미국에서 커뮤니케이션 기업의 합병은 크게 두 기관에서 합병 여부를 판단한다. 법무부와 FCC가 바로 그곳이다. 그러나 두 기관의 합병 심사는 형식적으로 그리고 법률적으로 큰 차이를 보이고 있다. 무엇보다 가장 큰 차이점은, FCC는 경쟁을 분석하되 공익 기준이라는 관점에서 경쟁을 분석하고, 법무부는 경쟁을 분석하되 경제적 효과라는 측면에서 접근한다는 점이다.
주파수 허가나 재허가에 비해서 합병 케이스가 복잡하고 고려해야 할 변수가 많다는 것은 분명하다. 우선 합병 시에는 두 기업의 법적 타이틀을 전이하는 것을 포함해서 주식 교환 및 거래, 기업 재구조화 그리고 각 기업의 본사 합병 등 여러 문제들이 복합적으로 관련되어 있다. 그러나 FCC가 공익 기준을 어떻게 적용하는지를 잘 보여줄 수 있는 사안이 바로 합병 심사이다. 이는 FCC의 성격과 관련되어 있다. 여타 다른 정부 규제 기구와는 달리 FCC는 경제적 규제 기구 혹은 사회적 규제 기구로 분리하기가 쉽지 않다. 대신에 FCC는 두 영역의 교집합 속에 자리 잡고 있는 모습이다. 일찍이 레이건은 FCC의 규제 권한을 두고 “경제와 사회가 혼합된 복합 규제기구”적 성격을 띠고 있다고 규정한 바 있다. 예를 들어, 주파수 허가 및 재허가의 경우에는 경제적 침해 등을 분석해야 한다는 점에서 경제적 규제기구의 성격과 사회 규제기구의 성격을 동시에 보여준다. 그러나 합병 건만큼은 경제적 분석에서 자유로운 것이 바로 FCC다.
대부분의 미디어 합병 건은 FCC와 법무부(Department of Justice, DOJ)의 승인을 필요로 한다. 보다 정확하게 말하면 합병 심사의 1차적 권리는 법무부가 가지고 있는 반면, FCC는 합병이 성사되었을 때 발생할 수 있는 부차적 문제를 심사하는 2차 기관이다. 법무부는 합병 기업이 규모의 경제를 바탕으로 시장 내에서 반경쟁적 행위를 할 여지가 있는지를 반독점론(Antitrust)에 근거해서 분석한다. 대신에 FCC는 합병으로 인해 발생하는 주파수 이전 문제만을 다루고 있다. 법무부가 경제적 분석에 의존하고 있다면 FCC는 공익 침해 가능성만을 염두에 두는 것이다. 따라서 경제적 분석에서 자유로운 FCC는 공익 기준만을 적용해서 주파수 이전 문제를 다루게 되기 때문에 공익 기준 우선순위를 찾아보는 이번 글의 대상으로는 가장 적합하다.
실제로 FCC의 합병 심사서를 보면 대부분의 내용이 공익 수혜와 공익 침해를 분석한 뒤에 총체적으로 공익 수혜가 크다고 판단되면 합병을 승인하는 형식을 취하고 있는 것도 이런 탓이다. 물론 공익 수혜와 침해를 분석하면서도 경제적 문제를 언급하고는 있지만 이 역시 공익적 맥락에서 언급하고 있는 것이기에 반독점론에 근거한 순수 경제학적 접근이라고 보긴 힘들다. 예를 들어 주파수 허가권을 양도 시에 양수인(transferee)이 FCC의 규정에 따라 효율적으로 할당받은 주파수를 사용할 것인지 여부를 판단해야 한다.
반면에 두 기업의 합병이 전체 시장에 존재하는 다른 경쟁업체와의 활동을 제약할 가능성에 대해서는 판단하지 않을 수도 있다. 또한 주파수 양도의 수혜에 대해서 논의할 수도 있을 것이다. 여기서도 어디까지나 주파수 양도의 수혜이지 합병의 수혜를 의미하는 것은 아니다. 양수인이 양도받은 주파수를 사용하거나 혹은 폐기할지에 대해서 고려해 보아야 하지만, 주파수 사용과는 별도의 서비스를 제공하는지 여부를 판단할 필요는 없는 것이다.
그러나 1996년 통신법 이후 양 기관의 차이는 현저하게 줄어들고 있다. 친경쟁주의를 표방하고 나선 1996년 통신법 때문에 FCC 역시 친경쟁이라는 관점에서 합병 문제를 풀어 가기 시작했고, 그 때문에 일각에서는 법무부와 FCC가 합병 심사를 하는 것이 일종의 중복 규제라고 비난하고 나서기도 했다. 이런 와중에 또 하나의 합병 건이 최종 승인되었다.
FCC, 두 기업 합병이 공익 증대에 기여할 것으로 판단
2006년 3월, AT&T와 벨사우스는 합병안을 발표했다. 이어서 지난해 10월, 법무부는 두 기업의 합병을 아무런 조건 없이 최종 승인해 주었다. 반면에 FCC는 법무부의 결정이 있은 2개월 뒤인 2006년 12월 29일 최종 승인서를 공표했다. 이때 FCC는 두 기업이 합병했을 때에 공익에 침해되기보다는 공익을 증대시킬 수 있을 것이라고 최종 판단한 것이다.
구체적으로, 소비자들이 합병으로 인해 얻을 수혜로는 AT&T와 벨사우스가 서비스를 제공하는 지역에서 초고속 정보 통신망의 접속이 용이해질 수 있다는 점, AT&T의 기술력을 바탕으로 이전까지 벨사우스 서비스 지역에서는 접근하기 어려웠던 고급 유료 텔레비전 서비스가 가능해질 수 있다는 점, 두 기업의 합병으로 인해서 보다 향상된 무선 서비스가 제공될 수 있다는 점, 보다 효율적이고 안정적인 네트워크를 이용해서 국가 위기나 재앙이 닥쳤을 때 보다 안정적으로 회선을 제공할 수 있다는 점, 그리고 재앙이 닥쳤을 때 보다 신속하게 이 문제를 대처할 수 있다는 점을 들었다.
그러나 최종 승인을 발표하기 전까지 많은 우여곡절이 있었다. 위원회는 두 차례나 위원 모임을 연기하는 진통을 겪었으며, 결국 민주당 출신의 신임 위원인 맥도웰은 참가하지 않고, 4명의 위원만이 최종 승인서에 합류했다.
FCC 의장인 케빈 마틴은 합병을 승인하는 부담을 덜기 위해서라도 위원들이 전폭적인 지지를 받고자 했다. 이를 위해서 마틴은 주요 안건으로 이 합병 건을 상정하고 공식 모임을 제안했었다. 이때는 아직 법무부가 최종 승인 여부를 결정하지 않은 상황이었기 때문에 이례적인 일로 받아들여졌다. 이는 위원들 간의 합의가 그리 순조롭게 진행되지 않았기 때문이다. 지난 10월까지, 마틴은 공화당 출신 위원인 데보라 테이트(Deborah Tate)로부터만 지지 의사를 확인했을 뿐이었다. 그 밖의 다른 위원들인 마이클 콥스(Michael Copps)와 조나단 아델스타인(Jonathan Adelstein)은 아직 자신의 견해를 결정짓지 못했다고 밝혔으며, 맥도웰은 그가 위원이 되기 전에 로비스트로 활약했던 이유로 투표에 참여하지 않겠다고 밝혀 마틴의 애간장을 녹였다. 5인의 위원 중 적어도 3표의 찬성을 얻어야 하는 마틴으로서는 공화당 출신인 맥도웰이 투표에 참여하지 않겠다고 밝힘으로써 민주당 출신 중 적어도 한 명으로부터 합병 지지를 받아야 되는 상황인 것이다.
지난 2006년 3월에 공표된 두 기업의 합병 가치는 790억 달러에 달하는 매머드급 합병이다. 소비자 단체는 물론이고 영세 인터넷 및 전화 사업자들은 합병을 승인해 줄 경우 소비자들의 권리가 침해당할 소지가 있을 뿐만 아니라 영세 사업자들의 숨통을 죄어 결국 경쟁 소멸을 가져오게 될 것이라고 주장한 바 있다. 여기에는 민주당 의원들도 동조하고 나섰다. 그러나 지난 10월 법무부는 두 기업의 합병을 최종 승인했었다.
“법무부가 공익보다는 정치적 판단을 해서 결국 AT&T와 벨사우스의 합병을, 그것도 소비자나 경쟁 저해를 방지할 수 있는 아무런 안전장치도 요구하지 않고 승인해 주었다는 사실에 실망을 금치 못합니다”라고 하와이 출신의 민주당 상원의원인 다니엘 이노우에(Daniel Inouye)는 법무부의 발표 즉시 논평을 발표했다. 그는 아직 최종 결정을 내리지 않고 있는 FCC가 소비자의 관점에서 경쟁을 보호할 수 있는 조치를 취해 줄 것을 강력히 요구하고 나섰다.
그러나 FCC는 이노우에의 권고를 무시했다. Cosumers Union과 같은 시민단체들은 FCC가 조급하게 합병 승인을 하려 든다고 비난했다. 더구나 공익과 소비자의 이익을 대변해야 하는 FCC가 공익이나 경쟁 저하를 방지할 수 있는 안전장치를 마련하지 않은 채 합병을 승인하려 든다고 비난하고 나섰다. Verizon과 MCI와 같이 유사한 합병 건에서 FCC는 조건부 승인을 했지만, 이번 건에는 조건 없는 합병을 시도하려 든다는 것이 주된 이유였다. 또한 FCC는 네트워크 중립성 문제에 대해서는 일반 공중의 의견을 청취하겠다고 발표한 반면, 이번 합병 건에 대해서는 여론 청취 행위를 하지 않았다는 것도 주된 비판의 이유였다. 마틴은 부시 행정부와 밀접한 관계를 맺고 있는 인물이다. FCC 의장으로 취임하기 전에 마틴은 대통령의 특별 비서관이었다. 그런 그가 네트워크 중립성을 보장할 정책이 그리 필요치 않다고 발언한 것은 바로 백악관의 의중이 담긴 메시지라는 것이 워싱턴의 주된 분석이었다. 마틴의 FCC는 그 동안 방송선정성 문제에 집중해 왔으며, 지금까지 벌금 상한선을 인상하는 등 강력한 입장을 표명해 왔다. 반면에 두 기업 간 합병 문제에 대해서는 관대한 입장을 취해 왔다.
가지 핵심 서비스의 경쟁 효과 분석
이번 합병 심사서에 따르면 위원회는 다음 여섯 가지 핵심 서비스에 대해서 경쟁 효과를 분석했다. 첫째는 특별 접속 경쟁(special access competition)이다. 양 사가 제공한 자료에 따르면, AT&T와 벨사우스는 해당 지역에서 직접 접속과 관련한 독점적 위치를 점하고 있다. 또한 시장 환경상 새로운 신규 기업이 해당 지역에 진출할 가능성도 매우 낮다. 따라서 두 기업의 합병은 반경쟁적 결과를 초래할 가능성이 매우 높다는 것이 FCC의 당초 판단이었다. 그러나 AT&T는 자발적으로 자사의 설비를 지역 업체와 공유하겠다고 발표함으로써 반경쟁적 행위를 사전에 차단했다. 따라서 위원회는 향후 합병이 반독점적 행위로 이어질 가능성이 현실적으로 낮다고 판단했다.
두 번째는 기업 고객 경쟁과 관련된 사안이다. 위원회는 합병이 기업 고객 차원에서는 반독점 행위가 발생하지 않을 것이라고 판단했다. 비록 현재 합병을 신청한 두 기업이 기업 고객 시장에서는 경쟁을 하고 있고, 따라서 합병으로 인해 경쟁이 줄어들 가능성이 있는 것은 사실이다. 그러나 합병을 승인한다고 하더라도 중소기업 및 대기업의 기업 고객들을 대상으로 한 통신 업체 간 경쟁은 여전히 유효하다는 것이 위원회의 입장이다. 현재 기업 고객을 대상으로 10개 업체가 경쟁하고 있는 상황이기 때문에 설사 두 기업이 합병을 하더라도 전체적인 차원에서 경쟁이 저하될 가능성은 희박하다는 것이다.
세 번째는 일반인을 대상으로 한 경쟁이다. 먼저 위원회는 합병이 일어난다고 하더라도 개인 고객을 대상으로 한 시장에는 변화가 없을 것이라는 점에 주목했다. 두 기업은 서로 다른 지역에서 서비스를 하고 있고, 두 기업이 상대방의 영역에 진출할 의사도 그 동안 보여주지 않았다. 따라서 합병이 일어나더라도 현재의 서비스는 그대로 유지된다는 것을 의미한다. 더구나 해당 지역에서는 케이블 업체 등에서 제공하는 VoIP 등 신규 서비스가 지속적으로 등장하고 있다는 점도 고려했다. 따라서 두 기업이 설사 합병을 하더라도 새로운 신규 매체와의 경쟁이 지속적으로 이루어지고 있기 때문에 별 문제가 없다는 판단이다.
네 번째는 인터넷 시장에서의 경쟁이다. 위원회는 두 기업의 합병이 이루어지더라도 초고속 정보통신망 시장에서의 경쟁은 그대로 유지될 것이라고 전망했다. 특히 이번 합병을 통해서 해당 서비스에 대한 수평적 합병 효과가 발생하지 않는다는 점에 주목했다. 벨사우스와 AT&T는 모두 현재 서비스 지역을 제외한 다른 지역에서 초고속 정보통신망 서비스를 제공함에 있어 지배적인 위치를 차지하지 않고 있다. 반면에 두 기업의 합병은 수직적 통합의 요소가 강하다. 따라서 두 기업이 합병한다고 해서 초고속 정보통신망 시장에 해가 될 것이라고 판단하지 않았다.
다섯 번째는 인터넷 백본 시장에서의 경쟁이다. 위원회는 두 기업의 합병이 인터넷 백본 시장의 경쟁에 있어서도 반독점적 행위가 발생하지 않을 것이라고 판단했다. 위원회는 두 기업이 합병한다고 해서 백본 시장의 독점 혹은 복점이 발생하지 않을 것이며, 따라서 경쟁 기업에게 부당한 비용을 청구할 가능성도 적다고 판단했다.
마지막으로 국제전화 시장에서의 경쟁이다. 위원회는 합병이 국제전화시장에서도 반독점적 행위가 발생하지 않을 것이라고 판단했다. 또한 국제 사설 회선(private line) 시장이나 IMTS와 같은 서비스에서도 반독점적 행위가 발생하지 않을 것이라고 진단했다.
결국 FCC는 두 기업의 주요 서비스를 분석한 결과, 그 어느 항목에서도 반독점적 행위가 발생해서 공익에 저해되는 일이 생기지 않을 것이라고 진단하고, 이에 따라 합병을 승인했다. 더구나 AT&T는 시민단체 등 주변의 시선을 불식시키기 위해서 자발적으로 합병 이후 경쟁을 저해하는 어떠한 행위도 하지 않을 것임을 공표하기도 했다. 이는 역으로 FCC의 합병 승인에 대한 주위의 우려가 크다는 반증이기도 했다.
이로써 말도 많고 탈도 많았던 합병이 최종 승인되었고, 2006년 12월 29일로부터 효력을 발생한다. 두 기업으로서는 새해 선물을 받은 셈이다. 더구나 무조건으로 합병이 통과되었기 때문에 AT&T는 싱귤러 무선 회사에 대한 완전 통제권을 보유할 수 있게 되었다. 또한 합병 기업은 미국에서 가장 큰 전화 업체가 된다. 시내전화는 물론이고 시외전화, 그리고 DSL 서비스 등 플로리다에서 캘리포니아에 이르는 총 22개 주를 대상으로 서비스하는 매머드 기업이 되는 것이다.
◦ 작성 : 조영신(펜실베이니아 주립대학교 신문방송학과 박사과정, troicacho@hanmail.com)
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