FCC는 6개국 9개실 1감사실로 구성되어 있는 기관이다. 이 중 6개국은 실제 정책을 입안하고 집행하는 기관으로, 다시 하부 실무부서로 나뉘어 있다. 이번 호부터는 각 6개국의 업무 내용을 소개하고 해당 시점별로 중요한 법안을 설명하고자 한다. 6개국 중에서 이번 호에는 상대적으로 국내에 소개가 덜 되어 있는 소비자/정부관계국의 업무를 실무부서별로 설명하고, 이들 부서에서 한 주요작업 중 현재 가장 효과적인 법안으로 평가받고 이는 전화소비자보호법에 대해서 설명하고자 한다.
소비자 및 정부관계국 소비자 및 정부 관계국(The Consumer & Governmental Affairs Bureau, CGB)은 위원회의 소비자 정책을 개발하고 실제 집행하는 실무국이다. CGB는 소비자의 질의와 불만사항에 직접 대면하는 얼굴 부서로서 각종 소비자 재교육 등을 담당하고 있다. CGB는 6개의 실무부서로 다시 나뉘어 있고, 각 부서가 담당하고 있는 일은 다음과 같다.
1) 자료정보실 자료정보실(The Reference Information Center)은 FCC가 수행했고 수행하는 모든 일의 정보를 기록하고 관리하는 곳이다. 방송 소유 문제 등 정보 공개가 의무화되어 있는 항목을 직접 관리 유지하고 있는 곳이다. 또한 법률 변화 및 입법 기록 등도 모두 관리하며, 국민이나 유관부서의 요청이 있을 시 직접 제공하는 업무를 담당하고 있다.
2) 정부관계실 정부관계실은 각 지방정부는 물론이고 다른 연방규제 기관에 FCC의 활동 및 규제 내용을 교육시키는 곳이다. 특정 법안이나 규정을 새롭게 개정했을 경우 가장 빈번한 활동을 하는 곳이 바로 정부관계실이다. 소위 말하는 방송선정성 가이드라인 등을 만드는 곳은 미디어국이겠지만, 이를 직접 각 방송사 및 기업 그리고 연방정부나 주정부를 비롯해서 각 시민단체에 고지하고 알리는 작업은 바로 정부관계실의 몫이다. 이를 위해서 각종 민간단체에서 주관하는 세미나에 참석해서 직접 FCC의 방침을 전달하는 일을 하고 있다.
3) 장애인권리실 장애인권리실(The Disability Rights Office, DRO)은 현행 정보통신이 장애인의 권리와 인권에 미치는 영향을 파악하고 대책을 마련하는 곳이다. 장애인들도 비장애인들과 마찬가지로 모든 정보기술에 접근할 수 있어야 된다는 방침 아래, 현행 법 규정이 이를 제대로 수행하고 있는지를 감시하고 때론 장애인들을 위한 특별한 규정을 제안하기도 하는 곳이다. 자막서비스나 긴급정보 접근(access to emergency information) 등이 직접 장애인권리실에서 관장하고 있는 분야다. 또한 장애인 권리실은 다른 부서에서 정책을 입안할 때 장애인의 권리 보장을 위해서 자문하는 역할을 수행하고 있다. 정책 입안 과정에 깊숙이 개입해서 새로 만들어지거나 개정되는 법안이 장애인의 권리를 침해하는지 여부를 확인하고 필요하다면 정책 제안을 하는 곳이다.
4) 소비자정책실 소비자정책실(The Consumer Policy Division)은 소비자들이 직접 대변하고 있는 방송, 통신 등과 관련된 소비자들의 불만사항과 질의에 근거해서 소비자들에게 가장 이익이 되는 정책을 개발하고 제안하는 곳이다. 나중에 언급할 전화소비자보호법(Telephone Consumer Protection Act)과 관련된 법안 추진도 바로 소비자정책실의 주요 업무 중 하나다. FCC가 각종 법안이나 규정을 제정할 때 소비자정책실은 해당 정책이 소비자의 이익에 반하는지 여부를 판단해서 직접 개입하는 역할을 담당하고 있다. 특히 소비자정책실은 통신기업들이 법적으로 적법하지 않은 조치를 취해서 소비자들이 불편을 겪게 된다면 직접 시행명령서를 발행해서 시정 조치를 요구할 수 있는 권한을 가지고 있다.
5) 소비자불만처리실 소비자불편불만처리실(The Consumer Inquiries and Complaints Division)은 소비자들의 불편불만을 직접적으로 처리하는 곳이다. 소비자정책실이 FCC가 소비자의 편에서 정책을 입안할 수 있도록 조력하는 곳이라면, 소비자불편불만처리실은 소비자의 불편불만을 직접 받고 필요하다면 비공식적으로 이를 중재하는 곳이다. 소비자들의 불편불만을 접수한 뒤, 이 불평불만이 기업의 불법적인 행위를 통해 발생한 것인지, 아니면 정상적인 기업 활동임에도 소비자들이 이를 몰라서 불평불만을 하는 것인지 여부를 파악해서 적절한 조치를 취하는 곳이다. 6) 소비자관계국 소비자관계국(The Consumer Affairs and Outreach Division)은 소비자들을 대상으로 직접 FCC의 정책을 설명하고 안내하는 곳이다. 정부관계국이 주로 연방정부 및 주정부, 기업들을 대상으로 FCC의 정책을 설명하고 안내하는 곳이라면, 소비자관계국은 소비자들을 직접 대상으로 하고 있다는 점에서 차이를 보인다. 소비자관계국은 이를 위해서 FCC 내의 여러 국 및 실과 긴밀한 협조 관계를 통해 FCC의 생생한 입장을 직접 소비자들에게 전달하는 역할을 수행하고 있다. 또한 이런 과정을 통해 FCC의 정책 입안자들이 소비자들의 입장을 생생하게 들어 향후 정책 수립 과정에서 소홀할 수 있는 소비자의 권한을 강화시키고자 하는 입장을 견지하고 있다. 소비자들이 FCC의 정보를 실시간으로 접근할 수 있도록 각종 문서와 자료를 다양한 포맷으로 만들어 배포하는 것도 바로 이 소비자관계실의 주 작업 중 하나이다. 현재 FCC의 문서는 워드와 PDF 파일로 만들어서 배포하고 있으며, 필요한 경우에는 텍스트 파일로도 작성해서 배포하고 있다. 또한 각 부서의 웹 페이지를 직접 관리하는 곳도 바로 소비자관계국의 주요 업무이다. 현재 소비자관계실에서는 기존의 FCC 문서를 데이터베이스화하는 작업을 수행 중이다. 이상의 6개실 중에서 소비자의 반응을 직접적으로 파악할 수 있는 실무부서는 바로 소비자불편불만처리실이다. 이때 불편불만사항은 지상파 등에만 제한되어 않고 케이블‧유선 전화‧무선 전화‧위성 등등 FCC가 관장하는 전 전역을 다 포함하고 있다. 그리고 이를 정리해서 분기별로 발표하고 있다. 이때 특이한 점은 불평불만이 많다고 해서 그것이 해당 기업의 불성실을 의미하는 것은 아니라는 것을 분명히 밝혀 두고 있다는 점이다. 때에 따라서는 단순히 소비자가 새로운 규정이나 새로운 서비스에 대한 이해가 부족해서 불평불만을 하는 경우도 많아서 그 숫자만을 곧이곧대로 해석하지 말라는 경고인 셈이다. 그러나 여기에는 다른 해석도 가능하다. 혹시 기업의 불성실을 의미하는 것으로 오해해서 기업에서 적극으로 저항할 것을 염두에 둔 조치일 수도 있기 때문이다. FCC는 분기별로 소비자의 불평불만사항을 발표하면서 특정 불평불만사항의 감소에 의미를 부여하고 있다. 만약 앞의 논리대로라면 불평불만이 줄어들었다고 해서 기업이 본연의 임무를 다한다고 판단하는 것도 무리가 있을 수 있다. 그럼에도 이 지점에서는 이를 지적하지 않고 적극적으로 해석하려 든다는 점에서 앞의 경고는 다분히 기업의 조직적인 저항을 염두에 둔 조치로 이해하는 것이 타당하다고 생각된다. 2006년 2/4분기 내에 접수했던 불평불만사항과 질의 내용을 요약하면 다음과 같다. 무선 서비스 관련 고소는 1/4분기의 4,616건에서 2/4분기 4,050건으로 대폭 감소했다. 전화소비자보호법(Telephone Consumer Protection Act)이 발효된 탓으로 보인다. 유선 서비스에 대한 소비자들의 불만도 1/4분기 2만 3,358건에서 2/4분기 1만 5,753건으로 감소했다. 라디오 및 지상파 방송에 대한 불만도 27만 5,257건에서 2/4분기 5만 3,352건으로 감소했다. 불만사항이 감소한 반면 질의사항은 큰 폭으로 증가했다. 무선 서비스에 대한 소비자 질의는 1/4분기 7,130건에서 2/4분기 9,296건으로 증가했다. 이 중에서 고지서 및 요율, 계약 관련, 초기 계약 해지 건 등이 질의의 상위를 차지한 반면에 기존의 상위 질의에 포함되었던 상업용 허가권(Commercial License)과 지상 모바일(Land Mobile)에 관한 문제는 다소 진정되는 상황이다. 유선 서비스와 관련된 질의 역시 1/4분기 3만 1,231건에서 2/4분기 3만 5,324건으로 증가했다. 라디오 및 지상파 방송에 대한 질의는 1/4분기 4,238건에서 2/4분기 3,390건으로 감소했다. 저출력 TV에 관한 질의가 증가한 반면 기존에 질의서에서 상위를 차지했던 접근성(Acces- sibility)은 다소 진정되는 분위기이다.(구체적인 내용은 첨부 파일 참조)
전화소비자보호법 이 중에서 현재 발효되어 상당한 정책 효과를 보이고 있는 전화소비자보호법에 관해서 알아보고자 한다. 2003년 FCC는 기존의 전화소비자보호법을 개정했다. 1991년에 제정된 기존 전화소비자보호법이 매체 환경 발달로 인해 소비자들을 제대로 보호하지 못한다는 주장을 받아들여 기존의 법을 보강하는 차원에서 이루어진 것이다.
1) 1991년 전화소비자보호법 1991년 12월 20일, 의회는 늘어나는 텔레마케팅으로 인해서 소비자들의 사생활권과 공공 안전 문제가 심각하게 대두되어 이를 해결할 목적으로 소위 TCPA(Telephone Consumer Protection Act)를 제정했다. 이 법에서는 자동전화 서비스, 인위적이고 기녹음된 메시지, 팩시밀리 서비스를 이용해서 소비자가 원치 않는 광고 등을 보내는 행위를 엄격하게 규제하고 있다. 구체적인 관련 조항을 보면 다음과 같다. 미국 내에서 다음과 같은 행위는 불법이다. (A) 긴급전화 혹은 사전에 전화를 받는 측에서 동의한 경우를 제외하고는 어떠한 경우에는 자동 다이얼링 시스템을 이용해서 그리고 사전에 녹음된 메시지로 아래의 곳으로 전화를 거는 행위. i) 911이나 병원, 진료 장소, 보건 설비, 독극물 처리 센터, 소방 보호 센터 혹은 법원 등 법적 조치를 행사하는 기관이나 회선. ii) 병원, 요양원 등의 입원실이나 게스트 룸 등의 전화. iii) 전화를 받는 쪽에서 요금의 전부 혹은 일부를 부담해야 하는 서비스, 즉 페이저 서비스, 휴대폰 서비스 등에 전화를 하는 행위. (B) 해당 전화가 위원회에서 언급한 규정에 의해 예외 규정으로 처리되지 않는 이상, 전화를 받는 측의 동의가 없는 상태에서 사전에 녹음 혹은 인조음을 사용해서 메시지를 전달하기 위해 거주지 내 전화를 하는 행위. (C) 전화 팩시밀리에 전화 팩시밀리나 컴퓨터 혹은 다른 장치를 이용해서 원치 않는 광고를 보내는 것. (D) 2개 이상의 회선으로 자동 다이얼링 시스템을 이용해서 전화를 하는 행위. 전화소비자보호법에서는 사전에 녹음된 음성 메시지(pre-recorded mes- sage)를 보내기 위해서는 보내는 자의 신분 확인을 요구하고 있다. 또한 소비자들은 원치 않는 광고 전화를 받지 않기 위해서 제약을 가할 수 있는 몇 가지 옵션을 가지고 있다. 다른 법 조항과 마찬가지로 TCPA에서는 구체적으로 소비자들을 보호하기 위한 장치나 방법에 대해서는 구체적으로 언급하지 않고 있다. 대신에 TCPA에서는 소비자를 보호할 수 있는 장치 및 방법 마련을 FCC에 마련하고 실제로 집행할 것을 명령하고 있다. 기존의 다른 것들처럼 법에서는 포괄적인 법 조항을 언급하고 구체적인 내용과 그에 대한 솔루션 마련은 FCC에게 위임하는 절차를 구하고 있다. 구체적으로 section 227(c)(1)에서 FCC가 데이터베이스, 전화 네트워크 기술, 특별 주소록 관리, 혹은 특정 기업의 텔레마케팅 금지(company ‘do-not call’ system) 혹은 다른 활용 가능한 장치를 활용해서 어떤 방식이 가장 효율적으로 법을 준수할 수 있는지를 평가하고 실행에 옮길 것을 명령하고 있다. 특히 이때 가장 중점적으로 생각해야 할 것은 소비자의 사생활권과 이와 유사한 전화를 받았을 때 소비자가 받을 불이익과 지불해야 하는 비용에 초점을 맞추도록 하고 있다. 즉, 단순히 시스템의 효율성 문제가 아니라 소비자의 입장에서 생각해야 한다는 것이다. 1995년 8월 7일, 위원회는 면세 규정을 적용받는 비영리 단체가 소비자에게 전화를 하는 행위는 TCPA에서 예외조항으로 처리하기로 결정을 내렸다. 예를 들어 부채청산 기구에서 전화하는 행위, 지난 10년 동안 충실히 do-not call 요구를 준수한 기업에 대해서도 자율성을 부여해 주었다. 또한 기술 발전에 조응하기 위해서 팩시밀리 모뎀으로 컴퓨터로 원치 않는 메시지를 전송하는 행위를 팩스 방송으로 간주하고 이를 TCPA에서 다루도록 기존의 법 적용을 확대하였다.
2) 1992년 이후 시장 변화 지난 10여 년 동안 텔레마케팅 시장은 급격한 변화를 겪었다. 1991년 의회가 처음으로 TCPA를 입법화했을 때, 대략 30만 명 정도가 텔레마케터로 일하고 있고, 이들을 통해 1,800만 이상의 미국인이 텔레마케터로 물품 혹은 서비스를 구매하는 것으로 생각했었다. 또한 텔레마케팅 거래 규모는 연간 4,850억 달러 정도로 추산했었다. 불과 10여 년 만에 텔레마켓 시장은 엄청나게 성장했다. 현재 텔레마케터들이 소비자 및 기업에 전화하는 통화 횟수가 매일 1억 400만 통에 이른다는 추산이 나올 정도이다. 또한 거래 규모도 6,000억 달러에 이르고 있다. 현재 텔레마케팅 산업은 미국 내에서 운영되고 있는 직접 마케팅(direct marketing)에서는 가장 큰 부분을 차지하고 있으며, 전체 직접 마케팅 시장의 대략 34.6%를 차지하는 규모로 성장했다. 통화 횟수가 증가하고, 소비자에게 전화를 거는 다양한 기술이 소개되면서부터 점점 국민들의 우려 역시 증가하기 시작했다. 하루에도 몇 통씩 걸려오는 전화를 피하는 것이 걱정거리가 되었기 때문이다. 자동 다이얼(Autodialers) 방식은 사전에 녹화된 메시지를 하루에도 몇 천 통씩 잠재 고객에서 전달되고 있을 뿐만 아니라, 텔레마케터가 통화를 하는 도중에도 예측 다이얼(Predictive dialers)이 가동되어 잠재적 고객을 찾아 나서고 있다. 텔레마케터가 극성을 부리게 되면서 전화를 받자마자 끊어 버리는 고객들 또한 증가하고 있고, 이에 대응하기 위해서 고안된 것이 바로 예측 다이얼이다. 이 시스템에서는 텔레마케터가 전화를 통화하고 있는 동안 사전에 미리 전화를 걸어 실제로 전화를 받는 사람만 찾아서 텔레마케터에게 연결해 주는 시스템이다. 이를 통해 텔레마케팅 기업은 텔레마케터들이 전화를 거느라 소비하는 시간을 줄이고, 거부율을 감소시킬 수 있게 되었다. 원치 않는 광고는 팩스를 통하지 못하도록 하고 있고 FCC에서도 이에 대해서 강경한 입장을 보이고 있는 상황에서도 여전히 팩스를 통한 광고 활동은 급격히 증가하고 있는 추세다. 팩스의 경우에는 종이 값 등 실질적으로 소비자가 비용을 지불하고 있다는 점 때문에 큰 문제가 되고 있는 상황이다. do-not-call등록 및 텔레마케팅 규정 제정: 이러한 시장 변화에 맞추어 FTC는 최근 소비자들을 보호하기 위해서 몇 가지 규정을 개정했다. FTC는 현재의 텔레마케팅 규정은 소비자를 현혹하는 것은 물론이고 소비자의 사생활을 보호하지 못하고 있다고 판단했고, 이를 위해서는 보다 강력한 규정을 제정할 필요가 있다고 판단한 것이다. 2002년 12월 18일, FTC는 전국적인 규모의 do-not-call 등록 규정을 만들고, 연방정부가 이를 관리할 것을 골자로 하는 새로운 명령서(order)를 발표했다. 소비자들이 자신의 전화번호를 등록할 경우 텔레마케터들은 이 번호로 전화하는 것이 금지되고, 이를 위반했을 경우에는 법적인 처벌을 받게 된다. 또한 텔레마케터들의 판매 규정(Telemarketing Sales Rules, TSR)을 수립했다. 이 규정은 1994년 사기 텔레마케팅 금지 법안(the 1994 Telemarketing Consumer Fraud and Abuse Prevention Act)에 기초를 하고 있다. 현재 상당수의 주정부도 do-not-call 규정을 채택하고 있거나 입법화 준비를 하고 있다. 전국적인 텔레마케팅 업체뿐만 아니라 지역 텔레마케팅 업체들의 횡포도 대단하기 때문에 이를 통제할 필요가 생겼던 것이다. 현재까지 총 36개 주에서 do-not-call 규정을 입법화했으며, 나머지 주들로 이를 심각하게 고려하고 있는 실정이다. 2002년 9월 18일, FCC 역시 TCPA에서 방침을 제대로 수행하기 위해서 기존에 FCC가 채택하고 있는 규정을 개정한 NPRM(Notice of Proposed Rulemaking)을 발표했다. 여기서 FCC는 소비자가 원치 않는 마케팅 전화, 자동 전화 시스템, 사전 녹음 메시지와 인조 음성 메시지(artificial voice message), 그리고 전화 팩스 장치를 직접적으로 규제할 필요성이 있는지에 대한 의견을 구하고 있었다. 또한 기존의 do-not-call 서비스에 등록하면 모든 텔레마케팅 전화를 막고 있어 소비자들의 선택권이 제한된다는 주장되고 있다는 점을 감안해서, 특정 기업의 전화만을 거부하는 소위 company-specific do-not-call 서비스가 필요한지 그리고 만약 채택하게 되면 어떤 효과가 있을 수 있을지에 대해서도 자문을 구하고 있었다. 이와 관련해서 기존의 do-not-call 서비스 관련 규정을 개정할 필요가 있는지에 대해서도 의견을 구하고 있었다. 이때에는 FTC의 규정과 각 주정부가 채택하고 있는 do-not-call 서비스와의 연계성 차원에서 접근할 필요가 있다는 점을 명확히 밝혀 두고 있다. 마지막으로, NPRM에서 FCC는 텔레마케팅에 관여하고 있는 기업들 중에서 영세 기업에 대해서도 동일한 규정을 적용해야 하는지 아니면 중소기업 육성이라는 측면에서 대기업과는 다른 규정을 적용해야 하는지도 고려해야 할 것이라고 밝히고 있다. 최종 안에서 FCC는 FTC의 규정과 연동하는 것을 고려하고, 시장 환경 변화를 감안해서 특정 기업만을 대상으로 do-not-call 등록을 할 수 있도록 했으며, 중소기업의 경우에는 대기업과 다른 규정을 적용시키겠다고 발표했다. 이번 법안으로 인해서 소비자들은 기존의 do-not-call 서비스보다 한 단계 발전한 통제권을 가질 수 있게 되었고, 이를 통해서 기존 유선 전화 서비스 등에 대한 불만이 현격하게 감소하는 결과를 가져왔다.
◦ 작성 : 조영신(펜실베이니아 주립대학교 신문방송학과 박사과정, troicacho@hanmail.com
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