올해 1월 10일, 오프콤은 텔레비전 프로덕션 부문 검토를 위한 협의(이하 TPSR 협의) 문서를 발간한 바 있다. 각계의 자문을 구하는 협의 절차는 3월 21일에 종료되었다. 이러한 협의과정 중에 제기된 핵심 이슈들과 더불어 오프콤의 최종 결론을 담은 정책보고서가 최근 발간됐다. 이번 오프콤의 분석은 수집된 모든 관련 증거물과 양적 분석, 이해 관련 당사자들과의 토론, 자문과정에서 접수된 공식적인 반응들에 대한 검토 등을 통해 얻어진 정보에 기반하고 있다. 물론 앞으로 공익방송사와 독립 제작사의 관계를 규정해 놓은 실무 규약(Code of Practice)에 관한 작업이 더 필요할 것으로 보인다. 오프콤은 연말 즈음에 실무 규약에 관한 오프콤의 지침에서의 변화에 대한 자문 결과를 발행할 예정이다. 배경 2004/2005년에 이뤄진 오프콤의 공익텔레비전방송 재고에 뒤이어 TPSR 협의가 이뤄졌다. 최근 실시된 재평가는 텔레비전 제작 부문에서의 핵심사항들을 다루고 있으며, 주요 방송사들의 사내 제작부서 및 외부 독립 제작사들을 이용한 프로그램 제작 활동을 포함하고 있다. 오프콤은 핵심 프로덕션 쿼터, 제작사와 방송사 간 커미셔닝 체계의 운용 및 실무 규약에 중점을 두고 있다. 최근 재검토 시기는 부분적으로는 실무 규약의 시행에 대한 초기 평가를 실시해야 하기 때문에 결정된 것이다. 그러나 오프콤은 이를 텔레비전 제작 부문의 운용 및 규제를 통한 중재에 대한 보다 포괄적인 재검토를 실시하는 기회로 활용했다. TPSR 협의문은 다음의 주요 사항들에 대한 오프콤의 분석과 제안들을 제시해 놓고 있다. • 텔레비전 제작의 목적: 오프콤의 전체적인 규제 목적은 시민인 동시에 소비자인 시청자의 이익을 보호하기 위함이다. 따라서 오프콤은 시청자들이 자신의 근본적인 관심사에 부합하는 유형의 텔레비전 콘텐츠를 수신할 수 있도록 보장하고자 한다. 그리고 오프콤은 시청자들의 이익을 보호하고자 할 경우에만 중재가 필요하다고 믿고 있다. • TV 제작에 중재가 필요한 근본적 이유: TV 제작 부문의 세 가지 특징, 즉 주요 지상파 방송사들의 협상 능력, 방송과 제작 간의 수직적 통합, 제작의 지리적 집중으로 인해 시청자들의 이익이 완전히 충족되지 못할 수 있다. 따라서 이 세 가지 요인들로 인해 텔레비전 제작 부문에 중재가 필요할 수밖에 없다. • TV 제작 부문에서의 주요 발전사항: 영국에서 제작된 콘텐츠 시장이 점차 성장하고 있으며 그 시장규모가 2004년에는 26억 파운드를 기록했다. 주요 지상파 채널 외의 다른 분야, 특히 상업 디지털 채널들로부터 수요가 증가하고 있다. 그러나 주요 지상파 방송사들은 여전히 영국에서 제작된 프로그램들의 주요 구매자이자 외부 프로덕션 부문의 주요 고객이다. 지리적으로 제작은 여전히 런던에 집중돼 있다. 이번 분석에 기초해 오프콤은 가까운 시기에 중재의 철회에 대한 제한 범위가 있을 것이라는 결론을 내렸다. 가까운 장래에도 협상 능력, 수직적 통합, 지리적 집중은 여전히 중요한 이슈가 될 것으로 보인다. • 독립 프로덕션: 오프콤은 독립 프로덕션 쿼터제가 여전히 독립 프로덕션 부문의 확실성을 담보하는 중요한 원천으로 보기 때문에 TPSR 협의문에서는 쿼터제에 그 어떤 변화도 없을 것이라는 점을 제안했다. 또한 BBC가 제안한 창의적 경쟁 창구(Window of Creative Competition, 이하 WOCC)를 환영하나 WOCC의 능력 우선주의와 운영에 대한 적절한 감독이 이뤄질 수 있도록 보장하는 조치들이 필요하다고 본다. • 런던 지역 이외의 프로덕션: 오프콤의 중재 없이는 장기적으로 봤을 때 런던 이외 지역의 프로덕션이 자립할 수 있을 것으로 보지 않는다. 따라서 런던 이외 지역 프로덕션에 다양한 이익을 제공하기 위해 오프콤의 중재는 계속해서 필요할 것으로 본다. 오프콤은 런던 이외 지역 프로덕션을 위한 투입(input)에 기초한 쿼터제가 그리 완벽하지 못한 제도이긴 하나 현재로선 필요한 중재라는 점을 인식하고 있다. TPSR 자문도 BBC가 런던 이외 지역 프로덕션의 다양성을 보장하는 데 보다 중대한 역할을 해야 한다고 제안한 바 있다. • 주요 정의: TPSR 자문에서 오프콤은 질 높은 프로그램 및 런던 이외 지역 프로덕션의 정의가 현재 제대로 작동되고 있기 때문에 이를 변경하고자 하는 어떤 제안도 한 바 없다. 독립 제작사의 자격에 대한 정의와 관련해 오프콤은 TPSR 자문서에서 현재 정의를 변경하지 말 것을 권고한 바 있다. 그러나 접수된 의견들에 따라 이 문제를 고려할 것임을 밝혔다. • 실무 규약: 오프콤의 초기 평가는 실무 규약이 폭넓게 준수되고 있다고 보았다. 그러나 제작자와 방송사 양측은 대안적인 배급 플랫폼에서의 TV 프로그램 이용에 대한 권리, 즉 뉴미디어 권리(new media rights)와 관련해 불분명하다고 시사한 바 있다. TPSR 협의문서에서 오프콤은 권리이용에 대해 플랫폼을 토대로 하기보다는 시간에 기초한 현실적인 대안 접근법을 제안한 바 있다. 또한 이러한 문제들은 산업 관련 당사자들 간에 상업적 협상을 통해 해결되는 것이 바람직하다는 점을 분명히 했다. 그러나 상업적 합의는 불가능하다는 것이 판명됐기 때문에 이 역시 오프콤의 중재가 필요하다고 본다.
오프콤의 주요 결론 TPSR 협의문에 보고된 오프콤의 세부적인 분석내용을 토대로 위의 각 사항들에 대한 최종 결론이 내려졌다. TPSR 협의문에서 현재 오프콤의 규제 간섭이 그대로 유지되어야 한다는 오프콤의 권고사항이 각계의 의견을 구하는 과정에서 대체로 광범위한 지지를 받은 것으로 나타났다. 따라서 아래 결론은 오프콤이 TPSR 협의문에서 밝힌 입장들을 광범위하게 재확인시켜 주고 있는 셈이다. 위의 TPSR 협의문에서 언급된 내용들과의 중복을 피해 오프콤의 결론을 정리해 보면 다음과 같다.
1. 텔레비전 제작의 목적
전반적으로 텔레비전 제작 부문은 소비자인 동시에 영국 시민인 시청자의 이익을 증진시키는 데 역점을 두어야 한다는 오프콤의 견해에 동의하는 것으로 나타났다. 그러나 ‘시민’과 ‘소비자’를 이해하는 데 이견이 있었다. 그럼에도 소비자와 시민의 이익에 대한 다양한 해석이 있을 수 있으며 시청자의 이익에 대한 단일한 정의를 적용하고자 한다면 불필요하게 복잡함을 유발할 수 있다는 데 동의하는 것으로 나타났다. 따라서 TPSR 협의문에서 시민과 소비자로서의 시청자의 이익을 증진하는 것이 텔레비전 제작 부문의 주요 목적이라고 밝힌 오프콤의 견해를 재확인시켜 주고 있다. 이와 유사하게 ‘다양성’이라는 용어에 대한 다양한 해석이 나왔다. 그러나 시청자의 이익을 고려할 때 중요한 요인으로서의 다양성의 역할에 대한 일반적인 합의가 있었다. 즉, 시청자의 이익은 다양한 형태의 다양성에 의해 증진되며 다양성이라는 목적을 달성하기 위해 복합적인 제작 생태학이 필요하다는 점에 대부분 동의하고 있었다.
2. 중재가 왜 필요한가
오프콤의 중재가 필요한 근본적 이유에 대해서는 대부분 동의하나 그 역사적 근거가 현재와 미래에 어느 정도로 유효할지에 대해서는 다양한 의견이 있었다. 예를 들어, 런던 이외 지역에 위치한 제작사를 지원하기 위해 중재가 필수적이라는 데는 일반적으로 동의하고 있었다. 그러나 이와는 대조적으로, 일부는 방송사들의 협상 능력이 축소되고 앞으로도 그렇게 될 것이라는 주장도 있었다. 오프콤은 방송사의 협상력이 시간의 경과에 따라 줄어들 것이며 그럼으로써 텔레비전 제작 부문에서의 규제가 폐지될 가능성이 발생할 것이라는 점을 인정한다. 그러나 여전히 주요 지상파 방송사가 영국 제작 콘텐츠의 주요 구매자로 남을 것으로 본다. 또한 방송사가 최고의 가능성 있는 콘텐츠를 거부하는 것은 스스로 자멸을 초래하는 것이기 때문에 수직적 통합과 관련된 방송사 사내 제작 편향 문제는 점차 덜 중요해질 것이라는 지적도 있었다. 그러나 대다수의 의견은 수직적 통합이 여전히 중요한 문제이기 때문에 텔레비전 제작 부문에서의 중재는 지속되어야 한다는 것이었다. 따라서 전반적으로 오프콤은 변화에 대한 주장뿐만 아니라 소비자와 시민으로서의 시청자의 이익을 보호하기 위해 적절한 중재가 필요하다는 점도 인식하고 있다.
3. 독립 프로덕션
독립 프로덕션 쿼터제가 그대로 유지되어야 한다는 데 대부분 합의했다. 따라서 오프콤은 독립 프로덕션 쿼터제가 현재 수준에서 지속되어야 한다는 제안을 확인한 셈이다. BBC가 제안한 WOCC에 대해서는 BBC의 커미셔닝 기반에 접근할 수 있는 가능성이 높아짐으로써 외부 프로덕션에 새로운 기회들을 제공할 것이라는 데 대다수가 동의했다. WOCC에 대한 결정은 BBC의 칙허장에서 정부가 정해야 하는 문제이기 때문에 오프콤의 권한 밖에 있다. 오프콤은 최근의 칙허장에 관한 백서에서 정부가 WOCC에 대해 지지를 표명했다는 것을 알고 있으며 해당 이슈에 대한 정부의 접근 방법을 오프콤은 환영하는 바이다.
4. 런던 이외 지역 프로덕션
특히 (영국 내) 각 국가 및 지역에 토대를 둔 제작자 및 프로덕션 관련 단체들은 일반적으로 런던으로부터 멀리 떨어진 지역이나 국가별 쿼터제 형태를 통해 런던 이외 지역의 제작 부문의 지속적인 발전 및 지리학적인 다양성을 보장할 필요가 있다고 주장했다. 또한 주요 방송 채널의 런던 외부로의 이전을 지지하는 의견도 있었는데, 이는 제작의 다양성이라는 측면에서 긍정적이며 그것의 실질적인 이행을 가능케 할 것이라는 주장이다. 그러나 이러한 제안은 영국 전체 지역이 아니라 주요 채널이 이전되는 해당 지역에만 프로덕션의 지리적 분산이 이뤄질 것이라는 우려의 목소리도 있었다. 이처럼 채널의 이전이 그 자체로 런던 이외 지역 프로덕션에 커다란 도움이 되지 않을 것이라는 의견이 지배적인 것으로 나타났다. TPSR 협의문에서 밝힌 분석과 함께 협의과정을 통해 얻어진 각계 의견들을 종합해 내린 오프콤의 결론은 다음과 같다.
• BBC의 런던 외부 지역으로의 이전 계획이 런던 외부 지역에서의 BBC의 역할을 증진시킬 것이며 따라서 런던 이외 지역 쿼터를 늘리는 것이 적절하지 않다는 BBC의 주장을 잘 알고 있다. 그러나 BBC의 런던 외부 지역으로의 이전 계획이 효과가 있다면 BBC의 런던 외부 지역에서의 제작도 시간의 경과에 따라 증가할 것이다. 따라서 오프콤은 소비자와 시민의 이익을 위한 다양성을 보장하기 위해 런던 이외 지역 프로덕션 쿼터의 증가가 적절할지를 평가하기 위해 BBC 및 BBC 트러스트와 대화를 계속할 것이다. • 협의과정에서 기타 다른 의견들이 제시됐는데, 국가 지역이든 아니면 특정 장르에서의 런던 이외 지역 프로덕션이든 추가적인 제작 쿼터제의 도입 의견에 대해서는 반대한다. 왜냐하면 이는 추가적인 관료주의를 만들어낼 위험이 있으며 특히 지역을 지나치게 협소하게 구분할 경우 최선의 아이디어를 커미셔닝하지 못하도록 할 수 있기 때문이다. 더욱이 그러한 하위 쿼터제는 영국 내 국가 및 지역에서의 제작의 결정적 다수의 발전에 장애가 될 수 있다고 본다. 5. 독립 제작사의 규정
현재 독립 제작사의 규정 범위는 방송사와 상당한 공동소유권(25%의 지분)을 갖고 있는 프로덕션 기업은 배제하고 있다. 협의과정에서 이러한 정의를 변경하자는 다수의 의견이 있었지만 영국 방송사와 독립 프로듀서 간에 공동소유에 대한 제한을 폐지하자는 의견은 없었다. 대신 공동소유에 대한 현재의 제한을 보완하는 몇 가지 제안이 나왔다. 만일 이러한 보완적 조건들이 효과적이라면 방송사와의 공동소유 지분이 25%가 넘는 제작사도 다른 방송사를 위해 프로그램을 제작할 때 독립 제작사로서의 충분한 자격이 될 것으로 본다. 제시된 네 가지 대안들을 대상으로 현재 정의보다 TPSR 협의문에서 오프콤이 설정한 목적들, 즉 제작의 다양성을 보장하고 수직적 통합과 관련된 잠재적 문제들을 완화시키며 제작산업 전반에 걸쳐 일관되고 즉시 적용 가능하며 현재 및 장래에 실질적인 이행이 가능할 것인가를 중심으로 평가해 보았다. 그 결과 오프콤의 목적에 부합하는 대안은 공동지분을 소유하고 있는 모방송사로부터의 경제적 독립성을 시험하는 제도를 도입하는 것이다. 그렇게 함으로써 제작사의 수입의 적은 부분만이 관련 방송사로부터 나온다면 해당 제작사는 독립 제작사로서 충분한 자격이 될 것이다. 이러한 독립성의 평가는 관련 방송사로부터 받는 제작사의 커미션과 방송사의 전체 커미션에서 제작사가 차지하는 지분으로 제시되는 몫이 ‘정해진 경계’, 즉 커미션의 10% 또는 0%를 넘지 않도록 하는 ‘이중 잠금(double- lock)’장치를 통해 이뤄져야 한다는 것이다. 이러한 제안을 이행했을 경우 그 잠재적 효과에 대해 분석한 결과 이중 잠금장치의 시행으로 소수의 조직화된 제작사들이 독립 커미션을 따내기 위해 경쟁할 수 있는 자격이 부여될 것으로 본다. 이 제도의 주요 장점은 영국 내 제작 부문에서의 투자를 더욱 증진시킬 것이라는 점이다. 그러나 이러한 이점이 얼마나 중요한 의미를 가질지는 아직 분명치 않다. 더욱이 이러한 잠재적 이점이 전반적인 제작 부문의 다양성, 특히 ITV1이 커미셔닝하는 소규모 독립 제작사들에 부정적 효과를 미칠 수도 있다. 결과적으로 위의 제안이 이러한 비용을 보완할 정도로 이점이 큰지에 대한 합의나 명확한 증거가 부족한 상태다. 따라서 오프콤은 위의 제안이 일으킬 긍정적인 변화는 인정하나 현재 정의보다 더 뛰어난지에 대한 확신이 아직 없기 때문에 이번에는 정부에 현재의 정의를 변경하자는 권고를 하지 않았다. 그러나 오프콤은 현재 상황을 계속해서 검토해야 한다고 본다. 따라서 오프콤은 차기 공익방송재고(PSB Review) 시 또는 보다 명확한 증거가 나타날 경우에는 그 이전에라도 해당 이슈를 재고할 계획이다.
6. 실무 규약 및 뉴미디어 권리
위성케이블방송사연합(Satellite and Cable Broadcasters Group)은 비공익 상업방송사들을 대신해 실무 규약이 영국에서 프로그램 이용에 대한 2차권리(secondary rights)를 위해 공정하고 경쟁적인 시장을 전혀 증진시키지 못했다며 우려를 표명했다. 즉, 공익방송사에 의한 디지털 채널의 포트폴리오 출시는 공익방송이 1차적으로 외주한 콘텐츠에 대한 2차 채널의 접근을 제한하는 이중적인 결과를 초래했을 뿐만 아니라 공익방송사로 하여금 제작자들이 2차 채널로부터 공동제작 기금 조성을 할 수 있도록 허용하는 데 주저하도록 만들었다는 것이다. 위성케이블방송사연합에 따르면, 제2차 시장이 영국 내 제작에 새로운 재원을 끌어올 가능성이 아직 제대로 실현되고 있지 않으며 새로운 실무 규약에 대해 이러한 판단을 내리기에는 너무 이른 감이 있다는 것이다. 뉴미디어 권리와 관련해서는 오프콤이 뉴미디어의 발전과 관련해 제시한 목적들에 대부분 동의하는 것으로 나타났다. 또한 오프콤의 중재보다는 상업적 협상을 통해 새로운 프레임워크의 구체적인 내용들에 대한 합의가 이뤄지는 것이 타당하다고 보는 견해가 대다수였다. 물론 상업적 합의가 현실적으로 이뤄질 수 있을 것인가에 대한 회의론도 존재했다. 새로운 거래 협정(Terms of Trade)을 현실적으로 안정화시키기 위해서는 방송사의 기존 실무 규약을 일부 수정할 필요가 있을 수도 있다는 점을 오프콤은 잘 인식하고 있다. 그리고 실무 규약에 대한 기존의 지침이 수정될 수도 있다는 것도 알고 있다. 실무 규약에 대한 오프콤의 지침에 대해 각계의 자문을 구하는 절차는 올해 말에 착수할 예정이다.
◦ 참조 : - Ofcom의 ‘텔레비전 제작 부문’ 보고서 (http://www.ofcom.org.uk/consult/condocs/tpsr/statement/review_tv.pdf)
◦ 작성 : 김소형(영국 서섹스 대학교 매체영상학과 박사과정, milena21@hanmail.net)
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