요약 1. 이 보고서는 Ofcom(Office of Communications) 설립을 위한 5개 규제기구 통합 과정에서 나타난 조직변화 비용과 도전을 검토한 것이다. 공공 영역 통합의 근거는 방송‧통신‧인터넷 같은 커뮤니케이션 영역에서 증대하고 있는 융합 현상이다. 이러한 환경에서 규제 프레임워크는 혁신과 성장에 불필요한 장벽을 만들지 않고 시민과 소비자의 이익을 보호하는 것이 중요하다. 2. Ofcom은 2002년 커뮤니케이션법국(Office of Communication Act 2002)을 통해 설립되었으며, 2003년 커뮤니케이션법에 의거 2003년 12월 29일 공식적으로 권한을 부여받았다. Ofcom에는 통신, 방송, 라디오 및 주파수 산업 등에 대한 기존 규제기구의 기능은 물론 새롭게 부여받은 권한이 집약되었다(<그림 1> 참조).
3. 본 보고서의 1부는 Ofcom 설립 이면의 의사결정 과정을 살펴보았다. 규제기구 통합의 근거와 거시적 목표들이 정부의 백서(White Paper)와 규제영향평가(Regulatory Impact Assessment)에서 명료하게 제시되었음에도 불구하고, 그러한 결정은 통합에 따른 비용이나 통합을 통해 달성하려는 편익(benefit)이 정확히 무엇인가에 관한 충분하고 세부적 논의가 뒷받침되지 않았다. 그 결과, 통합에 대한 금전 가치(value for money)를 평가하기가 쉽지 않았다. Ofcom 설립을 위해 5,680만 파운드에 이르는 금액이 무역산업부(Department of Trade and Industry)로부터 차용되었지만, 감사원(National Audit Office)은 규제기구의 완전한 통합에 드는 비용을 최소 8,000만 파운드로 계산하였다. 통합을 제안한 정책 결정자들은 통합이 이러한 비용에 상응하는 가치를 보여줄 것인지 아닌지에 대해 신중히 고려해야 한다. 4. 본 보고서의 2부에서는 Ofcom 통합이 어떻게 이루어졌는가에 관해, Ofcom 의장과 집행이사장 임명을 전후로 검토하였다. Ofcom 설립은 5개의 상이한 기구가 관여되어 있는 복합적 상황에서 탄생한 중요한 성과다. 여기에는 조직의 물리적 통합에 필요한 엄격한 관리 체계와 일상적 업무의 유지 그리고 확고한 리더십이 요청되었다. Ofcom은 5개 규제기구의 단순한 결합(fusion)이 아니라 새로운 통일체의 창조(creation)라는 차원에서 통합을 달성함으로써 전혀 새로운 형태의 규제기구 창조라는 정부의 열망에 부응하였다. 5. 본 보고서의 3장에서는 Ofcom의 설립이 거시적 목표를 달성했는지 여부에 대한 예비적 검토를 수행하였다. 공공 영역 통합에 대한 평가 프레임워크가 부재한 상태에서, 감사원은 성공 여부를 검토하기 위한 하나의 방법을 개발했다. 예비 평가에서는 Ofcom의 설립이 시장에 이익을 제공하고 사업자의 만족도를 증가시킨 것으로 나타났다. 또한 몇 가지 규제결정이 소비자들에게 편익을 제공하기 시작했다는 징후도 나타났다. 게다가 우리의 분석에 따르면, Ofcom이 기존 5개 규제기구가 사용했던 비용의 총액보다 적은 비용을 사용하고 있는 것으로 나타났다. 이러한 긍정적 결과 그리고 여타 일련의 측정지표에 기초하여, 본 보고서에서는 통합의 목표가 대부분 달성되었다고 결론 내렸다. 그러나 통합적 커뮤니케이션 정책(joined-up communications policy) 성과와 같은 몇 가지 편익들은 손쉽게 계량화되기 어렵거나 장기적인 차원에서만 성과가 도출될 수 있다. 6. Ofcom 설립으로부터 얻은 교훈은 다른 공공 영역, 특히 규제기구의 통합에 바람직한 실전 가이드를 제시하였다. 2005년 3월 햄프턴 리뷰(Hampton Review)는 31개 규제기구를 자연과 토지관리, 환경, 동물 건강, 농업, 건강과 보건, 음식 건강과 소비자보호 등의 영역을 7개 핵심기구로 통합할 것을 권고했다. 동시에 총장(Chancellor)은 또한 11개의 공공 영역 감시기구를 어린이와 학습자, 보건과 성인 사회 보호, 정의와 공동체 안전, 지역 서비스 등을 담당하는 4개 기구로 개편할 것을 선언했다. 예를 들어 정책, 보건과 인권 등 다른 기구의 더 많은 통합이 공공 영역에서 계획되어 있다. 7. 이러한 공공 기구의 통합은 목표, 범위 형태 등에서 Ofcom의 설립과 다르다. 이러한 차이는 Ofcom에 대한 사례연구를 통해 얻을 수 있는 교훈의 범위에 영향을 줄 수 있다. 예를 들어, 훨씬 적은 기구를 거대 기구가 흡수하는 데 이러한 교훈이 부적절할 수 있다. 그러나 일반적 측면에서 많은 통합들은 공통점을 갖고 있다. 바람직한 실천적 가이드라인에서 도출된 이러한 교훈들은 서로 다른 공공 영역의 통합을 추진하는 리더들에게 정당성을 제공할 수 있다.
제언 1. Ofcom의 경우 1) Ofcom은 현재 Ofcom의 성과와 서비스 제공에 관한 다양한 핵심적 성과지표를 평가 및 보고하고 있다. Ofcom은 또한 시장영역에 대한 보고서를 발간하고 양적‧질적 평가를 통한 광범위한 보고서를 제출했다. 이러한 전반적인 규제의 신뢰성에 대한 부분으로, Ofcom은 또한 장기적인 성과와 혜택, 그리고 감사원(NAO)의 평가 프레임워크 같은 접근을 사용하여 파악 및 평가해야 한다. 이러한 평가에는 가격‧선택‧혁신‧만족도뿐만 아니라 시장에 대한 이익 등 소비자에게 제공되는 편익에 대한 설명과 분석이 포함된다. 2) 정부(무역산업부, 문화미디어스포츠부)는 처음에 Ofcom을 통해 비용효율성의 달성을 목표로 하지 않았다. 그럼에도 불구하고 Ofcom은 효율성 제고를 통한 비용절감을 목표로 설정했다. Ofcom은 조직 통합에서 효율성을 지속적으로 강조했고, 이러한 절감 노력은 이해관계자에게 명백하게 전달되었다. Ofcom은 또한 다른 해외 커뮤니케이션 규제기구 또는 영국의 규제기구에 소요되는 비용을 벤치마킹했다.
2. 미래 공공 영역 통합에 대하여 3) 이러한 제안은 미래 통합의 의사결정자와 리더들을 목표로 한다. 그리고 어떻게 의회가 미래의 통합을 고려할 것인가에 대한 프레임워크를 제공한다.
3. 의사결정자의 경우 4) 추정된 편익이 통합 수행의 비용을 정당화시키는지에 대한 균형적 판단에 입각해 통합을 결정해야 한다. 5) 개별적 예산계획 수립을 포함하여, 통합을 수행하는 데 필요한 비용에 대한 계산을 명확히 해야 한다. 6) 목표한 정보집중 의무를 가능한 한 성실하게 수행함으로써, 통합되는 기구에 관한 중요한 재정적‧법적‧운영적 그리고 부가적 정보를 수집해야 한다. 이것은 통합에 대한 이슈 또는 위험을 파악하는 데 도움이 된다. 7) 통합 결정이 내려졌을 때, 달성하려는 편익과 관련하여 측정 가능한 평가지표를 설정해야 하며, 통합 대상 기구에 대한 기준자료(baseline data)를 수집해야 한다. 아울러 이들 목표에 대한 측정과 모니터를 진행해야 한다. 8) 직원과 이해관계자(예를 들어 사업자, 소비자 그룹)와 같은 사람들과 정기적으로 커뮤니케이션해야 한다. 통합의 이유를 설명하고, 각 국면에 따른 설명을 제공하며, 정기적으로 새로운 정보를 제공해야 한다. 여기에는 어떤 것이 결정되었는지 그리고 결정되지 않았는지에 대한 사항이 포함되어야 한다. 9) 각 국면에 대한 책임을 명확히 정의함으로써 의사결정의 진공 상태가 발생하지 않도록 해야 한다. 10) 특히 이사회, 사무총장, 재무이사(Finance Director) 및 인력이사(Human Resource) 등 고위 관리자들을 조기에 임명해야 한다.
4. 통합을 이끌어가는 리더의 경우 11) 리더에 임명된 이후 실질적인 업무개시 일자를 확인하라. 만약 필요할 경우 이러한 목표달성을 뒷받침해 줄 특별 관리 프로그램을 이용하라. 12) 리더십의 공백 상태에서 통합계획에 대한 전반적인 방향을 제시하기보다는, 특별한 기술적 격차를 좁혀줄 수 있는 전문가 집단의 도움을 이용하라. 13) 재정과 IT의 통합에 대한 위험 완화 전략을 개발하라. 이들 영역의 문제는 거의 모든 통합에 본질적인 영향을 미친다. 14) 전담기획팀을 포함하여, 일상 업무의 방해 그리고 이해관계자의 이익을 감소시킬 수 있는 위험을 완화시킬 수 있는 계획을 확보하라. 15) 특히 연금과 관련하여 조기에 보상 전략을 마련하는 데 집중하라. 그리고 이에 관한 사항은 모든 관련 부서에 명확하게 전달되도록 하라. 16) 기존 기구가 갖고 있던 문화의 통합으로 야기될 수 있는 도전을 극복하기 위한 명백한 프로그램을 마련하라. 그리고 서베이를 통해 그것의 진전 상태를 모니터링하라. 이러한 프로그램은 통합 이후 새롭게 구성된 직원에 대해서도 적용된다. 17) 진전 상태를 정기적으로 검토하라. 통합절차는 새로운 조직의 형성 이후에도 계속되며, 단계적 통합이 필요하다. 검토내용에는 절차, 구조, 관리 스타일이 포함되어야 한다. 1부 Ofcom 설립 결정
1.1. Ofcom 설립 결정은 2000년 12월에 공표되었다. Ofcom의 출범일은 3년 뒤인 2003년 12월 29일이었지만, 그것의 설립은 2000년 이후 계속되었다(<표 l> 참조>). 본 보고서의 1부는 Ofcom 설립 이후에 규제영향평가를 포함하여 의사결정의 3가지 측면을 검토하고자 한다. ■ 통합에 대한 전반적인 근거 ■ 새로운 규제기구의 목적과 목표 ■ 통합 이행에 따른 전체 비용
통합의 전반적 근거 1.2. 2000년 12월 정부는 백서(A New Future for Communications, 2000)를 통해 영국의 커뮤니케이션법안에 대한 수정을 제안했다. 제안 내용 가운데 가장 중요한 것은 5개의 기존 규제기구(<표 2> 참조)를 통합하여 통신, 방송, 라디오와 주파수 산업을 아우르는 하나의 단일 규제기구를 창설하는 것이었다. 결정이 내려졌을 당시, 커뮤니케이션 영역의 산업 규모는 약 355억 파운드였다.
1.3. 백서에서 단일 규제기구 창설을 위해 제시된 근거는 세 가지였다. ■ 변화하는 시장에 신속히 대응하기 위한 것이다. —방송, 통신 플랫폼이 융합되고 있으며(예를 들어, 이동전화를 통한 TV 시청), 통합된 규제기구가 지속적인 기술발전을 전달하는 데 필요하다는 것이다. ■ 기존 규제의 중복을 제거하기 위한 것이다. —기존 규제기구 사이의 협력효과에 대한 우려가 존재했다. 이것은 몇몇 사업 분야에 부담을 주었다(예를 들어, 유료 텔레비전에 대한 접근 제한). 그리고 2009년까지 디지털텔레비전으로 전환하는 데 어려움을 줄 수 있는 잠재성을 갖고 있었다. ■ EU의 의무에 부응하기 위한 것이다. —정부는 2003년 7월 25일까지 유럽위원회의 5개 텔레커뮤니케이션 지침을 영국의 법제에 반영시켜야 할 의무가 있었으며, 이것은 Ofcom 설립을 위한 기본적 시간계획을 제공했다.
1.4. 정부는 오랫동안 광범위한 자문을 수행했으며, 2001년 11월 그 결과를 공표했다. 어떤 기구가 통합되어야 하며, 새로운 규제기구의 역할과 책임의 균형에 대한 논란이 존재했음에도 불구하고, 통합 자체에 대해서는 그다지 논란이 없었다. 무역산업부 그리고 문화미디어스포츠부는 통합과 입법 절차에 대한 책임을 공유했다.
새로운 규제기구의 지향과 목표 1.5. 일련의 정책 제안에 따라 수행된 규제영향평가(RIA)는 정책입안자로 하여금 새로운 정부 제안이 미칠 영향과 그에 대한 평가의 필요성에 따라 수행되었다. 평가는 잠재적 위험을 포함하여 정책 제안의 의도된 효과를 설명하고, 목표를 명백하게 정의하기 위한 것이다. 여기에는 가능한 한 측정 가능한 형태의 지표를 이용해 비용과 편익 등에 대한 분석과 계량적 수치가 포함되어야 한다.
1.6. 정부는 백서에 따라 처음으로 RIA를 수행했으며, 커뮤니케이션법에 대한 전반적 평가의 일부로서 Ofcom을 설립하기 위한 보다 세부적인 RIA를 만들었다. 이 RIA는 새로운 규제기구의 목표를 설정했으며, 이는 산업에 대한 부담 감소, 규제 성과의 개선, 비용절감을 통한 효율성 제고라는 세 가지 형태로 구분된다(<표 3> 참조).
1.7. 그러나 이러한 포괄적 목표를 뛰어넘어, RIA는 Ofcom에 대한 세부적인 목적 또는 통합에 따른 비용과 편익을 모니터링하고 평가하는 프레임워크를 제공하지 못했다. 목표에 대한 세부적 정의나 프레임워크에 대한 적절한 평가가 없는 상태에서, 기존 규제기구의 단순한 결합과 통합된 규제기구를 비교할 수 있는 수단은 없다. 예를 들어, Ofcom이 연간 비용절감을 위한 효율성 지표를 제시하고, 그것의 효과를 이해관계자에게 계속 제시하고 있다(3.10~3.14 참조). 이러한 데이터는 Ofcom이 2003~2004년에 본격 출범한 이후의 추세를 설명하고 있다. 그러나 그것은 정부가 RIA에서 제시한 고차원적인 목적을 달성했는지 여부나, 통합을 통해 소요되는 비용을 정당화할 수 있는 편익을 얼마나 달성했는가를 보여주지 못한다.
전체 통합비용 1.8. RIA는 통합과 관련한 준비비용이 존재한다는 점을 인정했다. 그것은 비용의 일부가 “(Ofcom이 설립되기 이전에)조세를 통해 충당되었을 것”이라는 점을 지적했다. 그러나 대부분의 비용은 “국가로부터 Ofcom으로 차입한 비용”으로 충당되었으며, 이것은 “궁극적으로 면허권자의 형태로 수행되었으며, 이적료 지불을 위한 인상”의 형태가 될 것이다. RIA는 준비비용, 예를 들어 업무의 기획과 디자인 등으로 500만 파운드를 추정했다. 숙박, 인력채용, IT 시스템 디자인 등에 따른 부가비용도 파악되었으나 계량화되지는 않았다. 연금전환에 따른 지출, 해직, 조기 퇴직 그리고 기존 임차해지에 따른 지출도 예상되었다. 그러나 RIA는 추정된 총비용은 이것이 “의회가 Ofcom에 어떤 기능을 부여할 것인가에 따라” 달라질 것이라고 지적했다.
1.9. 면허권자들은 준비비용 추정절차가 투명하지 않아서 적시에 적절한 방식으로 비용에 대한 정보를 전달받지 못했다고 감사원에 말했다. 정부로부터 무역산업부가 차입한 총액은 5,680만 파운드나 되었으며, 여기에는 원금 5,230만 파운드와 450만 파운드의 이자가 포함되었다. 이 차입금은 2004~2005년부터 2007~2008년 회계연도 사이에 상환될 것이며, Ofcom 면허권자의 추가지불을 통해 조성되는데 이는 일반 면허료의 최고액으로 계산된 것이다.
1.10. 5,230만 파운드의 대부분은 통합을 수행하는 전체 비용을 반영한 것이 아니다. 기존 규제기구들은, 관련 정부부처가 그랬던 것처럼, 마지막 2년의 비용구성 비율을 통합시켰다. 감사원은 Ofcom과 이전 규제기구들의 회계항목을 검토하였으며, 자산 공백에 따른 비용이나 해직비용 등 2,250만 파운드의 비용이 추가적으로 소요되었다는 것을 파악했다(<표 4>참조). 그럼에도 불구하고 기존 규제기구에서부터 Ofcom 설립 당시까지 모든 비용이 명확하게 파악된 것은 아니다. 전체 비용은 감사원 추산 결과 약 7,930만 파운드 이상 되는 것으로 추정되며, 실무인력을 재배치하는 과정에서 발행하는 기회비용 등은 반영되지 않았고, 이를 계량적으로 반영하는 것도 불가능하다.
주1) Ofcom의 연차보고서 및 회계보고 2004~2005는 530만 파운드의 재구축 비용을 포함하고 있으며, 2004~2005에 140만 파운드의 조기 퇴직비와 해직비용 지급이 포함되어 있다. Ofcom은 이들 비용이 전적으로 통합과 관련된 비용이 아니라 통합 이후 운영과 관련된 것이라고 간주하였다. Ofcom은 이들 비용을 지불하고, 연차 현금예산에서 공백자산에 대한 연간비용을 지불하였다. 주2) 우리는 Ofcom이 사용하지는 않았지만, Ofcom 설립에 관여한 사람들의 사퇴로 공백이 된 재산과 임대 재산과 관련한 공백자산부과금을 포함시켰다. 그러한 비용은 종종 통합의 전 과정에서 소요되는 불가피한 비용이다. <표 4>의 1,850만 파운드는 추가 임대수입을 가정하지 않았다.
2부 Ofcom 설립의 성공요인과 도전
2.1 본 보고서의 2부에서는 통합의 복잡한 절차를 검토하였다. 초기의 책임은 정부와 기존 규제기구 사이에 공유되었다. 2002년 7월 큐리 경이 Ofcom 의장으로 임명되었다. 2002년 10월에는 집행이사장 직위가 공모되었으며, 2003년 1월 이사회를 통해 스테판 카터가 임명되었다.
2.2. 이 장은 기획단계에서부터 완료단계(<표 5> 참조)까지 Ofcom 설립과정에서의 핵심 성공요인과 도전을 파악하는 것이다. 우리는 일련의 통합 관련 문서 그리고 Ofcom에서 통합과 관련해 발표한 문서를 검토하였다. 우리는 또한 통합을 수행한 공공 영역 리더 패널과 통합 전문가들을 인터뷰했다. 이 부분에서는 프로그램 관리, 재정 같은 계량적 이슈 그리고 리더십, 문화 같은 질적 차원의 인적자원 이슈 간 상호작용의 중요성에 주목하였다.
Ofcom 리더 임명에 앞서 공유된 책임 2.3. 많은 경우, 통합된 공공 영역 조직의 미래 리더는 지명되지 않았으며, 또는 기획 과정의 일부분으로 사후에 지명되어 왔다. 미래 리더의 부재는 리더십의 공백이라는 회피하기 어려운 포괄적 위험을 가져왔으며, 초기 기획팀은 이러한 도전을 인식한 상태에서 작업을 해야 했다.
2.4. 이것은 Ofcom의 설립에 관한 사례이며, 결과적으로 의사결정에 대한 책임과 초기의 계획이 많은 집단에게 공유되었다: 여러 부처가 관여한 법제 팀, 기존 규제기구로 구성된 스티어링 그룹, 전담 센트럴 프로젝트 팀, 자문회사의 조언(<표 6> 참조).
2.5. 이 같은 상황에서, 통합계획에 적합한 지배구조, 예를 들어 기획 팀의 역할과 상호작용, 새로운 리더의 임명에 앞서 기획 부분에서 추구되었던 세부사항에 대한 수준 등을 결정하는 데 어려움을 겪었다. 외부 이해관계자와의 의사결정과 상호작용 역할 또한 불확실하게 되었다. Ofcom의 리더가 임명되기 전인 2001년부터 2002년 상반기 사이에, 공유되고 있지만 때로는 불확실한 Ofcom 설립에 대한 책임은 다음과 같은 중요한 이슈에 영향을 미쳤다. ■ 전체적인 조화(Overall coordination) - 법제 팀 리더의 교체 그리고 스티어링 그룹의 단일 리더의 결여는 기존 규제기구의 재원조달이나 여러 갈래로 얽혀 있는 이슈에 대한 독립적 책임이나 접촉 지점이 존재하지 않는다는 것을 의미한다. 예를 들어, 기존 규제기구의 회계 담당자는 최종 회계보고서가 승인되기도 전에 이미 퇴직해 버렸다. 센트럴 프로젝트 팀과 법제 팀은 초기에 충분히 모이지 않은 기금으로 인해 재원 확보와 논의에 어려움을 경험했다.
■ 목표의 계획(Targeting of planning) - 기획과 위험 관리 그리고 비용에 대한 기본적 추정을 위한 초기 계획수립에서, 이전 규제기구에 부여된 정보집중 의무(due diligence)가 충분하지 않았다(<부록 5> 참조>). 정보집중 의무의 몇 가지 측면은 컨설팅 프로젝트(consultancy project)를 통해 주목받았으나, Ofcom의 리더들은 감사원에 수집된 정보가 질적인 측면과 심층적 측면에서 가변적이었다고 말했다. 예를 들어 공적기구로서 Ofcom의 지위에 관한 훨씬 풍부한 논의가 필요했으며, 새로운 기구에 적합한 재무 프레임워크를 만드는데 기존 규제기구의 재무 정보가 필요했다는 것이다. 게다가 Ofcom은 이전에 생산되었던 세부적인 계획에 대해 만족하지 않았다. ■ 컨설팅의 이용 - Ofcom의 리더가 임명되기 전에 2개의 주요 컨설팅이 수행되었다. 첫째는 2001년 6월부터 10월까지 타워스 페린에서 9만 파운드의 비용에 수행된 스코핑 프로젝트(scoping project)였다. 둘째는 2001년 12월부터 2002년 11월(에른스트 & 영, 디퍼렌티스 등을 포함하여)까지 타워스 페린이 주도하는 컨소시엄이 약 450만 파운드의 비용으로 수행한 프로젝트는 훨씬 광범위하고 세부적인 것이었다. 첫 번째 프로젝트는 단기적 프레임에 초점을 맞추어 비용도 낮았고, 계획을 시작하는 데 유용한 기준을 제공했다. 그러나 당시 Ofcom이 두 번째 프로젝트에서 계획한 수준은 조직설계, 직무분석과 같이 매우 세부적인 사항까지 포함하는 것이었다. Ofcom 집행이사장이 임명된 이후 그의 시각이 새로운 조직에 반영되면서 관련 업무에 대한 재용역이 결정되었다. ■ Ofcom 리더의 임명 - Ofcom의 예상 출범일은 본래 2003년 7월이었다. 그러나 당시 의장‧위원회‧집행이사장 등이 임명되어 있었으며, 이러한 시간은 통합을 완수하는 데 불충분하였다. 집행위원장은 2003년 12월 29일을 현실적인 출범일로 설정하기 위하여 특별 프로그램 관리를 채택했다. 이 같은 의장의 조기 임명, 그리고 의장의 집행이사장 임명(그리고 이들이 약 1년간 세부 계획 수립에 집중함으로써)은 불필요한 노력의 낭비를 방지했다.
2.6. 초기 계획에 관여한 사람들은, 리더의 임명이 이루어지지 않은 상태에서, 3개의 초기 계획 그룹(<표 6> 참조)의 결합을 통해 몇 가지 계기(momentum)를 만들어낼 필요가 있었으며, 또한 진전사항을 보여줌으로써 불확실성을 감소시켜야 했고, 미래의 변화를 받아들일 수 있도록 하는 작업을 시작해야 했다고 지적했다.
2.7. 초기 계획단계에서 가장 중요한 성과 가운데 하나는 조기에 예비 조직(shadow organization)을 설치한 것이었다. 2003년 말까지 Ofcom을 출범시킨다는 정부의 정책을 실현시키기 위해, 커뮤니케이션법 초안은 2001 ~2002 의회 회기(Parliamentary session)를 대비해 준비되었다. 초기 입법절차의 지연은 Ofcom 출범의 시간계획을 촉박하게 만들었으며, 커뮤니케이션법안 사무국은 잠정적 조치(interim measure)를 도입했다. 커뮤니케이션법 부서는 2002년 3월 국왕의 재가를 받아냈다. 2.8. 포장 입법(paving legislation)이라고 불리는 이려한 형태의 법안은 법적 실체로서 Ofcom에 의해 입안되었고, Ofcom의 비용지출을 허용하였으며, 팀장들을 임명했다. 예비 조직으로서 Ofcom의 설치는 새로운 권한과 책임의 본질에 대한 의회의 논쟁과 병행하여 운영되었다.
Ofcom에 새롭게 임명된 리더의 리더십 2.9. Ofcom의 리더는 2002년 8월 이후 통합 완수를 위한 통제권을 넘겨받았다. 공동 지원 정부부처(무역산업부, 문화미디어스포츠부)는 “Ofcom은 새로운 조직구성을 완료할 필요가 있으며, 그에 부합되는 문화와 급진적 변화가 필요하다”고 요구했다.
2.10. 이 같은 명령(mandate)에 따라, Ofcom 의장과 집행이사장은 Ofcom의 형태에 대한 계획을 부각시켰으며, 기존 5개 규제기구의 구조와 접근방식을 통합한다기보다는 새로운 조직을 출범시킨다는 차원에서 통합에 접근하였다. 그들은 법안 팀(bill team), 스티어링 그룹(steering group), 전환 팀(transition team) 등을 통해 초기 계획을 수립했으며, 이러한 결정에 대한 다른 분야의 의견을 다시 수렴했다. 감사원은 <표 7>에 있는 이러한 결정의 가장 중요한 영향은 3가지라고 파악하였다.
프로그램 관리 2.11. 통합은 매우 복잡한 변화 관리 프로젝트로, 일정한 시간계획 내에 전환을 완료시키기 위해서는 견고한 프로그램 관리 계획이 요구된다. 또한 통상적인 산업 또는 정책 업무가 통합 기간에 무시되어서는 안 되며, 통합의 각 측면은 적절한 시기에 접근되어야 한다.
2.12. Ofcom의 리더가 임명되었을 때, Ofcom 창설 시점으로 설정한 2003년 중반은 실현이 어렵게 되었다. 그들은 재빨리 보다 현실적인 목표 날짜를 2003년 12월 29일로 설정했으며, 이러한 다소 빡빡한 일정계획을 통합 대상 기구에 전달했다. 이것은 8개의 전환 프로젝트 프로그램 관리에 입각한 것이다: 본부의 배치; 직원의 물리적 재배치; IS 시스템과 인프라의 완전한 검증과 재설치; 목표에 적합한 사업운영 절차; 합의된 기능적 역할; 합의된 보상체계; 그리고 완전한 기능을 수행하는 위원회와 고위 집행 팀(senior executive team).
2.13. Ofcom은 계획에 따라 2003년 9월 몇 가지 정책업무에 대한 권한을 인수했다. 이는 ‘일상 업무’를 유지하는 데 도움이 되었다. 산업의 이해관계자는 통합에 대해 충분한 설명을 받았다고 느꼈으며, 기존 규제기구의 폐쇄에 따라 약간의 불확실성이 있었을 뿐이라고 감사원에 말했다. 착수 초기부터 Ofcom은 자신의 전략과 접근방식에 대한 신호를 보냈고, 최초 1년 동안 4개의 중요한 검토를 제시하였다: 공공서비스텔레비전방송 검토(1단계 2004년 4월); 통신에 대한 전략적 검토(1단계 2004년 4월); 라디오 검토(2004년 12월 자문); 주파수 프레임워크 검토(2005년 1월 자문).
2.14. Ofcom은 계획된 날짜에 출범할 준비가 되었으나, 통합 완료와 지속적인 통합을 장기적 절차로 바라보았다(<표 8> 참조). 예를 들어 출범 시점부터 Ofcom은 기존 규제기구에서 운영되었던 70개 가운데 45개의 IT 시스템을 채택하였으며, 2004~2005년 2,600만 파운드에 이르는 비용(하나의 주요 계약에 대한 재협상 포함)을 약 2,000만 파운드로 감소시켰다. 프로젝트 통합, Ofcom의 IT 전환 프로젝트는 2005년 중반에 시작되었으며, 이는 다중적 시스템 형태의 통합을 목표로 삼았다. 프로젝트 통합은 IT 인프라를 보다 합리화시키기 위해 2005~2006년부터 2006~2007년까지 약 1,500만 파운드의 비용이 투입될 계획이다. Ofcom은 2008~2009년까지 기존 규제기구의 지원 아래 IT 운영비용을 절감할 것으로 추정하였다.
인적자원 이슈에 대한 초점 2.15. 위원회는 공공 영역 통합에 대한 경험을 가진 전문가로 인적자원 이사를 임명했는데, 그는 2003년 2월 Ofcom에 참여했다. 이러한 임명은 Ofcom이 보상전략 개발, 근로조건에 대한 프레임워크, 직무 적합도(job matching), 기존 직원과의 의사소통 등에 대한 조기 구축을 의미하였다.
2.16. 인적자원과 관련하여 Ofcom 리더들에게 있어서 가장 복잡한 이슈 가운데 하나는 연금이었다. 기존 규제기구에서 온 직원들은 2개의 연금계획에 가입되어 있었다. 하나는 무선통신국‧통신위원회(oftel)‧방송기준위원회를 위한 PCSPS(Principal Civil Service Pensions Scheme)이며, 다른 하나는 독립텔레비전위원회와 라디오위원회를 위한 ITC 연금계획이었다. 2000년 12월 통합계획이 발표된 이래, 정부는 Ofcom으로 이동하는 모든 직원에게 기존의 연금계획을 유지시켜 준다고 확인했다. Ofcom의 리더는 이동하는 직원들이 PCSPS에 남아 있든지 또는 Ofcom으로 하여금 연금계획을 수립토록 할 것인지에 대한 확답을 주기 위하여, 예비 조직(Cabinet Office)과의 연금에 대한 조기 논의가 결정적으로 중요했다고 감사원에 말했다.
2.17. 연금계획은 Ofcom의 통합보상전략을 결정하고, 미래 연금지급 의무에 따른 위험의 윤곽을 제시했다. Ofcom은 직원들이 선택할 수 있는 세 가지 선택 방안을 제시했다: 기존의 조건에 남아 있는 방법, 추가적 혜택 조건에서 Ofcom의 조건으로 이동하는 것, 새로운 고용 형태로(제한된 기여 연금과 더불어) Ofcom의 연금 조건으로 이동하는 것이다. 2004~2005년 말까지 Ofcom 직원의 72%가 제한된 기여 연금계획을 선택했다. 이 유형의 계획은 Ofcom이 미래 연금지급 의무에 노출되는 것을 제한하는 것이다.
2.18. 또 다른 도전은 단기간에 직원을 새로운 조직으로 전환시키는 것이다. 기존 규제기구는 2003~2004년에 1,152명의 직원을 고용하고 있었으며, 5명 중 3명이 무선통신국에 근무하고 있었다. 2003년 초, Ofcom은 충원해야 할 인력을 파악하기 위해 세부적인 조직설계를 수행했으며, 새로운 규제기구의 적정 인원을 880명 가량으로 계산했다. 이러한 역할은 대체로 2003년 10월까지 채워졌으며, 기존 직원(737명은 기존 규제기구로부터 전환되었음), 사적 영역, 그리고 정부의 다른 부서로부터 인력을 채웠다.
2.19. 이러한 시간계획은, 그러나 모든 역할에 대해 능력 기반의 채용을 수행하기에는 너무 시간이 짧았다. 대신에 Ofcom은 상위 관리자 외에 모든 수준에서 직무일치 절차를 도입했으며, 이는 새로운 역할을 수행하는데 필요한 가장 가까운 기술을 보유한 사람들을 파악하는 것이다. Ofcom의 리더들은 이러한 절차가 불완전했으며, 기존 규제기구의 유동적인 데이터(직원의 역할, 책임, 기술 등)에 의존했다는 점을 인정했다. 더욱이 새로운 조직에서는 기존 규제기구와 상이한 기술(예를 들어, 2.20, 2.22에서 논의한 재무 관련 업무)이 필요한 업무도 존재하였다.
재무(그리고 관련 정보 시스템) 2.20. 재무와 정보 시스템은 모든 통합에서 복잡하다. (전환기간을 포함한)전체 통합 과정에서 재무전략의 개발을 위해 그리고 강력한 통제환경의 조성을 위해서는 숙련된 재무적 리더십을 경험하는 것이 중요하다.
2.21. Ofcom의 경우, 재무 통합에 관한 위험은 초기 기획단계에서 파악되지 않았다. 이는 정보집중 의무(due diligence) 목표가 적절하게 설정되지 않았기 때문이다. 예를 들어, 기존 규제기구 해체 이후 회계업무의 최종 책임을 지는 기존 규제기구의 각 회계 담당자에 대한 재배치가 명확하지 않았다. 게다가 기존 규제기구의 재무 팀에서 수행할 수 있는 기법들이 종종 통합 요건과 일치되지 않거나, 보다 복잡한 재무 기능을 수행해야 한다는 것을 인식하지 못했다.
2.22. Ofcom은 재무업무가 아니라 IT와 시설 같은 사무업무 지원기능의 감독을 위해 통상이사(Commercial Director)를 임명했다. 그러나 재무 담당자의 역할을 통상이사에게 보고했을 때 근본적인 반전이 일어났다. 재무적 통합의 복잡성이 부각되었을 때, Ofcom은 보다 일반적 통상이사의 직위보다는 재무업무를 전담할 높은 수준의 직무가 필요하다는 것을 깨달았다. Ofcom은 출범 후 7개월 뒤인 2004년 8월 재무이사를 임명했다. 감사원은 Ofcom과 긴밀한 협력관계를 유지하고 있으며, 이 기간에 기존 규제기구는 정확한 회계자료 생산을 위해 노력했다.
문화와 커뮤니케이션 2.23. 문화적 통합의 결여는 직원의 안이함(retention)을 야기하는 사기 저하 그리고 낮은 성과(performance)와 더불어 종종 사적 영역에서 통합의 실패에 일차적 인과 요인으로 간주된다. 감사원은 일련의 포커스 그룹을 통해 통합의 문화적 측면에 대한 Ofcom 직원들의 인식을 탐구했다. 포커스 그룹을 통해 나타난 결과는 비교적 단기간에 Ofcom이 기존 규제기구에서 이동한 직원들에게 공정한 통합 등급을 달성했다는 것을 제시했다. Ofcom의 리더는 새로운 문화가 직원들 사이에 스며들기를 기대했으나, 초기에는 문화적 통합에서 불가피하게 많은 어려움을 겪었다고 지적했다.
2.24. 통합 과정에서 직원 사이의 의사소통은 결정적이다. 기존 규제기구의 리더들은 초기부터 직원들과의 질문 및 답변 시간을 마련했다. 어떤 사람은 직원들이 변화에 대처하는 것을 돕기 위해 컨설턴트와 함께 일하기도 했다. 예를 들어 방송기준위원회는 직원들에게 심리적 변화, 그리고 그들이 어떻게 통합되고, 다른 조직과의 문화적 차이에 대응할 것인지 소개하기 위한 세미나를 개최하기도 했다. Ofcom 리더가 임명되었을 때, 그들은 기존 규제기구에 대한 정보를 직원들에게 정기적으로 뉴스레터와 더불어 정보를 제공하는 데 초점을 맞추었으며, 인트라넷 사이트와 직원 간담회를 개최하여 진척사항과 주요 공지사항을 전달했다.
3부 Ofcom에 대한 예비적 평가
3.1. 3부에서는 Ofcom의 설립이 통합을 위해 설정된 목적과 목표를 얼마나 달성했는가에 대한 예비적 평가 결과를 제시한다. 이것은 통합에 대한 평가 프레임워크를 소개하며, 그에 따라 Ofcom의 성과를 검토한다.
공공 영역 통합에 대한 평가 프레임워크 3.2. 공공 영역 통합은 사적 영역의 통합에서와 같은 공유 가격(share price) 또는 이해관계자의 가치와 같은 평가에 입각해 판단될 수 없다. 그러나 기대한 편익이 달성되었는지 여부의 문제는 여전히 남아 있다. 공공 영역에서 가치에 대한 대리처럼, 각 통합은 무엇이 성공을 구성하는가에 대한 측정지표로 사용될 수 있는 목표의 조합을 파악해야 한다. 공공 영역의 통합에 대한 일정 기준의 부재 속에서, 감사원은 균형적 점수표 접근을 사용한 평가 프레임워크를 개발했으며), 이는 통합의 전략적 목표, 정책과 영향, 최종 서비스, 사무지원 서비스, 인력이라는 5개 범주에서 통합으로 실현된 편익을 바라본 것이다.
<그림 2>에 제시된 균형점수표는 중심에 통합의 전략적 목표가 위치하고, 주변에 4개의 범주가 둘러싸고 있는 평가 방식을 보여준다.
Ofcom 설립 평가를 위한 균형점수표의 채택 3.3. 정부는 규제영향평가에서 Ofcom 설립에 대한 목표를 제시했다. 이들 목표는 산업에 대한 부담을 감소시키고, 규제성과를 향상시키며, 효율성을 높이는 것이다. 그러나 규제영향평가에는 이러한 것들이 달성되었는지 감시 또는 측정할 수 있는 프레임워크를 반영하지 않았다(1.7 참조). 감사원은 Ofcom 설치에 따른 정부의 목표 성취를 평가하기 위해 통합평가 프레임워크 또는 균형점수표를 채택하였다. 점수표를 통해 나온 결과의 전반적 균형 상태를 측정함으로써 우리는 통합의 성과가 전체적으로 긍정적인지 또는 부정적인지 평가할 수 있다. 이러한 평가는 반성적으로 2개의 수정을 필요로 한다. ■ 적절한 측정도구 파악 - 우리는 현재 이용 가능한 측정도구 또는 측정지표가 Ofcom에 대한 정부의 본래적 열망을 최대한 반영할 수 있는지 판단해야 했다. 많은 성과들이 단기간에 판단하는 데는 한계가 있었다. 그리고 ■ 관련 자료 확보 - 기존 규제기구에 대한 기준 자료(baseline data)는 통합이 시작되는 시점부터 수집되지 않았으며, 따라서 가용한 데이터, 또는 응답자의 인식을 기초로 하는 설문문항에 평가기준을 적용하는 데 한계가 있었다.
3.4. <그림 2>는 균형점수표를 구성하는 5개의 범주 그리고 우리가 Ofcom에 대해 사용했던 평가척도를 보여준다. 균형점수표에서 가장 중요한 부분은 중앙에 있는 범주로, 통합의 전략적 목표가 달성되었는지 여부를 평가하는 것이다. 우리는 Ofcom 창설에 대한 이들 범주에서 시장에 대한 편익 평가, 소비자에게 주는 편익 평가, 사업자 만족도, 비용 효율성 달성도 등 4개 범주에 대한 측정도구 또는 지표를 제시했다.
Ofcom의 현재 성과 3.5. 이 장은 통합의 전략적 목표에 따른 현재까지 Ofcom의 성과에 대한 예비적 고찰에 대한 것이다. <표 9>는 이러한 범주에서 평가에 적용된 4개의 측정도구를 요약한 것이며, 그 아래에는 결과에 대한 보다 상세한 설명을 기재했다. 시장에 대한 편익(측정도구 1), 그리고 소비자에 대한 편익(측정도구 2)과 같은 측정을 사용하는 데는 한계가 있었으며, 그 결과를 Ofcom 창설에 유일한 원인으로 돌릴 필요가 없다. 그러나 모든 5개 범주에 대한 측정결과에 기초하여 우리는 현재까지 통합은 기대한 편익의 상당 부분을 제공하고 있다고 결론지었다.
3.6. Ofcom은 가격, 선택, 혁신, 상품에 대한 만족 등 소비자에 대한 광범위한 혜택을 추구하고 있다. 비록 Ofcom의 행동과 소비자에 대한 편익 사이에 직접적인 연결고리를 만드는 것은 조심스럽지만, LLU(Local Loop Unbundling)와 같이 Ofcom이 내렸던 규제결정 사례가 존재하며, 이는 직접적으로 소비자들의 편익 향상을 제공해야 한다. Ofcom의 통신에 대한 전략적 검토의 일부였던 이 결정은 전화와 광대역 서비스를 더 강화된 경쟁시장으로 개방하는 것이었다. 커뮤니케이션 제공자는 이제 BT의 메인 네트워크를 통한 경로 없이도 로컬 BT 교환과 더불어 가정 또는 직장과 연결하는 회선의 통제할 수 있게 되었다.
3.7. 이해관계자에 대한 우리의 인터뷰에서, 많은 사람들이 LLU에 대한 Ofcom의 결정은 통합에 대한 직접적인 결과였으며, 이는 기존 규제체제 하에서는 불가능했을 것이라고 지적했다. <그림 3>은 회선 임대, 고정 전화, 이동전화 그리고 텍스트, 광대역에 대한 소비자의 월평균 지출비용의 하락 추세를 보여준다. 커뮤니케이션 상품에 대한 월간 총지출은 통합이 이루어졌던 해인 2003년 평균 91파운드에서 2005년 76파운드로 하락했다. 비록 이들 시장에서 가격에 영향을 미치는 요인은 매우 다양함에도 불구하고 지속적인 하락 추세는 긍정적이며, Ofcom은 LLU의 편익이 증가됨에 따라 중반에는 더 큰 하락을 기대하고 있다.
3.8. 감사원은 방송‧라디오‧통신‧주파수 산업에 이르기까지 Ofcom의 업무와 관련된 많은 이해관계자의 시각을 파악하기 위해 인터뷰했다. 직접적으로 대화를 하기 어려운 소규모 사업자 또는 이해관계자들의 경우 우리는 대표자 또는 대표기구를 통해 인터뷰했다. 3.9. 인터뷰 목적은 Ofcom에 대한 정부의 목적의 범위를 반영하는 8개 영역에서, 통합을 통해 야기된 변화에 대한 인식을 파악하는 것이었다. 우리는 피면접자에게 동일한 비중을 갖고 있는 이들 8개 이슈에 대해 긍정적, 중립적 또는 부정적 변화를 느끼고 있는지 질문하였다. <표 10>은 이해관계자가 규제의 8개 측면 가운데 5개에서 Ofcom을 기존 규제기구에 비해 보다 긍정적으로 인식하고 있음을 보여준다. <표 10>에서 시각이 혼합된 것을 가리키는 부분은 긍정, 중립, 부정에 따른 응답의 변화를 보여주고 있다.
3.10. 대부분의 통합은 최종적 서비스 그리고 사무지원 기능 모두를 결합시킴으로써 효율성을 제고하고자 하다. 비록 이것이 통합의 일차적 목표는 아니더라도, Ofcom은 매년 ‘RPI-X’ 효율성 절감을 달성했으며, 초기 3년간 비용절감을 달성했다. 감사원은 또한 기존 규제기관의 총비용과 Ofcom의 운영비용을 비교분석했다. 그러나 이러한 비교는 다음과 같은 이유에서 직접적인 것은 아니다. ■ 법적 지위 - Ofcom은 법정 기구이며, 이전 3개의 규제기구와 상이한 법적 지위를 갖고 있으며, 이는 비용 관련성을 갖고 있다. 예를 들어 Ofcom은 모든 외부 구매에 부가되는 부가가치세(Ofcom의 보수적인 계산으로 약 800만 파운드)를 절감시킬 수 있었으며, 이것은 5개 가운데 3개의 기존 규제기구들이 VAT를 회복시킬 수 있었다. ■ 새로운 입법 프레임워크 - 2003년 커뮤니케이션법은 Ofcom의 권한을 기존 규제기구보다 확대시켰다. Ofcom은 새로운 의무와 책임을 수행하는 데 약 300만 파운드의 예산이 소요될 것으로 추정했다. ■ 회계의 집계 - 기존 규제기구의 회계기준이 서로 다른 시간 틀에 걸쳐 집계되었다.
3.11. 그러나 비교 가능성에 대한 이러한 이슈는 많은 통합의 이슈가 될 것이다. 통합의 도전에 직면하고 있는 기구는 의미 있는 비교분석을 개발할 필요가 있다. 감사원은 기존 규제기구와 비교될 수 있는 Ofcom의 비용 목록을 제시했다(<그림 4>). 이는 2003~2004년 이후 기존 규제기구의 전체 비용 트렌드를 보여주며, 동일한 시기에 Ofcom의 보고된 비용과 대비시킨 것이다(Ofcom 구성에서 빌린 금액을 갚는 데 드는 추가적 비용은 제외되었다).
3.12. <그림 4>는 Ofcom이 비용 조정을 통해 효율성을 제고했다는 것을 보여준다. 만약 Ofcom 이전의 규제기구가 계속 존재했다면, 2004~2005년에 그들의 비용합계는 1,390만 파운드였을 것으로 추정되며, 여기에는 인플레이션에 따른 부가비용, 새로운 의무를 수행하는 데 따르는 비용(300만 파운드), VAT 비용(800만 파운드)이 포함된다. Ofcom의 실질적 산출액은 13% 낮다. 이는 거대 조직의 결합에서 유발되는 효율성 확보 기회를 반영한 것이다.
3.13. Ofcom은 예산을 수립할 때, 매년 효율성 비율을 설정하였다. 2004~2005년에 Ofcom은 5%의 효율성 감소에 대한 예산을 계획하여 총 1,400만 파운드의 예산을 결정했다. 2005~2006년의 경우 Ofcom은 전년도 예산으로부터 8% 가량 낮출 수 있다고 추정하여 1,330만 파운드로 예산을 결정했다. Ofcom의 2005~2006년 산출액은 1,290만 파운드였으며, 이러한 예산 추정액보다 3% 낮은 것이었다.
3.14. 우리는 기존 규제기구들에 비해 Ofcom의 직원과 편의시설에 대해 검토했다. Ofcom이 기존 규제기구의 회계, 예를 들어 직원 비용 내에서 연금비용과 같은 수치의 구성요소에 대한 세부 내역을 갖고 있지 않은 것처럼 이러한 비교에는 한계가 존재한다. <그림 5>는 2003~2004년 1,152명에서 2004~2005년 822명으로 인원의 약 28%가 급속히 낮아졌다. 직원에 대한 비용(하나 이상 중복되는 비용을 제외한 조정비)은 2004~2005년에 약 8% 가량 감소되었으며, 2005~2006년에는 인플레이션으로 인해 약간 상승했다. 이것은 운영활동보다는 정책에 초점을 맞추면서 적게 채용하고 더 나은 보수를 직원에게 지급하는 Ofcom의 전략을 반영한 것이다. 3.15. 통합은 종종 임대비용을 떠안거나 공백 재산을 처분해야 하는 등의 도전을 만들어낸다. Ofcom은 기존 규제기구로부터 45개의 재산을 이전받았으며, 2003~2004년 700만 파운드에서 2004~2005년 900만 파운드에 가까운 관리비용의 증가로 나타났다. 편의시설 유지비용의 절감은 다른 비용 영역에 비해 훨씬 장기적인 차원에서 달성하는 것이 필요하다.
Ofcom은 50만 파운드 이상의 비용절감을 위해 21개의 재산에 대한 처분 또는 조기 임대계약 완료협상을 진행했고, Whyteleafe 재산을 처분한 결과 300만 파운드의 수입을 얻었으며, 6개의 다른 자산을 전대하여(본부의 3개 층) 210만 파운드의 임대수입을 확보했다.
바람직한 실천 가이드: 공공 영역에서 규제기구 통합을 위한 폭넓은 교훈 1. 이 가이드는 미래 공공 영역에서 규제기구 통합에 대한 Ofcom의 교훈을 설명하기 위한 것이다. 그것은 또한 공공 영역 통합에 보다 폭넓은 도움을 줄 것이다. 네 가지 영역에 초점을 맞추었다. a) 의사결정자로부터 통합을 수행하는 사람에게로의 변화 b) 통합의 5개 국면에 대한 바람직한 실천 c) 직원들과의 커뮤니케이션 d) 평가 프레임워크
a) 의사결정자에서 통합 수행자로의 전환 2. 공공 영역 통합에서, 통상 통합의 의사결정을 담당하고 있는 사람과 의사결정 및 통합을 수행하는 사람들 사이에 명백한 구별이 존재한다(<표 11> 참조). 책임이 의사결정자에서 통합 수행자로 넘겨짐에 따라 리더십의 공백에서 야기되는 공공 영역 통합에서 불확실성의 수준이 존재한다. 이것은 파악 및 관리되어야 할 몇 가지 영역에 대한 변화를 창출한다. ■ 미래 지도자들의 임명에 앞서 통합 계획에 대한 지배구조 명확화. ■ 초기 계획에서 추구해야 할 세부사항에 대한 적정 수준, 그리고 새로운 조직에 영향을 줄 수 있는 기존 규제기구의 행위의 범주 결정. ■ 통상적 업무에서 자연스러운 전환을 보장하고, 기존 규제기구의 기능 정지와 통합 기구 창출에 따른 외부 이해관계자 관리.
3. 계획이 점점 뚜렷해짐에 따라, 직원과 이해관계자와 통합에 대한 커뮤니케이션이 필요하다. 초기 단계에서 의사결정자는 어떤 이슈가 직원들과 이해관계자에게 중요한가, 그리고 관심사가 어떻게 전달될 수 있는가를 결정해야 한다. 세부계획과 완수 단계까지, 프로그램과 변화 관리는 전달에서 핵심적이다. Ofcom의 경우 초기 기획 팀과 Ofcom 의장은 확장적 자문에 초점을 맞추었다. 수행은 진지한 상태에서 시작될 수 없으나, 집행이사장이 임명될 때까지 계획된 속도에 맞추어 변화의 과정을 밟아갔다.
b) 통합 과정에서 5단계 바람직한 실천방안
4. 통합의 도전은 과소평가되어서는 안 된다. 현재 이용 가능한 가이드의 대부분은 사적 영역 통합에 맞추어져 있다. 공공 영역 통합에 대한 정보는 상대적으로 낡았거나 특정 분야에 한정되어 있다. 이러한 격차가 존재한다는 관점에서, 감사원은 Ofcom의 창설로부터 성공요인과 교훈을 유포시켰다. 우리는 공공 영역과 사적 영역에서 통합을 경험한 공공 영역 리더들의 시각과 다른 통합 전문가의 시각을 구함으로써, 이러한 요인들이 다른 공공 영역의 통합에 폭넓게 적용될 수 있을 것인지 여부를 확인하였다.
5. 통합은 지속적인 과정이지만 5개의 단계로 구분할 수 있다. 이들 단계는 통합이 동등한 조직 간에 일어나든 또는 훨씬 큰 조직이 작은 조직을 흡수하는 형태이든 간에 대체로 모든 유형의 통합에 적용 가능하다. <표 12>는 이러한 각 단계를 보여준다. 그러나 사실상 이러한 단계는 종종 중첩되며, 특히 입법절차가 통합계획과 병행될 때 그러하다.
6. 이 장에서, 우리는 공공 영역의 통합에 폭넓게 적용될 수 있는 이들 5단계에 수반되는 바람직한 실천방안을 파악하였다. 이것은 총체적인 것이 아니라 리더들이 초점을 맞추어야 하는 핵심 영역에만 집중한 것이다. 모든 통합은 고유한 것이지만, 통합의 성공에 영향을 줄 수 있는 공통의 국면이 존재한다.
1단계 - 통합을 위한 결정(그리고 사례 발굴) 7. 통합의 결정은 관련 비용에 대한 총체적 평가 그리고 달성되어야 할 목표의 기초 위에서 수행되어야 한다. 규제영향평가는 이러한 평가를 수행하기 위한 유용한 수단이다. 만약 통합을 수행하는 비용이 그만한 금액의 가치를 대표하지 않는다면 또는 기대된 혜택을 통해 정당화될 수 없다면, 의사결정자는 통합을 진척시키지 않는 것을 고려해야 한다.
8. 통합 결정이 내려졌다면, 초기 단계에서는 제공될 편익이 어떻게 추적되고 평가되어야 할 것인가에 대한 고려가 있어야 한다. 비용은 명백히 현재의 예산을 흡수하기보다는 재할당되어야 하며, 통합비용이 파악되어야 한다. 이러한 초기 단계에서 정보집중 의무가 결정적으로 중요하며, 정보수집은 통합기구의 세부사항, 잠재적 문제가 발생할 곳을 파악하기 위해 이루어진다. 또한 초기 계획, 특히 진전을 위한 책무에 대해 지배구조, 법제 팀과 스티어링 그룹과 같은 기획 팀이 결정권한을 갖는 것에 대한 이슈에 초점을 맞추어야 한다.
2단계 - 초기 계획 9. 초기 계획 단계는 통합결정이 이루어진 뒤에 수행된다. 이것은 통상 통합을 이끌어갈 새로운 조직의 리더가 결정되지 않음에 따라, 중앙 정부 부처에 책임이 주어진다. 이러한 단계의 유지 기간은 변동의 여지가 있다. 그러나 새로운 리더십 팀이 임명되기 전까지 걸리는 시간의 폭을 좁히려는 노력이 필요하며, (특히 문화적 차원에서) 시행과 통합을 가능한 한 빨리 이루려고 하는 생각으로 시작해야 한다.
3단계 - 세부계획 10. 세부계획 단계는 이상적으로 통합된 조직의 리더십이 자리 잡고 난 이후에 수행되는 것이다. 리더는 이해관계자 그리고 직원들에게 신뢰감을 주는 동시에 어떻게 그리고 언제 통합할 것인가에 초점을 맞추어야 한다. 통합은 변화의 기회를 제공하며, 리더들은 자신들이 원하는 조직 형태를 제시할 수 있다. 세부계획에 있어서 정해진 시간표는 없지만, 시작 날짜는 확실히 제시되고 지켜져야 한다. 리더들은 출범일까지 운영에 필요한 기본적 준비를 갖추고, 이해관계자와 업무를 통시에 다루는 데 있어서 나타나는 영향을 감소시키는 데 초점을 맞춰야 한다. 직원(그리고 노조)에게 의사결정을 전달하는 것은 불확실성을 감소시키는 데 중요하다(<표 13> 참조).
4단계 - 이행 11. 법적 기구로서 새로운 조직의 첫날에는, 역할과 책임수행의 준비에 초점을 맞추어야 한다. 완전한 통합은 단계별 시간계획에 거쳐 완성될 수 있다. 이행 단계에서, 전문 프로젝트와 변화관리는 통합을 수행하는 데 중추적이며, 자문을 구하기보다는 직접적으로 접근하는 것이 이 단계에서는 보다 적합할 것이다. 이 단계에서는 내부 협조가 어려울 수 있기 때문에, 내부의 분열로부터 회사와 이해관계자를 보호하는 데 특별한 관심을 기울여야 한다.
5단계 - 편익에 대한 낙관 12. 최종 단계(편익에 대한 낙관)는 통합의 혜택이 부각되기 위해서는 시간이 필요하다는 사실을 보여준다. 사업의 서로 다른 측면의 통합은 단계적 시간표에 걸쳐 일어날 것이며, 통합의 목표는 즉각적으로 모두 충족될 수 없을 것이다. 직원 또는 예산의 외부적 능력은 일정한 시간이 필요할 것이다. 정기적 검토가 새로운 기구에서 통합의 수준에 대해 수행되어야 한다. 통합이 종료되고 조직이 좀 더 확고해진 이후에는, 통합을 바라본 다양한 종류의 리더와 조직에게 의견을 구하는 것이 적합할 것이다.
c) 직원과의 커뮤니케이션
13. 착수에서부터 그리고 통합 절차를 통해, 직원과의 커뮤니케이션은 기존 규제기구들과 새롭게 통합된 기구의 리더들, 의사결정자에게 매우 중요한 사항이다. 통합 기간에 직원과의 커뮤니케이션에 대한 부족한 또는 불충분한 관심은, 통합이 어려움을 가중시키는 요인이 될 수 있으며, 직원들에게 불필요한 불확실성을 만들어낼 수 있다(<표 13> 참조). 또한 직원들은 각 단계에서 기존 조직의 리더로부터 새로운 조직에 관한 서로 다른 정보를 받게 될 위험도 존재한다.
d) 통합의 성공을 위한 조치
14. 공공 영역에서 통합의 성과 측정은, 그것이 정부에 의해 설정된 목표를 달성했는지 아닌지에 초점을 맞추어야 한다. 아울러, 통합의 직접적 이유를 뛰어넘는 평가의 결합이 필요하며, 그러한 평가에는 통합의 결과가 성공이라고 정의한 것과 얼마나 가까운가에 대한 사항이 포함되어야 한다. 감사원은 공공 영역 통합의 5개 국면에 관한 구조화된 평가 프레임워크 또는 균형점수표를 개발하였다. ■ 통합의 전략적 목표 ■ 정책과 영향 ■ 최종 서비스 ■ 서비스 지원업무 ■ 인력
15. 이것은 통합의 유형 그리고 관련 기구의 유형과 관련된 각 단계별 측정지표의 선택과 더불어, 통합을 통해 제공되는 편익을 추적하는 데 사용될 수 있는 도구를 제공한다. 이러한 평가는 통합 전과 후의 조직과 비교함으로써 장기적 성과에 초점을 맞춘다. 기존 기구가 아직 자신들의 데이터 캡처 시스템을 가지고 있는 초기 단계에서부터 기준자료를 수집하는 것이 결정적으로 중요하다. 명확한 프레임워크의 확립 또는 이러한 데이터의 사전 수집 없이, 통합을 통해 금전적 가치가 얼마나 달성되었는지 결론내리기는 어렵다.
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