2006년 독일 방송환경의 가장 큰 변화는 디지털 케이블 텔레비전의 확장, 모바일 텔레비전의 도입 등 방송의 디지털화를 위한 정비를 하고 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 독일의 방송가에서 눈여겨볼 만한 사안은 올해 2006년 가장 많이 언급된 테마 중의 하나인 독일과 유럽연합 간의 방송정책에 대한 입장의 차이일 것이다. 이 부분은 우선 유럽연합이 소속국가들의 정책에 예전보다 더 많이 간섭하는 것을 의미하고 이것은 곧 소속 국가들의 자율적인 정책결정권이 점점 좁아지고 있다는 것을 의미하는 것이다. 따라서 소속 국가 중 가장 큰 시장을 보유하고 있으면서도 보수적인 방송정책을 고수하고 있는 독일과 방송 시장을 더 개방하려고 하는 유럽연합 간의 갈등이 점점 가시화되고 있다. 이 보고서에서는 2006년 방송정책에 관한 유럽연합과 독일 간에 있었던 쟁점들에 대해서 살펴보기로 하겠다.
새로운 EU의 텔레비전 지침서(EU-Fernsehrichtlinie) 논쟁의 하나 - 간접광고 허용
유럽위원회(Europäische Kommission)의 정보사회와 미디어 분과의 위원장인 Viviane Reding의 수하에서 작업하고 있는 새로운 EU의 텔레비전 지침서에 대한 제안서가 지난해 12월에 작성되었다. 여기에서는 2010년부터 본격화될 디지털 융합 시대에 커뮤니케이션네트워크, 미디어, 콘텐츠, 서비스와 기기가 함께 성장해야 한다는 관접에서 정보사회에 대한 유럽연합의 통합된 전체적인 구상을 이 제안서에서 제시해야 한다는 취지에서였다. 이 제안서의 주안점은 방송 서비스와 영상 온라인 서비스가 미디어법의 틀 안에서 융합되어야 한다는 것과 지금까지의 텔레비전 광고 규정의 완화와 특히 영화와 방송 프로그램에 나오는 간접광고(Product Placement)를 영상물을 위한 재정을 충당하는 공식적인 방식으로 인정하자는 내용이었다. 그 외에도 언급하고 있는 점은 단신보도에 대한 법적인 문제, 미디어 서비스 분야에 대한 문제 그리고 청소년보호에 대한 것이었다.1) 새로운 EU Fernsehrichtlinie 제안서에서 가장 논란이 되었던 부분은 바로 ‘간접광고 허용’ 부분이었다. 유럽연합에서는 간접광고는 “어떤 서비스나 유사한 형태로 화면에 나타나는 상표나 서비스를 보여주고 있는 모든 형태의 상업적인 영상 커뮤니케이션 형태가 일반적으로 금전적으로나 다른 형태로 지불된 것”이라고 정의하면서 광고와는 다르게 시간적인 제한을 갖지 않는다는 입장이었다. 하지만 간접광고가 되었을 경우에는 시청자에게 혼란을 유발시키지 않기 위해서 프로그램이 시작되기 전에 충분히 공고해야 한다는 조항을 넣고 있다. 간접광고가 허용되지 않는 프로그램은 보도 프로그램, 시사 프로그램, 어린이 프로그램 그리고 다큐멘터리 영화 등이었다.2) 이 밖에도 유럽연합의 새로운 텔레비전 지침서 제안서에서는 광고시간이나 횟수를 대폭 허용하는 문구를 삽입하였다. 이것은 구체적으로 스포츠 중계방송이거나 스포츠 프로그램일 경우 스포츠 경기의 중간 휴식시간에만 광고를 할 수 있었는데, 앞으로는 그런 규정 없이 중계 내용에 피해를 끼치지 않는 한에는 광고를 중계 시간 사이에 할 수 있게 제안하고 있다. 또한 드라마, 미니시리즈, 일일연속극, 다큐멘터리 영화나 가벼운 오락 프로그램에서도 중간 광고를 마음껏 할 수 있게 허용하고 있다. 여기서 규제를 받는 프로그램은 어린이 프로그램과 보도시사 프로그램뿐으로 광고가 35분 간격으로 될 수 있다고 말하고 있다. 하지만 공영방송에 대해서 더 엄격한 규제가 되는 것은 허용하고 있다. 텔레비전 광고에 대한 이같이 파격적인 허용을 하게 된 원인의 하나는 민영방송 존속이 위협을 받고 있기 때문이다. 특히 디지털 시대에 접어들면서 시청자가 원하는 시간에 텔레비전 방송을 시청할 수 있는 조건들이나 서비스들이 제공되면서(예를 들어, Video on Demand) 민영방송의 광고수익은 점차적으로 줄어들게 되었다는 것이다. 따라서 텔레비전 광고에 대한 지금까지의 규제를 없앤 것은 유럽의 방송과 영화 산업이 더 많은 재정적 기회를 가질 수 있기를 기대하기 때문이라고 말하고 있지만 이 제안을 곧이곧대로 받아들이기는 어려운 것이다.3) 이러한 유럽연합의 움직임에 독일 정부는 간접광고 부분에 엄격한 잣대를 긋고 유럽연합의 제안을 비판적인 시각으로 예의주시하였다. 이미 2005년 여름부터 2006년 여름까지 독일 방송계를 발칵 뒤집었던 공영 그리고 민영 텔레비전 드라마의 간접광고에 대한 비난과 강력한 제제와 맞물려 독일의 입장과 정면으로 부닥치는 문제였기 때문에 민감한 사안이 아닐 수 없었다.4) 유럽연합이나 독일이 간접광고에 이렇게 예민한 반응을 보이고 있는 것은 미국의 영향도 있다고 볼 수 있다. 현재 미국에서는 최근 간접광고가 붐을 이루고 있다. 사실상 간접광고는 미국에서도 금지되어 있는 사안이다. 그럼에도 불구하고 간접광고는 식어가는 미국의 광고 시장에 활력소로 여겨지고 있다. 이렇게 과열된 양상을 보이고 있는 간접광고는 급기야 ‘Branded Entertainment’라고 불릴 정도로 미국에서는 당연시되고 있다. 상표나 상품과 리얼리티 쇼가 어느새 분리할 수가 없게 되었고, 광고시간대를 피하는 시청자도 이 프로그램을 보면서는 광고를 피할 수 없기 때문에 광고 시장에서는 이런 프로그램을 대체 광고(alternative Werbung)라고 하면서 환영하고 있다.5) 이런 상황에서 미국의 텔레비전과 영화 시장의 거대시장이라고 할 수 있는 유럽연합의 간접광고 허용의 정도는 활활 타고 있는 미국의 간접광고 시장에 기름을 부어 주는 결과를 일으켜 더 많은 간접광고가 들어 있는 영화나 텔레비전 프로그램이 제작될 것이고, 그렇다 보면 유럽연합에서도 미국의 간접광고로 가득 찬 텔레비전이나 영화를 볼 수밖에 없는 것이다. 다른 한편으로 유럽연합에서 간접광고를 전면적으로 금지하게 되면 지금 제작되고 있는 어떤 미국 텔레비전 시리즈나 영화가 유럽의 텔레비전에서 상영될 수 없을지도 모르는 것이라고 유럽연합의 한 전문가는 밝혔다.6) 독일의 공영방송사와 연방홍보위원회(PR-Rat), 연방언론위원회(Presserat) 그리고 여러 단체에서 유럽연합의 이러한 의도를 강력하게 비난하면서 유럽연합이 제안서를 수정할 것을 요구하였다. 또한 올해 11월 초에는 독일의 연방문화부 장관과 룩셈부르크의 통신부 장관이 유럽의 새로운 텔레비전 지침서를 만족할 만한 수준으로 수정하는 데 연합된 작업을 펼칠 것이라고 11월 7일에 발표하였다.7)물론 여기에는 새로운 텔레비전 지침서에 있는 광고의 대폭 허용과 간접광고에 대한 문제를 일차적인 수정 사안으로 두었다. 이러한 움직임은 당연히 유럽연합의 의도를 더 이상 주장하기가 어려운 것을 말해 주고 있다. 이에 바로 그 다음 주인 11월 14일에 유럽의 문화부 장관이 텔레비전 프로그램에서 간접광고가 계속해서 금지될 것이라는 데 합의를 보았다고 발표함으로써 독일의 입장이 관철되었다. 합의된 자세한 내용은 간접광고는 유럽연합에서 원칙적으로 금지되나, 각 국가가 이것을 적용할지 안 할지는 각자가 스스로 결정할 수 있게 하였다. 하지만 간접광고 중에서도 프로그램이나 영화제작에 지불을 하지 않은 간접광고는 허용하였다. 이것은 다시 말하면 프로그램이나 영화에 상품을 소품으로 계속적으로 무상으로 제공할 경우, 즉 자신들의 제품이 영화에 나오게 하기 위해 대가를 지불한 경우는 금지되는 것이다.8)이런 유럽연합 위원회의 EU 텔레비전 지침서가 유럽연합 소속국들의 합의를 끌어내어 개정되기에는 아직도 많은 시간이 요구될 것이다.
두 번째 논쟁-공영방송 지원
유럽연합에서 제기하고 있는 또 다른 문제는, 현재 유럽 대부분의 국가에 존속해 있는 공영방송에 대한 정부 지원이 공정거래를 위반하는 사항이라는 것이다. 사실 공영방송 지원 문제도 유럽연합과 독일 간에 2003년부터 있어 왔던 쟁점이었다. 이 쟁점은 독일 공영방송의 방송시청료가 정부 지원이라는 주장을 했고, 독일 측에서는 방송시청료가 절대로 국가 보조가 아니라고 주장하였다. 공영방송에 대한 업무를 맡은 독일의 주정부에서는 유럽연합에서 공영방송의 지원 문제에 대해 발언하는 것을 심히 불쾌하게 받아들이고 있다. 이에 독일 주정부 측에서는 유럽연합에 각각 따로 질의서를 보냈다. 이로써 유럽연합은 각각의 독일 주정부와 질의와 조정을 해야 하였다. 독일과 유럽연합위원회의 이런 관계에 대해 유럽연합의 위원회 측에서는 공영방송 시청료 논쟁과 관련해서 다른 24소속국보다 독일과 더 많은 일이 발생한다고 말하고 있다. 유럽연합 위원회 미디어부서 위원장인 Viviane Reding은 2005년 3월에 독일의 공영방송법에서 말하고 있는 ‘기본 조건에 대한 역할(Grundvorsorgungsauftrag)’은 모호하고 분명하지 않은 것이라고 비판하면서, 공영방송이 어떤 방식으로 운영되는지는 각 국가에서 결정할 일이지만, 이것은 어떤 분명한 역할과 결부되어야 하는데, 독일은 그것이 투명하게 드러나지 않기 때문에 그것의 투명성을 밝혀야 한다는 것이다. 이에 유럽위원회에서는 공영방송의 운영과 공영방송 자회사의 상업적 활동에 대해서는 분명한 선을 그어야 한다는 것이고, 공영방송의 자금이 어떻게 운영되는지 공개해야 한다는 것이다. 이에 독일 공영방송사에서는 공영방송의 상업적 활동에 대한 자료를 공개하겠다는 협의의 의사를 보였다. 하지만 시청료가 정부 보조가 아니라는 점을 다시 강력하게 주장하였다.9) 하지만 유럽연합 위원회의 공정거래 위원회에서는 2006년 2월에 다시 독일 정부에 공영방송 시청료의 운용 정보를 요구하였다. 특히 여기서 요구하고 있는 사안은 상업적인 미디어 서비스(드라마 CD 판매 등)와 공영방송사에서 획득한 스포츠 중계권에 대한 범위와 재정에 대한 정보를 요구하고 있다. 경제 일간지 에 의하면 유럽 위원회는 모바일사업자와 텔레커뮤니케이션 사업자와의 모든 계약서 또한 보기를 원한다는 것이다. 주정부 방송위원회 수장인 라인란트 프팔츠 주의 수상 Kurt Beck(SPD)은 이에 강한 비판을 하였다. 이미 독일 측에서는 2005년에 유럽연합의 질문에 적극적으로 협조하여 공영방송의 상업적 활동과 관련된 많은 정보를 공개했다는데도 불구하고 유럽연합 위원회는 독일의 방송시청료가 ‘허가되지 않은 재정지원’인지를 조사하겠다고 다시 거론하고 나선 것이다. 이에 유럽연합 위원회와 독일은 다시 의견조정에 들어갔고, 2006년 여름에는 어는 정도 진전의 실마리를 보였다. 독일의 공영방송 측에서는 앞으로 공영방송의 역할과 상업적 활동을 분명히 구분해서 관리하겠다는 의사를 보였고, 유럽연합 측에서는 독일의 공영방송이 기술적으로 새로운 전송 방식으로 전송하는 것과 새로운 방식의 미디어 서비스를 제공하는 것을 인정하겠다는 입장을 보였다. 또한 앞으로 공영방송의 역할이 더 분명하고 적절하게 행해질 것이라고 다짐하였다.10) 그럼에도 불구하고 이 이후에도 끊임없이 공영방송 시청료 문제에 대한 잡음이 들려왔다. 2006년 12월 13일자 독일의 신문에서는 Kurt Beck이 유럽 공정거래 위원장인 Neelie Kores가 월권행위를 하고 있다고 비난하면서, 이 문제로 유럽 재판소로 갈 기회가 높아졌다고 으름장을 놓았다고 말하고 있다.11)이것의 원인은 의견조정이 마무리되던 중에 유럽연합 측에서 수용할 수 없는 새로운 조건을 걸고 넘어섰기 때문이다. 이 요구는 ARD와 ZDF가 이미 행해지고 있는 모든 프로그램 서비스를 새로운 미디어에 적용시키려면 정부의 허가를 받아야 한다는 것이다. 하지만 이러한 요구는 공영방송이 정부에서 독립되어 있다는 규정에 반하는 것이라고 독일 측에서는 강력하게 반발하고 있다.12)하지만 유럽연합 측에서는 공영방송의 감독위원회가 사실상 정부 산하에 있는 조직이 아니라 공영방송의 조직이기 때문에 그 공정성을 믿기 어렵다는 입장이다. 독일의 주정부 측은 이런 요구는 헌법에 규정되어 있는 정부의 권한을 넘는 요구이기 때문에 합의될 수 없는 사항이라고 재차 강조하였다. 그럼에도 불구하고 조금씩 조정이 되고 있는 것은 사실이다. 즉, 위원회 측에서는 공영방송이 인터넷과 모바일 휴대폰에 적극적으로 참여하는 것을 반대하였으나 조건부로 이 부분을 허용하기로 하였다. 하지만 이런 참여가 얼마나 독일의 미디어 경제 부분에 영향을 미치는가에 따라 다시 조정이 개진될 수 있는 부분이라고 하겠다. 즉, 민영 사업자가 공영방송의 이런 참여로 인해 직접적으로 피해를 받게 되어, 적은 광고수익을 얻게 된다면 다시 조정을 해야 하는 것이다. 이렇게 조정된 협상에서 나타나는 부분은 기본적으로 ARD와 ZDF의 역할분담 과정은 변하지 않았다. 또한 정부로부터 직접적인 허가를 받아야 할 필요가 없고, 주정부의 수장들은 공영방송사를 감시하는 감독위원회를 다시 감시해야 한다. 또한 이 주어진 업무는 법에서 요구하는 사항과 일치해야 한다는 것이다. 이에 독일 주정부는 처음으로 유럽연합이 방송시청료에 대한 문제를 담당한다는 데 동의했다. 이렇게 극적인 타결을 갖게 된 배후에는 독일연방 수상의 압력이 있었던 것으로 풀이된다. 하지만 언론에서는 아직까지 시청료에 대한 독일 주정부와 유럽연합 간의 논쟁이 끝난 것이 아니라 단지 한 고비를 넘긴 것뿐이라고 말하고 있다.13)
◦ 작성: 최은희(외대 언론정보연구소 연구원, gabrielachoi.@yahoo.co.kr)
[주석]====================================================================================================
1) Vorschlag zur Änderung der EU-Fernsehrichtlinie. 2005년 12월 30일자. URL: www.mur-verlag.de 2) 위와 동일. 3) 앞과 동일. 4) 최은희(2006): 독일 방송 프로그램의 간접광고 문제. 월간 <방송과 동향> 2006년 5월 30일, 통권 232호 참조. 5) Medien in Ausland. 2005년 8월 31일자. www.lfm-nrw.de/funkfenster/medien_allgemein/medien_ausland/productplacement.php3?druck=1 6) Segler, Donald(2006): Brüsseler Spitzentreffen. Im EU-Paliament wird über die “TV- Richtlinie” verhandelt-in deutlicher Distanz zur deutscher Position. Frankfurter Rundschau 2006년 12월 11일자. www.frankfurter-rundschau.de/in_und_ausland/kultur_und_medien/medien 7) Kultusstaatsminister Neumann und der luxemburgische Kommunikationsminister Schlitz vereinbaren enge Zusammenarbeit bei EU-Fernsehrichtlinie. 2006년 11월 7일자. www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2006/11 8) EU-Kultusminister:Trennung von Inhalten und Werbung im Fernsehen wird beibehalten. 2006년 11월 14일자. www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2006/11 9) Schlächter und Pleitgen bleiben in Brüssel hart. Die Welt. 2005년 3월 16일자. 10) EU und Bundesländer nähern sich beim Streit um Rundfunkgebühr an. 2006년 7월 8일자. www.satundkabel.de 11) EU-Streit über ARD und ZDF eskaliert. Frankfurter Allgemeine Zeitung 2006년 12월 13일자 기사. 12) 위와 동일. 13) Bloß eine Etappe. Frankfurter Allgemeine Zeitung. 2006년 12월 19일자.
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