이번 2차 명령서는 2004년 9월 9일 발표한 명령서의 일부 조항을 재조정했다. 이번 재조정은 2004년 명령서에 대해 케이블 및 지상파 업계 대표들과 시민단체들이 서로 이해관계를 조정해서 제출한 합동 제안서(Joint Proposal)와 2004년 명령서에 대한 시민들의 의견을 반영한 것이다. 그러나 이번 2차 명령서도 2004년 명령서와 마찬가지로 멀티캐스팅이 가능한 상황에서 아날로그 상황에서 적용되었던 1개 채널 의무조항만을 두기에는 무리가 있다고 판단했고, 따라서 2004년 명령서의 내용은 그대로 유지하는 것으로 결론을 내렸다. 그러나 이전 명령서에서 불명확하게 정리되었던 부분을 다시 한 번 구체적으로 정리했으며, 광고 시간(Commercial time)이란 용어를 보다 구체적으로 정리했다. 이번 조정에도 역시 어린이를 보호하는 것이 공익에 부합된다는 일관된 입장에서 파악한 것임을 밝혀 둔다.
배경 오늘날 미국 어린이의 삶에서 TV는 매우 중요한 역할을 한다. 평균적으로 미국의 어린이들은 매일 3시간 정도 TV를 시청하고 있을 뿐만 아니라, 이들 중 53% 이상은 자기 방에 TV를 보유하고 있다. 더욱 심각한 것은 대부분의 아이들이 정규교육 과정에 편입되기 이전에 이미 TV에 노출된다는 점이다. 2~4세까지의 어린이들은 평균 2시간 가량 TV를 시청하고 있는 것으로 나타났다. 이러한 문제점을 인식한 의회는 아이들에게 올바른 TV 환경을 제공하기 위해서 1990년 어린이 방송법(Children Television Act of 1990)을 제정한 바 있다. 이 법은 크게 두 가지 의무조항을 정해 놓고 있는데, 첫 번째는 어린이 방송이 방영되는 시간의 광고 시간 제약이다. 주중에는 시간당 10.5분을 넘을 수 없고, 주말에는 시간당 12분을 넘겨서 광고를 내보낼 수 없게 제약을 두었다. 또한 주파수 재허가 심사를 할 경우에 어린이를 위한 방송 프로그램을 편성했는지 유무를 심사해서 평가할 것을 의무화했다. 1996년 FCC는 어린이 방송법과 관련해서 어린이 방송 프로그램 의무조항을 명시하는 규정을 제정했다. 이 규정에 따르면 각 방송사는 적어도 일주일에 3시간은 어린이 방송 프로그램을 편성해야 하며, 주파수 재허가 심사 시에 방송 기록을 제출하도록 의무화했다. 또한 해당 어린이 프로그램은 특집 등의 형식이 아닌 정규 편성 프로그램이어야 한다고 명시해 놓았다. 2004년 FCC는 디지털 방송 환경에서도 어린이 프로그램이 충분히 공급될 수 있도록 기존의 어린이 방송 프로그램 규정을 개정했다. 1개 채널만 가능했던 아날로그 방송에 비해서 복수 채널이 가능한 디지털 환경에서 기존의 3시간 조항을 그대로 유지할 경우 전체적으로 어린이 프로그램의 비중이 감소하게 될 것이라고 판단했기 때문이다. 이에 2004년 명령서에서 FCC는 메인 채널에 부과했던 3시간 규정은 그대로 존속하되, 별도의 채널 성격별로 추가로 어린이 프로그램을 방송할 것을 의무화했으며, 이에 덧붙여 어린이 방송 프로그램이나 광고 시에 특정 웹 사이트 명을 표시하는 것을 허용하도록 결정을 내렸다. 다만 이 경우에는 해당 웹 사이트가 직접적으로 판매와 관련이 없어야 한다는 단서조항이 추가되었다. 2004년 명령서가 소개되자마자 사회단체는 물론이고 방송 업계는 명령서가 현실을 반영하지 못한다고 주장하면서 다시 고려해 줄 것을 요청했다. 여기에는 바이아컴과 디즈니 같은 주류 방송 업계가 참석했다. 2005년 12월, 위원회는 웹 주소 표시와 관련해서는 규정 효력 일을 2005년 2월 1일에서 2006년 7월 1일로 연장했으며, 어린이 프로그램 표식과 관련해서는 2005년 9월 19일로 효력 일을 연장했다. 따라서 이미 효력을 발생한 이 두 안건에 대해서는 2차 명령서는 다루지 않고 있다. 2006년 2월 9일, 이해 당사자들은 서로 협상을 벌여 소위 합동 제안서(Joint Proposal)를 만들어 위원회에 제출했다. 이 합동 제안서는 지상파 방송 업계, 케이블 업계, 광고 업계, 시민단체 등이 참여해서 합의한 것이었다. 이에 따라 위원회는 2006년 3월 24일, 합동 제안서에 대한 의견을 청취하겠다는 NPRM을 발표했으며, 이에 따른 의견 수렴 과정을 거친 뒤에 최종적으로 나온 것이 바로 2차 명령서이다.
주요 안건 각 이해집단별로 입장이 다르기 때문에 FCC로서도 모두를 만족시킬 수 있는 단일안을 만들기가 쉽지 않았다. 이에 FCC는 각 이해집단 간의 의견을 조율한 뒤에 합동 제안서를 제출할 것을 권고했다. 그러나 이에 앞서서 FCC는 이해집단 간의 합의가 자칫 FCC의 규제 철학인 공익을 훼손할 수 있다는 가정 아래, 합동 제안서의 내용을 검토한 뒤에 부분적으로 이를 적용하겠다는 의지를 분명히 피력한 바 있다. 각 이해집단은 2004년 FCC의 권고가 있은 뒤에 잦은 만남을 통해 서로의 의견을 조율하고, 이를 바탕으로 해서 합동 제안서를 제출했다. FCC는 이를 검토한 뒤에 최종적으로 입장을 정리해 2차 명령서를 발표했다. 안건별로 자세한 내용은 다음과 같다.
1) 디지털 핵심 어린이 프로그램 편성 가이드라인 앞에서 간략하게 설명한 것처럼, 1996년 FCC는 아날로그 방송의 경우 주당 3시간의 어린이 프로그램 의무 방송 조항을 만들었다. 그리고 이를 주파수 재허가 심사에 연동하겠다고 밝힌 바 있다. 그러나 가용 채널 수가 늘어나는 디지털 시대에 맞추어 FCC는 기존 의무 방송 조항을 수정했는데, 이에 따르면 핵심 채널에서는 종전과 그대로 주당 3시간의 방송 편성을 의무화하고, 추가적인 무료 채널인 경우 최고 3시간까지 의무 방송 시간을 확장하기로 결정한 바 있다. 즉, 만약 A라는 방송사가 1개의 주 채널과 2개의 보조 채널을 방송한다고 가정했을 때, 기존 주 채널의 경우에는 주당 3시간의 어린이 프로그램 의무 방송 시간이 유지되고, 추가로 제공되는 보조 채널은 방송 시간과 연동해서 최고 3시간까지 추가로 어린이 프로그램을 의무 편성해야 한다는 것이다. 2004년 명령서는 이 내용을 보다 구체적으로 정리했다. 주 채널에 대한 3시간 규정은 그대로 적용하되, 추가 채널에 대해서는 1~28시간이 추가로 제공될 경우 1/2시간씩 의무 방송 시간이 늘어나게 된다. 만약 A라는 방송국이 주 채널 외에 보조 채널로 29시간을 방송하면 3시간의 의무 방송에 1/2x2=1시간이 추가로 적용되어 총 4시간을 어린이 방송 프로그램에 편성해야 한다는 것이다. 그러나 이때 추가로 늘어난 어린이 프로그램을 주 채널 혹은 보조 채널 중에서 선택하여 방송할 수 있다. 단, 주 채널에 적용된 3시간은 반드시 주 채널에서 방송해야 한다. 그러나 3시간이란 시간 의무조항만 마련했을 경우 방송국이 동일 방송을 재방송하는 것을 규제할 수 없기 때문에 FCC는 적어도 50%는 동일 주에 재방송되어서는 안 된다는 프로그램 단서 조항을 넣었다. 또한, 만약 보조 채널이 단순히 주 채널의 방송을 다른 시간대에 편성해서 방송하는 소위 시간이동 시청(time shift)을 위한 것이라면 별도의 추가 의무조항이 없다는 예외조항을 마련했다. 그러나 이에 대해서 방송 사업자들은 추가로 어린이 프로그램 방송 의무조항을 두는 것은 방송 산업을 하지 말라는 소리와 같다며 극렬히 반대했다. 반면에 시민단체에서는 미국의 방송 역사를 둘러보면 시장이 어린이 프로그램을 제대로 제공한 적이 없다는 점을 지적하면서 지나치게 방송 사업자에게 유리한 정책을 마련하고 있다고 비난했다. 또한 방송 업계에서는 어린이 프로그램의 의무 비중을 늘리는 것은 방송 사업자의 표현의 자유를 침해하는 것으로 결국 소비자의 시청권이 침해되는 것이라고 주장했다. 그러나 이에 대해서 FCC는 증가하는 방송 시간에 빗대어 본다면 증가폭은 매우 작다는 점을 들어 방송사업자의 편성권을 침해한다는 주장은 근거가 없다고 반박했다. 그러나 근원적인 문제에 대한 반대에도 불구하고 이해집단들이 서로 합의해서 만든 합동 제안서는 2004년 명령 규정을 대부분 수용하는 내용이었다. 다만 한 가지 문제가 있다면, 2004년 명령서에서 밝힌 50% 룰이 불명확하다며 이를 분명히 해 줄 것을 요구했다. 예를 들어 지난주에 방송된 프로그램과 이번 주에 방송되는 프로그램이 동일 프로그램이나 에피소드가 다를 경우에는 이를 별도의 프로그램으로 간주해야 하는지, 그리고 이를 어떻게 기록해야 하는지에 대한 내용이었다. 이에 위원회는 2차 명령서에서 합동 제안서의 지적 사항이 합당하다며 이를 받아들였다. 먼저 이행 문서에 프로그램 방영 기록을 보관한다는 전제하에 프로그램의 에피소드를 구체적으로 기입할 필요가 없다고 지적했다. 즉, 50% 여부는 해당 방송국이 자율적으로 판단해서 기입하라는 것이다.
2) 결방 여부(Preemption) 위원회는 2004년 명령서에서 어린이 프로그램 의무조항을 만족하기 위해서는 해당 어린이 프로그램이 정규 편성 프로그램이어야 하며, 이때 정규 편성 프로그램과 적어도 일주일에 한 번은 방송된다는 원칙을 충족해야 한다고 명시했다. 위원회는 예외적으로 스포츠 생방송이나 긴급 속보 뉴스 때문에 결방되기도 하지만, 통상 시리즈는 대략 13주 동안 방송된다는 점을 지적하면서, 결방 여부는 해당 방송국이 판단해서 결정하라고 지적했다. 그러나 해당 어린이 프로그램을 동일 시간대에 다른 채널로 방송하는 것은 결방으로 간주할 수 없다고 판단했다. 그러나 이를 악용해서 해당 방송국이 자의적으로 결방을 할 가능성이 있기 때문에 위원회는 분기별로 전체 어린이 프로그램 의무 방송 시간의 10%를 넘지 못한다고 밝혔다. 그러나 이에 대해서 10%의 결방 조건은 너무 가혹하다는 것이 방송계의 입장이었다. 특히 주말에 진행되는 빅 스포츠나 올림픽 같은 중요 경기가 있을 경우에는 10% 결방 조건을 충족하기 어렵다는 것이 그들이 내세운 주된 이유였다. 합동 제안서에서도 구체적으로 결방 비율을 내세우는 것은 지나치다고 주장하면서 개별 케이스별로 위원회가 판단할 사안이라고 주장했다. FCC는 이 지적이 합당하다고 판단해서 해당 10% 결방 조건은 삭제하기로 결정했다. 그러나 무분별한 결방을 방지하기 위해서 사전에 승인 받을 것을 요구했다. 매년 10월 1일 방송국이 결방 요청서를 제출하고 이를 충실히 이행하는지의 여부를 위원회가 모니터링 하는 것으로 정리했다.
3) 웹 주소 표시 제한 어린이 방송법에서는 어린이 프로그램이 방송되는 동안 어린이들이 상업 광고에 노출되는 문제를 우려해서 광고 시간을 제한했다. 이에 따라 주중에는 시간당 10.5분, 그리고 주말에는 12분을 넘지 못하는 규정을 마련했다. 이 규정은 2차 명령서에도 그대로 유지된다. 문제는 웹 사이트 주소 표시다. 1990년 어린이 방송법이 제정될 당시만 하더라도 기업들이 웹 주소를 상업적으로 이용하지 않았다. 그러나 최근 들어서 웹 주소 그 자체가 상업적 용도로 사용하는 빈도가 커지기 시작하면서 이를 규제해야 할 필요성이 대두된 것이다. 앞에서 설명한 대로 어린이 방송법에서 광고 시간을 규제한 근거는 어린이들이 상업적 목적에 노출되는 것을 막자는 것이었다. 따라서 이런 목적 아래 상업적 목적으로 게재되는 웹 사이트 주소 역시 문제가 아닐 수 없다. 이에 따라 2004년 명령서에서 위원회는 웹 사이트가 직접 해당 방송 프로그램과 실질적으로 관련이 있을 경우, 비상업적 내용일 경우, 또는 해당 웹 사이트가 상업적 목적과 비상업적 목적인지 분명히 경계 지워진 경우, 그리고 해당 웹 사이트에 상업적 목적의 내용과 연결될 가능성이 없는 경우에 한해서만 웹 사이트 주소를 표시할 수 있다고 결정했다. 이에 대해서 방송 사업자들은 FCC가 웹 사이트를 규제할 법적 근거가 없다고 주장하면서 웹 주소 표식을 규제하는 행위는 부당하다고 주장했다. 그러나 FCC는 웹 주소가 사실상 상업 광고에 준하는 것이기 때문에 이에 대한 법적 권한이 있다고 판단했다. 결국 업계가 마련한 합동 제안서에서도 웹 주소 표식 제한 규정에 대해서는 이의를 달지 않았다. 그러나 몇 가지는 분명히 해 줄 것을 요청했다. 해당 웹 주소 표식 제한이 어린이 프로그램에 적용되는 것인지, 아니면 상업 시간으로 간주되지 않은 홍보 시간에도 적용되는지의 여부 등이었다. 이에 대해서 FCC는 2차 명령서에서 본질적으로 판매를 목적으로 하지 않는 웹 사이트는 게재해도 된다고 결정을 내렸다. 그러나 판매를 적극적으로 홍보하거나 권유하는 사이트는 상업적 목적이 있다고 판단, 주소 게재를 불허했다. 예를 들어 A라는 웹 사이트가 직접적으로 물건을 판매하지는 않지만, 특정 상점에 갈 것을 권고하는 것 등은 상업적 목적이 있다고 판단되기 때문에 표시할 수 없게 된다.
4) 호스트 판매(Host selling) FCC는 어린이 프로그램에 등장하는 캐릭터를 이용해서 어린이 프로그램이 방영되는 시간 동안 광고를 통해 판매하는 행위를 불허해 왔다. 어린이들은 광고와 실제 프로그램을 구별하지 못하기 때문이다. 동일한 맥락에서 해당 시간 동안 표시되는 웹 사이트에서도 캐릭터가 등장해서 판매를 권유하는 것을 금지하는 조항을 2004년 명령서에 포함시켰다. 이에 대해 몇몇 이해 당사자들은 지나치다는 입장을 보였다. 실제 판매와는 상관없지만 웹 사이트의 매력도를 높이기 위해서 해당 캐릭터를 등장시킬 수 있다는 것이 그들의 주장이었다. 더구나 앞에서 상업적 목적으로 웹 사이트 주소를 등장시키는 것을 금지한 조항이 있는 만큼 비상업적 용도로 캐릭터를 등장시켜도 무방하다는 것이 그들의 입장이었다. 합동 제안서에서도 동일한 주장을 하고 있다. 그러나 위원회는 합동 제안서의 주장이 타당하다고 판단, 어린이 프로그램이 방영되는 시간 동안 표시되는 웹 사이트가 비상업적 용도로 캐릭터를 사용할 경우에는 이것이 호스트 판매에 적용되지 않는다고 최종 판단, 2차 명령서에 이 내용을 포함시켰다.
5) 광고에 대한 개념 규정 애당초 위원회는 다음 프로그램을 소개하는 소개 방송(promotion, 이때 소개 방송에는 협찬사가 거명되어서는 안 된다) 등은 광고에 해당하지 않는다고 판단했다. 그러나 잦은 소개 방송으로 말미암아 전체 어린이 프로그램 시간이 감소하는 문제가 발생하자, 2004년 명령서에서 소개 방송일지라도 소개 내용이 다음 어린이 프로그램을 소개하는 것이 아닌 경우에는 광고에 해당한다고 결정했다. 이에 대해서 방송 사업자들은 이렇게 될 경우 전반적인 광고 판매 하락을 가져올 수밖에 없고, 이 때문에 전체적으로 경영 상황이 악화되어 프로그램의 질이 감소하게 될 것이라고 주장하고 나섰다. 이에 합동 제안서에서는 광고의 정의를 동일 채널에서 방송되는 어린이 방송과 이에 부합하는 방송을 소개하는 것과 다른 채널에 방영될 어린이 프로그램을 소개하는 방송은 광고에 해당하지 않는다고 새롭게 정의 내릴 것을 요구했다. FCC는 이 주장이 합당하다고 판단, 합동 제안서에서 주장하는 대로 광고의 정의를 재규정하기로 결정했다.
이상의 내용을 수정해서 FCC는 어린이 방송 프로그램 의무 규정 2차 명령서를 발표했다.
◦ 작성 : 조영신(펜실베이니아 주립 대학교 신문방송학과 박사과정, troicacho@hanmail.com
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