판단하고, 이에 대한 명령문을 발표했다. 이번 명령문은 매체 융합이란 차원에서 큰 함의를 가진다. 미국의 경우에는 소위 매체 융합법이 존재하지 않는다. 여전히 전화 사업과 방송 산업의 규제 철학이 다르고, 그 철학이 다른 만큼 규제도 다르게 적용하고 있다. 이런저런 논의가 제기되고는 있지만, 한 번도 매체 융합에 대응하는 통합법을 마련할 생각을 가지고 있지 않다. 그런 미국에서 매체 융합을 대처하는 방식은 이종 매체의 시장 진입을 적극적으로 권장해서 전반적인 매체 융합이 융화될 수 있도록 하는 데 초점을 맞추고 있다. 시장 진입을 가로막는 각종 규제를 철폐하는 것으로 매체 융합 환경에 대처하고 있는 것이다. 예를 들어, VoIP의 경우에는 해당 서비스를 정보 서비스로 규정함으로써 규제 대상에서 면제시켜 주었으며, VoIP의 성격이 지역성을 탈피한다는 이유로 주정부가 규제가 아닌 연방정부 차원의 규제로 일원화시켰다. 마찬가지로 IPTV 등 새로운 케이블 서비스의 경우에도 주정부의 권한을 약화시키고, 연방정부가 전체적으로 그림을 그리는 방안으로 해결방안을 모색하고 있다. 이런 맥락에서 나온 것이 바로 이번 명령문이다. 원문은 http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-06-180A1.pdf에서 볼 수 있다.
서론
이번 명령문에서 FCC는 1934 통신법(Communication Act of 1934)에서 프랜차이징 권한을 가진 자가 부당하게 프랜차이징을 부여해서는 안 된다는 621(a)(1) 조항을 제대로 수행하기 위한 가이드를 제공하고자 한다. 현재 주정부에서 진행되고 있는 프랜차이징 과정을 보면 새로운 신규 업체가 진입하는 것을 부당하게 막고 있으며, 이는 FCC 및 연방정부가 지속적으로 초고속정보통신망의 추진을 독려하고 있는 행위에 반하는 조치이다. 따라서 이를 시정해서 향후에는 이런 문제가 발생하지 않도록 하는 것이 이번 명령문의 목적이다.
전통적으로 독점 기업이 제공하던 서비스 시장에 새로운 경쟁자들이 진입하고 있다. 전화 회사가 케이블 시장에 뛰어들고 있고, 케이블 기업은 전화 시장을 놓고 전화 업체와 경쟁을 벌이고 있다. 궁극적으로 모든 업체가 음성, 초고속정보통신망 접속, 그리고 영상 서비스까지 모두 제공할 수 있다. FCC는 이를 통해 형성된 경쟁이 궁극적으로 소비자의 수혜로 돌아갈 것이라고 믿어 의심치 않는다. 그러나 기존 전화 업체가 영상 시장에 들어가기가 쉽지 않다. 규제 장벽이 있기 때문이다. 1934 통신법에서는 규제 당국이 경쟁을 보장하는 선에서 케이블 사업 허가권을 줄 수 있다고 규정하고 있지만, 현재 진행되고 있는 상황을 보면 기존의 사업 허가 과정이 지나치게 복잡하고 시간이 오래 걸리는 것으로 드러났다. 신규 업체는 영상을 문제없이 제공할 수 있다는 것을 분명하게 보여주고 있지만, 현재의 사업 허가 과정 하에서는 지연을 피할 수 없는 상황이다. 이런 상황에서 신규 업체는 투자를 꺼리는 상황이 발생한다. 사업 허가권을 받을 수 있을지 여부가 확실치 않은 상황에서 막대한 재원이 들어가는 신규 투자를 꺼릴 수밖에 없기 때문이다. 이는 영상 시장에 경쟁을 불러일으키겠다는 목적과 배치되는 것은 물론이고, 초고속정보통신망의 확산을 도모하고자 하는 미 의회의 정책 목표와도 배치되는 것이다.
1996 통신법에 의거하면, FCC는 투자를 저해하는 장벽을 제거해서 초고속정보통신망의 보급을 독려할 책무가 있다고 적시하고 있고, 이를 충실히 준수해야 할 의무가 있음을 미 사법 당국도 밝히고 있어, 주정부가 지나치게 장벽을 높게 쌓아 신규 매체의 진입을 막는 행위를 감독해야 한다는 것이 법적인 취지이다.
이에 따라 FCC는 지방정부의 사업 허가 권한이 법에서 정한 바대로 경쟁을 촉진시키는 도구로 활용되지 못했고, 이를 연방정부가 개입해서 잘못을 바로잡아야 된다고 판단했다.
배경
1) Section 621
케이블 운영업자(cable operator)로서 케이블 서비스를 제공하기 위해서는 방송법(Communication Act of 1934) Section 621의 의무조항을 준수해야만 한다. 우선 Section 621에서는 케이블 서비스를 특정 지역에 제공하기 위해서는 사업 허가권(Franchises)를 획득해야 하고, 해당 주정부가 사업 허가권 교부 권한이 있다고 명시하고 있다. 1984 케이블 정책법(the Cable Communications Policy Act of 1984)에서 구체화시켜서 1934 방송법에 삽입된 이 조항의 당초 목적은 지역정부의 사업 허가권 교부 권한을 설명하기 위한 것이었다. 그러나 FCC는 이 조항이 지역정부의 권한을 지나치게 강화해서 영상 시장의 경쟁을 저해할 수 있다는 점을 의회에 피력했고, 그 결과 의회는 케이블 텔레비전 소비자 보호 및 경쟁법(the Cable Television Consumer Protection and Compeititon Act of 1992)을 제정해서 FCC의 견해를 뒷받침해 주었다. 이 법에서는 지역정부가 사업 허가권 교부 권한을 남용해서 신규 사업자의 진입을 방해하는 행위를 금지하고 있다. 즉, 해당 법에서는 경쟁을 촉진하는 것이 소비자의 권익을 보호하는 것이라는 대명제 아래 지역정부가 1개 이상의 케이블 사업 허가권을 교부할 수 있으며, 케이블 사업자의 독점권을 보장해 주는 수단으로 사용되어서는 안 된다고 구체적으로 명시하고 있는 것이다. 의회는 지역 케이블 사업 허가권 및 초기 건설비용 등 여러 이유로 인해서 특정 지역 내에서 케이블 사업자의 독점권이 보호받고 있고, 결국 소비자들의 선태권이 위축되는 상황이 발생하고 있다. 따라서 신규 사업체의 진입을 허용하지 않고서는 케이블 사업자의 독점을 방지할 수 있는 방안이 없다.
이 문제를 해결하기 위해서는 의회는 지역정부가 앞장서서 제2의 케이블 사업자를 허용할 것을 권유했었다. Section 621은 케이블 사업 허가권이 연방 규제 당국이 아닌 지역정부의 몫임을 분명히 했다. 다만 공익이라는 차원에서 독점적인 케이블 시장에 경쟁을 도입함으로써 가파르게 치솟고 있는 케이블 사용료 문제를 해결할 수 있는 것은 물론이고 보다 나은 서비스를 제공할 수 있기 때문에 지역정부가 적극적으로 제2의 사업권을 허용할 수 있는 토대를 마련해 준 것이다. 또한 1992년 의회는 사업 허가권을 신청했으며, 지역정부로부터 불허 판정을 받은 기업이 이에 불복, 연방 법원에서 항소할 수 있는 권한이 있음도 분명히 했다.
그러나 FCC는 현재 지역정부가 행사하고 있는 사업 허가권 심사 및 판정 과정이 여전히 사업자의 신규 진입을 막는 장벽으로 존재하고 있다고 판단하고 있다. 이에 따라 2005년 FCC는 영상물 시장 및 초고속정보통신망 시장의 경쟁을 확보하기 위한 수단으로 현재 진행되고 있는 지역정부의 사업 허가권 심사 과정이 필요한 것인지에 대한 입법 예정안(Notice of Proposed Rulemaking)을 발표했다. 잠정적으로 FCC는 현행법의 테두리 안에서 지역정부의 사업 허가권 교부 과정이 경쟁을 촉진시킬 수 있는지 여부를 심사하고 판단하는 것이 FCC의 업무라고 결론짓고, 현행 문제점을 해결할 수 있는 방안을 모색하겠다고 발표했었다. FCC가 이런 결정을 내리게 된 배경에는 Section 706이 근거로 작용했다. Section 706에서는 초고속정보통신망의 보급을 확산시키는 데 저해가 되는 규제 장벽 등을 철폐할 수 있는 권한을 FCC에 부여했던 것이다. 기술의 발전으로 더 이상 케이블 사업자가 케이블 방송만을 담당하는 것이 아니라 소위 3중 서비스(Triple Services)라고 일컬어지는 방송‧문자‧음성 서비스를 제공하고 있으며, 이를 위해서는 초고속정보통신망의 보급이 필수적이라는 점을 인식한 것이다. 즉, 케이블 방송 사업자를 추가로 선정하는 것이 초고속정보통신망 보급에 있어서 필수적이라는 것이고, 이를 연유로 연방 규제 당국인 FCC의 정책 개입은 당연하다는 것이 FCC의 인식이다.
2) 사업 허가권 교부 과정(Franchising process)
FCC의 기록에 의하면, 각 지역별로 사업 허가권 교부 과정이 상이한 것으로 드러났다. 대부분의 지역에서 카운티(County) 혹은 지자체(munic- ipality)에서 상이한 기준을 적용해서 사업 허가권 심사를 하고 있었다. 카운티나 지자체에 따라서는 케이블 법령(cable ordinance)을 수립해서 이에 근거해서 사업 허가권을 교부해 주고 있는 반면에, 특별한 법령 없이 케이스별로 진행하기도 했다. 사업 허가권 협상이 지역 수준에서 이루어지고 있는 반면에, 지역사업 교부권을 가진 단체가 공식적 혹은 비공식적으로 컨소시엄을 구성해서 사업 허가를 심사하기도 했다. 만약 해당 사업자가 한 지역 이상의 지역에서 영상 서비스를 제공하고자 할 때는 해당 사업자는 각 지역의 기준을 모두 충족해야만 서비스가 가능한 것이다. 이를 위해서는 엄청난 시간과 자금이 필요했다. 예를 들어 Verizon은 Verizon의 모든 서비스 지역에서 영상 서비스를 제공하기 위해서는 대략 2,500~ 3,000에 달하는 지역정부로부터 사업 허가권을 부여받아야 가능하다고 추정했으며, AT&T 역시 자사의 라이트스피드(Lightspeed) 서비스를 제공하기 위해서는 대략 2,000개에 달하는 사업권을 교부받아야 한다고 진술한 바 있다. 벨사우스(BellSouth) 역시 1,500여 개의 사업권을 교부받아야 된다고 주장했으며, Qwest 역시 5,389개의 사업권이 필요했다고 진술했었다. 이들 외에 다른 사업자들 역시 케이블 시장 진입을 노리고 있지만, 이들 역시 사업을 시행함에 있어 무엇보다 정책 장벽이 큰 부담으로 작용한다고 밝힌 바 있다. 더구나 애써 사업을 준비하고 사업 허가권을 교부받기 위해 각종 서류를 준비했지만, 해당 지역정부가 부당한 이유로 사업 허가권을 교부하지 않을 개연성이 있다는 점도 큰 문제로 지적한 바 있다.
현재 몇몇 주정부 및 지자체에서는 이런 문제를 인식하고, 신규 사업자들이 불확실성을 제거할 수 있는 방안을 모색 중이긴 하지만, 모든 주정부가 함께 나서지 않는 상태에서 몇몇 지역에서만 불확실성이 해소된다는 것이 큰 의미가 없다는 점이다. 즉, 모든 지역에 공통으로 적용될 수 있는 새로운 사업 허가권 심사 규정이 제시될 필요가 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 주정부가 앞장서서 사업 허가권 심사 규정을 개혁할 경우 소정의 효과를 거둘 수 있다는 점은 분명하다. 2005년 텍사스 국회(the Texas legislature)는 텍사스의 공공사업위원회(Public Utility Commission, PUC)의 사업 허가 심사 기일을 단축하라고 지시했다. 이 규정에 의거하면 PUC는 사업신청서를 접수한 이후 17일 이내에 사업 허가권을 교부해야 한다. 2006년도에는 인디애나, 캔자스, 사우스캐롤라이나, 뉴저지, 노스캐롤라이나에서도 유사한 규정을 마련, 사업 허가권 심사를 간소화했다. 반면에 버지니아 주에서는 해당 주의 개별 지자체들이 동일한 규정을 마련할 것을 권고하지 않은 대신에 각 지역정부에서 사업 허가권을 심사할 때 동일한 기간이 소요되도록 규정을 수정했다. 이와 유사하게 미시간에서도 30일 내에 해당 지역정부가 최종 결정을 내릴 것을 골자로 하는 입법안을 통과시켰다. 이들 주 외에 다른 주에서도 유사한 입법을 시행한 바 있으나 결국 입법화하는 데 실패했다. 예를 들어 플로리다 주에서는 주 국무장관이 신규 사업자의 진입을 허가하고 구체적인 서비스 시행 일자를 명시하지 않아도 된다는 내용을 골자로 하는 개혁안을 제시했으나, 결국 위원회의 거부로 무산되었다. 루지내아 주에서는 사업신청서 접수 45일 내에 심사를 완료할 것과 구체적인 서비스 시행 일자를 명시하지 않아도 된다는 내용을 골자로 하는 법안이 게류되었으나 주지사가 이를 거부(Veto)함으로써 실패로 돌아갔다. 메인 주에서는 각 지자체별로 사업 허가권을 심사하는 것을 폐지하고 주정부가 나서서 사업 허가권을 심사하는 내용의 법안을 제시했으나 극심한 반발에 부딪혀 결국 철회했다. 또한 미주리에서도 주정부에서 사업 허가권을 심사하고자 했으나 위원회의 반발에 부딪혀 무산되었다. 이처럼 각 주정부는 나름 개혁안을 제시했으나 여러 가지 이해관계가 얽혀 있어서 실패했으며, 이 때문에 사업자는 여전히 규제 장벽에 막혀 공세적인 투자를 할 수 없는 상황이다.
논의
이상의 상황에서 초고속정보통신망의 보급을 촉진할 책임이 있는 FCC로서는 이를 저해하는 정책 장벽을 철폐할 책무가 있으며, 이 때문에 현재의 사업 허가권 심사 과정을 개혁해야 한다고 판단했다.
1) 정책 장벽으로서의 현행 사업 허가권 심사
미국의 대부분 지역에서 케이블 시장은 경쟁이 전무한 독점 시장이다. 이 때문에 다른 매체에서 볼 수 있는 혁신성은 사라진 대신에 케이블 가입료는 증가일로에 있다. 비록 몇몇 지역정부에서 신규 사업자를 허가해서 경쟁을 도입하고 있기는 하지만, 이는 미국 전체라는 차원에서 볼 때에는 극히 일부에 지나지 않는 것이 사실이다. 그 동안 FCC는 케이블 시장 진입을 희망하는 다양한 사업자로부터 많은 의견을 청취했다. 그들의 의견을 종합하면 크게 현재 지역정부의 사업 허가권 심사의 문제점은 다음 여섯 가지로 요약된다. 첫째는, 사업권 심사 지연, 둘째, 지역정부의 부당한 증축(build-out) 규정, 셋째, 해당 사업과 관련 없는 내용을 부당하게 요구, 넷째, 사업 허가료 의무(franchise fee obligation)에 대한 상이한 의미 및 적용, 다섯째, 교육 채널 및 I-net 건설에 대한 부당한 요구, 여섯째, 기존 기업의 사업 허가권 심사 참여(level-playing-field) 등을 들고 있다. 이 중에서 기업 사업자의 사업 허가권 심사 참여는 사실상 경쟁 상대에 대한 심사를 기존 업체가 한다는 데서 그 문제가 크다. 물론 이에 대해서는 기존 업체들은 지역정부가 기존 업체들과는 다른 기준을 적용해서 신규 업체에 사업 허가권을 부여하는 행위를 감사하는 것이 목적인 만큼 부당한 개입은 없다고 주장하고 있지만, 이를 있는 액면 그대로 받아들이기는 어렵다.
FCC는 현재의 사업 허가권 심사 과정이 영상 시장의 경쟁을 촉진하고 초고속정보통신망의 보급에 기여할 수 있어야 한다고 믿고 있다. 그리고 이것이 소비자의 복지에도 기여하고 있다고 보고 있다. 실제로 여러 자료에 따르면, 경쟁이 촉진된 곳의 케이블 가입료가 그렇지 않은 지역에 비해서 대략 15% 정도 저렴하다. 매달 5달러 정도 저렴한 것이다. 예를 들어 신규 업체의 서비스가 허가된 텍사스의 켈러(Keller) 지역의 케이블 가입료가 인하되기 시작했고, Verizon의 서비스 가격은 기존 케이블 업체 가격에 비해 13% 정도 저렴하게 제공되고 있다. 플로리다의 파인라스(Pinellas) 지역의 경우에도 기존 업체가 요율을 10~15달러 정도 인하하는 등 경쟁 효과가 가시화되고 있는 상황이다. 또한 단순히 가격 인하 효과만 있는 것이 아니라 초고속정보통신망의 확산에도 경쟁이 크게 기여하는 것으로 드러났다. 대부분의 케이블 업체들은 현재 초고속정보통신망을 번들 형태로 제공함으로써 수익을 얻고 있다. 그렇지 않고, 초고속정보통신망만으로 사업을 했을 경우에는 거대 투자대금을 회수하기가 어렵다는 것이 일반적인 평가이다. 따라서 케이블 신규 업체가 허가될 경우 해당 업체는 소비자의 구매욕을 돋우기 위해서라도 케이블 서비스는 물론이고 초고속정보통신망을 번들 형태로 제공하게 될 것이다. 이를 통해서 자연스럽게 초고속정보통신망의 보급이 확산될 수 있는 것이다. 이런 맥락에서 AT&T의 주장은 매우 설득적이다. AT&T는 초고속정보통신망을 업그레이드하기 위해서는 수천억의 자금이 투자되어야 하는데, 사업이 불확실하고 규제 장벽이 높아서 성장성이 불투명해진다면 사업자는 투자를 꺼릴 수밖에 없다고 주장했었다.
결국 현재의 사업 허가권 심사 과정은 신규 업체의 진입을 가로막고 소비자의 선택권을 부정하는 제도라는 것이 FCC의 판단이다. 심사 과정의 지연은 초고속정보통신망의 보급을 가로막고 있으며, Section 706에서 정한 정책 목표인 직접 투자를 주저하게 만드는 요인이기도 하다. 이 때문에 FCC가 직접 나서게 된 것이다.
2) 지역정부의 부당한 개입 방지
심사 과정과 관련해서 지역정부가 정당하지 못한 방식으로 투자자의 투자 의욕을 꺾고 있다는 주장이 여러 곳에서 나오고 있다. 이를 정리하면 크게 다섯 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 합리적이고 용납할 만한 기간 내에 허가권 발급 여부를 결정짓지 않고 있다는 점, 둘째, 해당 서비스 지역 이외에 케이블 설비 증축을 요구하는 점, 셋째, 사업 허가료의 상한선인 5%를 넘는 비용 및 이용료를 요구하는 점, 넷째, 연방정부가 정한 규정 이외에 각 지역정부별로 상이한 교육 채널 조항 및 I-NET 조항 등을 요구하는 점, 그리고 마지막으로 케이블 서비스를 하기 위한 설비가 다른 용도, 즉 전신전화 등으로 사용될 경우 이에 상응하는 규제 준수를 지킬 것을 요구하는 점 등을 들 수 있다. 이에 대해서 FCC는 다양한 각도에서 위의 문제가 실제로 발생하고 있는지, 그리고 그 정도가 경쟁을 침해할 수 있는 정도인지를 면밀히 측정 분석했다. 그 결과 현재의 심사 과정은 법의 정도를 벗어나고 있으며, 법의 기본 목적인 경쟁 촉진에 하등 도움이 되지 못한다는 결론을 내렸다. 이에 따라 FCC는 본격적으로 이 문제에 개입할 것이며, 개입의 정도나 전체적인 규제 정도에 대해서는 차후 논의하기로 결론을 내렸다.
◦ 작성 : 조영신(펜실베이니아 주립대학교 신문방송학과 박사과정, roicacho@hanmail.com)
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