최근 FCC는 전력선을 통한 인터넷 접속 서비스(Broadband over Power Line, BPL)가 현 1934 통신법 하에서는 통신 서비스가 아니라 정보 서비스의 성격을 가지고 있다고 최종 판단을 내렸다. 단순한 분류를 한 것처럼 보이지만, 정보 서비스로 분류될 경우에는 통신법의 저촉 대상이 되는 일반운송사업자(Common Carrier)가 아니라는 것을 의미하는 것이기 때문에 각종 규제 대상에서 면책된다는 엄청난 혜택을 받게 된다. 따라서 이번 결정은 2002년 FCC가 전화선을 통한 인터넷 접속 서비스(DSL)와 케이블 모뎀을 통한 인터넷 접속 서비스를 정보 서비스로 구분한 것에 비견할 만큼 엄청난 시장 효과를 지니는 것이며, 이것이 동인이 되어 미 전역에 있는 전력회사들이 정보통신 사업에 참여하게 되는 효과가 예상된다. 이번 결정은 5인의 FCC 위원이 참석해서 4명이 동의하고 1명이 기권했다.
시장 불확실성 요인을 해결 FCC는 BPL은 현행 1934 통신법 하에서는 통신 서비스가 아닌 정보 서비스(information service)로 분류된다고 최종 판단, 명령서를 발표했다. 또한 BPL을 가능케 해 주는 전송 부품(transmission component)은 통신 영역이라고 규정한 반면, 이 전송 부품을 BPL을 위해서 통합 완성품으로 제공하는 것은 통신 서비스가 아니라고 최종 결정을 내렸다. 더 나아가서, FCC는 1934 통신법은 물론이고 여타 관련 법조항을 참고해 볼 때, 브로드밴드(broadband) 전송은 통신 서비스로 규정하지 않고 있음을 지적했다. 물론 해당 전송이 ISP에 제공된다는 단서가 붙는다. 덧붙여서 BPL에 대한 추가 규정을 부여한다거나 정보 서비스로 분류하는 대신에 전력선이라는 특성을 감안 단서 조항이 있어야 한다는 주장은 기각했다. 여기서 FCC가 이런 결정을 하게 된 배경이나 판단 근거를 파악하기에 앞서서 FCC가 주요 결정을 하는 과정을 살펴볼 필요가 있다. 일반적으로 그동안 FCC가 정책 결정과정에서 보여준 행동을 감안하다면 FCC는 구체적인 문제가 발생하기 전까지는 최종 결정을 유보하는 경향성이 있음을 알 수 있다. 여기에는 두 가지 큰 이유가 있어 보인다. 첫째는, 아직 진행되지 않은 문제에 대해서 미리 잘못된 예측을 통해 잘못된 결정을 내렸을 경우 발생할 수 있는 사회적 비용을 고려하는 것이고, 두 번째는 직접적으로 개입했을 경우 발생할 수 있는 직접적인 사회적 비난을 고려한 것이다. 정치학에서 소위 이야기하는 ‘비난 피하기(blame avoidance)’가 바로 그것이다. 새로운 매체가 등장하면 기존 매체와의 갈등은 피할 수가 없다. 새로운 매체는 기존 매체가 갖추어 놓은 인프라를 이용하고자 하는 반면에, 기존 매체로서는 자신들이 애써 가꾸어온 인프라를 경쟁 업체가 사용하는 것을 반대하기 때문이다. 이는 지상파와 케이블 TV 간에 벌어졌던 의무전송 문제에서부터, 최근 케이블회사 간의 회선 공유 문제에 이르기까지 관례처럼 발생하고 있다. 흥미로운 것은 이런 문제가 발생하고 당사자 간의 합의가 이루어지지 않아서 갈등이 발생할 만한 상황에서도 FCC는 직접적인 언급을 자제한다는 점이다. 즉, FCC는 급변하는 미디어 환경에서 마지막 순간까지 판단을 유보하고, 대신에 관련 단체가 쌍방 간에 법정 소송을 벌여 사법 당국에서 최종 판단을 하고, 이 결과에 맞추어 FCC의 움직임을 결정하거나, 당사자들이 FCC를 상대로 직접 고소나 청원을 할 경우에 답변서의 형식을 통해서 개입하는 형식을 취한다. 이번 BPL에 관한 논의도 이런 맥락에서 이해될 필요가 있다. BPL이 시장에 나온 지는 어제오늘의 일이 아니다. 전력선을 통해 인터넷 서비스가 가능하다는 것이 기술적으로 검증된 것이 1990년대 말이고, 이를 직접 사업화시킨 것도 2000년도 초반의 일이다. 그러나 이에 대해서 구체적으로 FCC는 개입하지 않았었다. 이번 일도 2005년 12월 23일 UPLC가 판정을 해 줄 것으로 공식적으로 요청함으로써 시작되었다. 그동안 시장에서는 DSL이나 케이블 모뎀의 예를 들어 BPL 역시 정보 서비스라는 공감대가 형성되어 있었다. 그러나 공식적으로 FCC가 이를 판정하지 않은 상태였기 때문에 시장 참여자로서는 불안요소를 안고 사업을 할 수밖에 없는 상황이었다. 만약 통신 서비스가 될 경우에는 통신법의 저촉 대상이 되는 것이기 때문에 현재 이미 시장에 들어온 사업자는 난감해질 수밖에 없고, 이럴 가능성을 꺼려 시장에 진출하지 못하는 기업들도 나오는 상태였기 때문이다. 이 때문에 UPLC 역시 이번 요청서의 가장 큰 이유로 시장 불확실성을 제거해 달라는 것이었다. 이에 FCC는 해당 서비스가 통신 서비스가 아니라 정보 서비스라고 결론을 내려주면서 청원에 화답했다.
판단은 법조문에 합치 그럼 여기서 어떤 이유로 FCC가 이런 결정을 내렸는지 사안별로 살펴보자. 먼저 BPL이 정보 서비스(information service)인지부터 살펴보자. 이번 명령서에서 FCC는 BPL을 정보 서비스로 규정했다. 이번 구분은 그동안 FCC가 케이블 모뎀 서비스(cable modem service)를 정보 서비스로 구분했던 것과도 정확하게 일치한다. 연방 대법원 역시 케이블 모뎀 서비스를 정보 서비스로 구분하는 것이 합당하다고 판결해 주었다(NCTA v. Brand X, 125 S. Ct. at 2695, 2702‐10). 또한 전화선을 통한 인터넷 접속 서비스(DSL) 역시 정보 서비스로 구분한 바 있다. 1934 통신법에서는 정보 서비스를 다음과 같이 규정하고 있다. “통신(telecommunications)을 통해 정보를 생산‧수집‧변형(transforming)‧처리(processing)‧복구(retrieving)‧활용 혹은 정보를 제작할 수 있는 재능을 부여하는 것이 정보 서비스이며, 여기에는 전자출판 등이 포함된다. 그러나 정보 서비스에는 통신 시스템의 관리‧통제‧작동 등은 포함되지 않으며, 통신 서비스의 관리 역시 정보 서비스에 포함되지 않는다.”(47 U.S.C. § 153(20)) 이에 비해서 통신 서비스는 먼저 47 U.S.C. § 153(46)에서 요금을 받고 직접 공중 혹은 특정 사용자 계층에게 통신(telecommunications)을 제공하는 것이라고 규정해 놓고 있고, 47 U.S.C. § 153(43)에서는 통신을 통해 주고받는 정보의 내용 혹은 포맷을 수정하지 않고 사용자가 선택한 정보를 지점별로 전송하는 행위라고 규정하고 있다. 이번 결정을 하기에 앞서서 FCC는 이해 당사자들의 의견을 청취했었다. 대다수의 주장들은 FCC가 BPL을 정보 서비스로 구분하는 것이 법조문에 근거하고 있다고 밝히고 있다. 특히 BPL이 초고속 인터넷 접속을 제공하고 있을 뿐만 아니라, 이메일‧웹 서핑 등과 같이 정보를 생산(generating), 수집, 변형(transforming), 처리(processing), 복구(retrieving), 활용 혹은 정보를 제작할 수 있는 재능을 제공할 수 있는 애플리케이션을 제공하고 있기 때문에 정보 서비스로 분류해야 한다고 주장한다. 더구나 이들은 이미 정보 서비스로 분류되고 있는 케이블 모뎀 서비스나 DSL 등의 전례를 볼 때, FCC가 BPL을 정보 서비스로 판단하는 것이 무리가 없다고 주장했다. FCC 역시 이러한 입장을 받아들였다. 법조문이 정한 개념과 기존의 분류 행태를 참고해 봤을 때, 전력선을 통한 인터넷 접속 서비스 역시 정보 서비스로 파악하는 것이 타당하다는 것이다. 특히 전력선을 통한 인터넷 접속 서비스가 최종 사용자(end user)에게 제공되는 단일 통합 서비스라는 점에 주목했다. 즉, 전력선을 통한 인터넷 접속 서비스는 컴퓨터 프로세싱, 정보 설비(information provision) 그리고 자료 전송을 위한 컴퓨터와의 상호작용 등을 통해 최종 사용자가 이메일이나 웹 페이지, 뉴스 그룹과 같은 다양한 애플리케이션을 활용하게 해 준다는 점에서 정보 서비스로 판정하는 데 무리가 없다는 것이다.
이전 규정이 브로드밴드 인터넷 접속 확산에 일조’할 것 그러나 이번 BPL을 정보 서비스로 규정하게 된 배경에는 단순히 법조문이나 기존 적용 방침과 더불어 한 가지 중요한 요소가 숨겨져 있다. BPL을 정보 서비스로 규정하는 것이 1934 통신법 제7조 260(b)(2)항과 1996년 통신법 제706조의 정책 목표를 달성하는 데 도움이 될 것이라고 판단했던 것이다. 두 조항에서는 브로드밴드 인터넷 접속 서비스의 확산에 초점을 두고 있다. 전력선을 통한 인터넷 접속 서비스를 정보 서비스로 분류했을 경우, 실제 사용자들이 취할 수 있는 선택 목록이 하나 더 증가하기 때문에 초고속 정보통신망의 확산에 기여할 수 있다는 점은 물론이고, 복수의 유사 서비스가 시장 내에서 경쟁을 하게 될 경우, 망 중복성이 확보되어 최악의 경우 발생할 수 있는 접속 불능 등의 상황을 방지하는 소위 안정성이 확대될 수 있다는 점이다. 전화선을 통한 브로드밴드 서비스를 정보 서비스로 규정한 것도 동일한 이치였다. 더구나 이번 결정이 국가안전 등의 위해요소가 없다는 점도 이번 결정을 하게 된 중요한 원인이다. 결론적으로 전력선을 통한 인터넷 접속 서비스는 기존에 분류한 케이블 모뎀 서비스나 전화선을 통한 초고속 인터넷 접속 서비스와 유사한 성격을 가지고 있기 때문에 정보 서비스로 분류하는 데 있어 하등의 문제가 없다는 것이 FCC의 최종 판단이다.
BPL 전송 부분은 통신이지 통신 서비스는 아니다 두 번째, FCC는 BPL의 전송 부분(transmission component)은 통신(tele- communications)이지만, 그렇다고 해서 BPL을 통신 서비스(telecommunica- tion service)로 규정할 수는 없다고 밝혔다. 앞에서 말한 바와 같이 UPLC는 BPL이 1934 통신법의 Title II에서 정한 규제 조항에 저촉되는지의 판단 여부를 확정해서 불확실성을 제거해 달라고 요청했었다. 불확실성을 제거하기 위해서는 먼저 이번 서비스를 지탱해 주고 있는 전송 부분에 대한 법적인 분류가 중요하다. 전화선을 이용한 초고속 인터넷 접속 서비스 명령서에도 밝힌 바 있지만, 전송 부분에 대한 구분을 어떻게 하느냐에 따라서 직접적으로 해당 서비스가 1934 통신법의 Title II에 저촉되는지 여부가 결정되기 때문이다. 만약 해당 전송 부분이 통신 서비스로 구분된다고 할 경우에는, 해당 서비스는 Title II에 정한 일반운송사업자(common carrier)로 분류되어 법 규제의 직접적인 대상이 된다. 반대로 통신 서비스가 아니라고 판단될 경우에는 해당 법조항의 규제 대상이 되지 않는다. 이런 맥락에서 해당 전송 부분이 통신 서비스냐 아니냐를 판단하는 것은 매우 중요한 문제이다. FCC는 다양한 의견을 경청한 뒤에 최종적으로 전력선을 이용한 인터넷 서비스를 가능케 해 주는 전송 부분들은 통신 서비스가 아닌 통신(telecommunications)이며, 이 통신 전송 부분을 제공하는 행위는 현 통신법 제3조에 의거 통신 서비스가 아니라고 판단했다. 또한 통신법은 물론이고 관련 조항을 참고했을 경우에도 통신 서비스가 아니라는 FCC의 입장을 대변해 주고 있다고 밝히고 있다. 1934년 통신법에서는 통신과 통신 서비스를 엄밀하게 규정하고 있다. FCC 역시 “모든 정보 서비스는 본질적으로 통신을 이용할 수밖에 없으며, 통신을 이용하지 않고서는 사용자가 컴퓨터 혹은 정보를 생산하고 조작하는 정보 장치와 연결할 수 없다는 점”을 정확하게 인식하고 있다. 이런 연유로 FCC는 그동안 “정보 전송이 통신에 해당된다고 파악할 수는 있지만, 통신에 해당한다고 해서 반드시 그것이 통신 서비스로 분류될 필요가 있는 것은 아니다”라는 입장을 취해 왔었다. 이미 1997년에 FCC는 통신을 통해 정보가 제공된다는 이유만으로 그것을 정보 서비스가 아닌 통신 서비스로 간주해서는 안 된다는 입장을 밝힌 바 있다[Federal State Joint Board on Universal Service, CC Docket No. 96 45, Report and Order, 12 FCC Rcd 8776, 9179 81, paras. 788 90(1997)]. UPLC 역시 전력선을 통한 인터넷 접속 서비스를 하기 위해서는 시스템의 성격상 본질적으로 통신 요소를 포함할 수밖에 없다고 주장했다. 케이블 모뎀이나 DSL 서비스와 마찬가지로 단일통합 서비스가 되기 위해서는 전송 능력을 가진 컴퓨터 프로세싱이 포함될 수밖에 없기 때문이다. FCC는 전력선을 통한 인터넷 접속 서비스가 이용자가 정한 지점과 지점 간에, 정보의 형태나 내용에 변화를 주지 않고 있는 그대로 전송할 수 있다는 점에서 전송은 곧 통신이라고 파악할 수 있다고 판단했다. 전력선 인터넷 접속 서비스는 DSL이나 케이블 모뎀과 유상한 기술적 특성을 가지고 있다. 전력선 망은 전력선에 흐르는 전기(electrical current)에 전달되는 디지털 신호를 증폭시키는 것이라면, DSL은 전화선을 통해 전달되는 디지털 신호를 증폭시키는 것이다. 따라서 디지털 신호를 전송하는 방식은 동일하되, 차이가 있다면 하나는 전화선을 그리고 다른 하나는 전력선을 이용한다는 것뿐이다. 따라서 전화선을 이용한 인터넷 접속 서비스에 적용했던 것과 동일하게, 전력선을 통한 인터넷 접속을 가능케 해 주는 통신 전송 부품 역시 통신 서비스가 아니라고 판단하는 것이 합리적인 판단이라는 것이라는 FCC의 생각이었다. 정보 서비스를 위해서는 어쩔 수 없이 최소한의 전송 능력이 필요하고, 그 주목적이 정보를 전달하는 것인 만큼 통신 서비스로 볼 수 없다는 것이다. 더구나 전력선을 통한 인터넷 서비스를 신청한 가입자는 인터넷 접속 서비스와 전송 서비스를 별도로 구매하기보다는 통합된 서비스를 구매하길 원한다는 점도 해당 서비스를 정보 서비스로 분류하게 된 주된 이유이다. 덧붙여서, 만약 BPL 제공업자가 통신 전송 부분을 통신 서비스로 제공할 경우에는 일반전송사업자로 처리되어 Title II에 저촉된다. 그러나 현행 법 조항에서는 BPL 제공업자가 반드시 인터넷 접속 서비스와 분리해서 통신 서비스로 간주되는 전송 부문을 별도로 해야 한다고 강권하고 있지 않기 때문에 서비스 사업자는 통합된 서비스를 제공할 것이고, 이럴 경우에는 당연히 통신 서비스로 간주되어서는 안 된다는 것이 FCC의 견해이다.
기타 사안 이번 결정을 하면서 FCC는 다양한 단체로부터 의견을 경청했었다. 몇몇 전력회사는 물론이고 BPL이 실용화될 경우 직접적인 경쟁관계가 되는 케이블 업체는 물론이고 통신협회 등도 자신들의 의견을 개진해 주었다. 이중에서 몇몇 단체들은 BPL을 정보 서비스로 인정하는 대신에 조건을 제시한다거나, 추가로 의무조항을 만들 필요가 있다고 주장했다. 특히 간섭(interference) 문제와 전봇대(pole attachment access) 접근 문제가 가장 큰 사안이었다. 현재 여분의 전력선을 설치할 수 없는 경우 전력선을 통한 인터넷 서비스를 하기 위해서는 기존 사업체가 가지고 있는 전봇대를 이용할 수밖에 없게 되고, 이럴 경우 불가피하게 간섭 문제가 발생할 수밖에 없다는 것이 이들의 입장이었다. 따라서 이들은 비록 BPL이 정보 서비스라고 할지라도 이 문제를 사전에 해결할 수 있는 조치가 부가되어야 한다는 입장이었다. 이에 대해서 위원회는 해당 문제는 이번 결정문과는 관련이 없다는 입장이다. 이번 명령서는 단순히 해당 서비스가 정보 서비스인지 통신 서비스인지를 구분하는 것이 목적이며, 그 외 설치 등과 관련된 문제는 현재 논의 중인 상태이기 때문에 이 명령서에 해당 내용을 명기할 필요가 없다는 것이다. 특히 현재 FCC는 정보통신망과 관련해서 소비자를 어떻게 보호하는 것이 최선인지에 대해서 의견을 청취하고 있는 중이기 때문에 이번에 지적된 내용은 그곳에서 상세히 다루게 될 것이며, 필요하다면 별도의 의무조항 등을 부여할 수 있다고 판단했다. 또한 FCC는 구분이 명확하게 이루어지지 않아서 전력선을 통한 인터넷 접속 서비스를 제공할 수 있는 업체들이 이를 주저하고 있고, 이 때문에 현재 미국의 당면과제인 초고속 정보통신망의 보급 확산이 지장을 받고 있다고 판단하고 있기 때문에, 디지털 격차와 기타 등등의 문제를 막고, 초고속 정보통신망의 확산을 위해서도 이번 구분 결정이 매우 시급한 과제라고 판단했다. 따라서 부차적인 논의로 인해 해당 결정이 지연되는 것을 막는다는 의미에서도 이번 명령서에 직접 관련 없는 내용까지 언급할 필요가 없었다고 주장했다.
이번 결정은 해당 사업자가 처음으로 공식적인 청원을 한 시점에서 최종 결정문까지 약 10여 개월의 시간이 소요되었다. 그동안 FCC의 둔한 움직임을 감안하다면 이례적으로 빨리 결정 난 사안이다. 통상 FCC는 청원서를 접수한 후, 먼저 해당 사안이 FCC가 직접 개입이 필요한 것인지를 판단한 뒤에, 이에 대한 의견요청서를 발급한다. 그리고 각 이해집단들부터 의견을 접수한 후에 이를 분석한다. 그런 뒤에 추가로 질의할 내용이 있으면 2차로 의견요청서를 발행함과 동시에 해당 청원자에게도 추가로 의견을 접수시킬 것을 요구한다. 이런 일련의 과정을 거친 뒤에 최종 명령서를 발급하기 때문에 통상 청원이 이루어지고 난 뒤에 최종 결정까지는 적게는 1여 년, 많게는 수년이 걸리기도 한다. 그러나 이번 케이스는 상대적으로 이전에 유사한 구분이 있었고, 의견요청서에 답변서를 제출한 업체의 수가 10여 개 안팎에 불과했던 탓으로 이례적으로 단기간에 결정이 이루어진 경우다.
◦ 작성 : 조영신(펜실베이니아 주립대학교 신문방송학과 박사과정, troicacho@hanmail.com
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