지난 7월 27일 미디어 규제 기구 오프콤은 디지털 시대에 공익방송 서비스(Public Service Broadcasting, 이하 PSB) 공급에 관한 견해를 발표했다. 그 배경부터 핵심 내용까지 간략히 살펴보면 다음과 같다.
배경 1.1 공익방송에 대한 오프콤의 세 번째 평가 보고서가 2005년 2월 발간된 지 1년 반이 지났다. 지난 보고서에서는 시청자들의 이익을 대변하는 TV 시스템을 정의 내리고자 했다. 그 당시 방송 시장은 급속도로 변화하고 있었다. 뿐만 아니라 다수의 중요 정책들이 개발되었고, 한 예로 BBC 칙허장에 대한 백서가 발간되기도 했다. 1.2 그러나 이러한 일련의 절차들이 PSB의 미래에 대한 논쟁을 결론짓지 못하고 있다. PSB의 재원 조달과 관련된 수많은 핵심 문제들이 아직 해결되지 않은 채로 남아 있다. ■ 백서는 BBC뿐만 아니라, 지속적으로 다원적인 PSB 공급을 통해 PSB가 공급될 수 있도록 정부가 지원할 것임을 명백히 하고 있다. 그러나 어떻게 이것을 실현시킬 것인가에 대한 불확실성은 여전히 남아있다. 차기 칙허장 기간에 디지털로의 전환이 어떤 효과를 미칠 것인가가 명확해질 것이기 때문에 정부의 정책은 BBC뿐만 아니라 좀 더 폭넓은 방송사들에게 제공될 수 있는 수신료를 포함한 공공 재원의 사례를 검토하게 될 것이다. ■ 오프콤의 PSB 검토를 통해 제기된 문제들, 즉 BBC뿐만 아니라 다른 PSB 공급자들에게도 명확한 재원이 지원될 필요가 있는가라는 문제가 여전히 중요하게 남아 있다. 여기서 핵심 이슈는 Channel 4의 미래 생존 능력과 그 운영 모델에 관한 것이다. ■ 다음으로 아이디어, 창의성, 뉴미디어 특성에 기초한 공익방송 콘텐츠의 제1공급자로서 오프콤이 제안한 ‘퍼블릭 서비스 퍼블리셔(Public Service Publisher)’의 가능한 역할과 그 재원에 관한 문제들이 중요하게 고려되어야 할 사항이다. ■ 또한 시청자들이 중요하게 여기는 PSP 프로그램 편성의 핵심 영역들에 대해서도 주의를 기울일 필요가 있다. 특히 PSB 리뷰 보고서는 뉴스를 가장 귀중한 영국 텔레비전 프로그램 장르라고 규정했다. 그러나 뉴스의 미래에 대한 중요한 문제들이 여전히 남아 있다. 과거보다 볼 수 있는 뉴스가 더 많아졌지만 뉴스의 공급은 고르지 못하고 지역 및 전국 뉴스, 보다 일반적으로는 디지털 전환이 뉴스의 미래에 미치는 함의에 대한 관심이 높다. 1.3 오프콤은 2006/2007년도에 이러한 문제들에 대해 추가 연구 작업을 실시할 계획이다. 여기에는 Channel 4의 재정 평가를 포함해 실질적으로 PSP가 어떻게 운영될 수 있는가에 대한 방안 연구, 디지털 시대에 뉴스의 공급과 이용에 대한 전망 평가가 포함될 것이다. 오프콤은 PSB 재고에서 규정된 PSB의 목적과 특성들을 PSB가 실현하고 있는가를 조사, 감독하는 새로운 조사 프로그램을 시작할 것이다. 1.4 이러한 논의들은 내년에도 계속될 것이다. 그리고 오프콤은 2009/ 2010년까지 두 번째 PSB 리뷰를 완성할 의무가 있다. 2009/2010년경에는 디지털 전환이 진행 중일 것이며, 방송 시장의 발전은 더 명확해질 것이다. Channel 4와 PSP에 대한 향후 연구 작업은 차기 PSB 리뷰에 포함될 것이며, PSB의 보다 광범위한 공공 재원에 대한 정부의 검토 작업에 기여하게 될 것이다.
보고서 개요 1.5 각 PSB 공급 방송사들의 역할과 재원에 초점을 맞춰 PSB 리뷰 이래 시장 변화가 PSB 시스템에 어떤 함의를 미치는가에 대해 살펴보았다.
PSB 시스템의 발전 1.6 영국 PSB 시스템은 70여 년에 걸쳐 발전해 왔다. 1927년 BBC가 최초의 칙허장을 받았고, 정규 텔레비전 방송이 1936년 시작되었다. PSB 시스템에 점차 경쟁이 도입되기 시작했다. 즉, 1955년 독립텔레비전(ITV)이 출범했고, 1964년 BBC 2가 방송 서비스를 시작했다. 그리고 Channel 4는 1982년, Channel 5(이후에 Five로 변경)는 1997년에 출범했다. 1.7 PSB 시스템은 방송의 다원성과 관련해 점증하는 PSB 공급자들의 수를 토대로 운영되어 왔다. 그리고 이러한 다원성은 높은 품질의 PSB 공급을 위한 경쟁을 창출하고 있다. 영국 시청자들은 5개의 주요 공익방송사, 즉 BBC, Channel 3, Channel 4, Five, S4C, Teletext에 의한 공급으로부터 혜택을 받고 있다. 뿐만 아니라, 다양한 방식으로 PSB의 목적과 특성에 기여하는 다수의 여러 방송사들이 있다. 1.8 그러나 PSB 재고에서 시장에서의 변화들이 기존 PSB 시스템을 위협하고 있음을 밝히고 있다. 즉, 아날로그에서 디지털로, 그리고 결과적으로 다채널 TV로의 이동으로 상업 텔레비전 방송사들이 중요한 PSB 의무사항들을 이행하기를 기대하는 것은 더 이상 현실적이지 못하다는 것을 의미하는 것이다. 따라서 상업방송사들로부터의 PSB 공급은 잠재적인 위협을 받고 있다. 이는 현재 PSB 재고 시 가장 중요하면서도 논쟁적인 결론들 중에 속한다.
시장의 변화 1.9 이 보고서는 2005년 2월 PSB 재고 이후 어떻게 시장이 변화해 왔는가에 대해 분석하고 있다. 몇몇 요인들이 애초에 예상했던 것과 달리 더 느리게 발전되어 왔음이 발견됐다. 예를 들어 개인 영상 녹화기(PVRs)의 채택 및 그 영향은 많은 이들의 예상보다 느리게 진행됐으며, 현재 심각한 우려 사항들이 존재함에도 불구하고 Channel 4는 계속해서 잘 수행하고 있으며 전반적인 광고 시장도 지금까지 지속적으로 유지되고 있다. 1.10 그러나 전통적인 PSB 재원 및 공급에 대한 위협이 가속화되고 있다. 특히 디지털 채택이 PSB 재고에서 예상했던 것보다 훨씬 빠르게 진행되고 있다. 그리고 현재 오프콤의 분석은 업계에서 가장 주요한 이슈가 되고 있는 뉴미디어 콘텐츠 및 배급의 미래에 대한 관심이 부족하다. 새로운 모바일과 인터넷을 토대로 하는 테크놀로지는 기술적 전문용어(DVB-H, IPTV, W-LANs 등) 세계에서 영상 콘텐츠의 소비와 제작 양 측면에 잠재적으로 광범위한 결과를 미치는 사람들의 가정으로 이동하기 시작했다. 시장에서의 이러한 변화들은 지역 TV 방송과 같은 일부 방송서비스를 위한 새로운 기회들이 창출되고 있으나 높은 수준의 PSB를 지속적으로 전달하는 PSB 시스템의 상업 공급자들의 인센티브에 부정적인 영향을 미치기 시작했다. 1.11 스펙트럼 정책의 발전은 변화하는 미디어 시장에서 중요한 위치를 차지하고 있다. 과거에 스펙트럼은 정부와 혹은 미디어 규제 기구에 의해 특정 PSB들에 무료로 제공되었다. 이러한 증여는 함축적으로 공공 서비스 의무를 충족시키기 위해 헌신하는 데 대한 보상의 의미가 있었다. 가장 일반적인 수준에서 스펙트럼 정책은 PSB를 지원하기 위해 정부보조금을 제공하는 방법으로 이용되어 왔기 때문에 다른 형태의 재원에 대한 필요성을 감소시켰다. 이러한 모델이 바뀌어야 할 필요성이 점증하고 있는 상황이다. 스펙트럼은 매우 귀중한 자원으로, 수많은 형태의 무선 커뮤니케이션을 지원하는 데 이용될 수 있다. 뉴 테크놀로지와 그 적용은 시장에 진입하거나 서비스를 확대하기 위해 필요한 스펙트럼을 확보하는 데 오랫동안 지연되는 상황에 종종 부딪치곤 한다. 스펙트럼 유지 방식이 가장 효율적인 스펙트럼 활용을 위한 강력한 인센티브를 창출하고, 그리하여 가장 가치 있는 이용자, 서비스, 테크놀로지가 신속하게 스텍트럼에 대한 접근권을 얻어낼 수 있도록 하는 것이 점점 중요해지고 있다. 1.12 7월 27일 오프콤은 2014년부터 방송사들도 귀중한 스펙트럼을 이용하는 다른 이용자들과 비슷한 수준으로 스펙트럼 사용에 대한 비용을 지불해야 한다는 제안서를 발표한 바 있다. 이러한 변화는 장기적인 스펙트럼 보유를 재고하는 보다 강력한 인센티브를 방송사들에게 제공할 것으로 본다. 결국 이는 사회에 매우 커다란 혜택을 부여할 것이다. 또한 PSB의 재정지원, PSB 시스템의 제도적 구성, 핵심적인 PSB 장르들의 공급에 대한 대안적인 해결 방안들을 고려할 필요를 강화시킬 것으로 본다.
오프콤의 견해 1.13 오프콤은 PSB가 현행 시스템에 대한 영향을 단순히 최소화하려 하기보다는 이러한 경향에 맞춰 발전해야 한다고 믿고 있다. 또한 시청자의 이익을 증진하기 위해 이렇게 변화하는 세상에서 어떻게 PSB의 품질이 유지되고 강화될 수 있는가를 물을 필요가 있다. 변화의 속도는 디지털 전환 이후에 PSB의 공급을 재가정해 볼 필요가 있으며, 동시에 핵심적인 공익이 지속적으로 보장되고 PSP의 공급 양식 및 제도적 틀이 변화될 필요가 있음을 의미하는 것이라고 본다. 그 결과, 현재가 아니라 미래에 적절한 PSB 모델을 규정하는 것이 필요하다. 1.14 이러한 분석에 기초해 다음과 같은 문제들에 대해 논의하고 있다. ■ PSB 공급의 뉴미디어 형태: 영국 PSB의 70년 역사를 통해 중요한 순간에 새로운 서비스와 조직의 출범은 PSB에 새로운 창의성과 역동성을 투입하는 결과를 가져와 시스템을 전반적으로 강화시켰다. 그리고 디지털 시대에 새로운 제도는 혁신의 새로운 원천과 디지털 전환 이후에 새로운 세상에 다원성을 공급하게 될 것이다. PSB 검토 보고서에서 미래 다원적인 PSB 공급을 위해 개념상 PSP(Public Service Publisher)로 기술되는 새로운 PSB 공급자의 설립이 필요할 것이라는 주장이 제기된 바 있다. 그리고 그 형태에 관한 초기적인 논의도 이뤄진 바 있다. 올해 오프콤은 PSP의 역할에 대한 보다 구체적인 제안들을 개발하고자 한다. 뉴미디어 산업 부문에 소규모 전문가들과 협력해 아이디어, 창의력, 뉴미디어 에토스에 근원을 둔 존재로서 PSP에 대한 창의적인 비전을 개발 중에 있다. 올 말경에 그 작업 결과를 발표할 예정이다. ■ 뉴스의 미래: 모든 공익방송 공급자들은 그들의 서비스의 일부로서 뉴스를 진행할 의무가 있다. 그러나 PSB 공급을 보장하는 현행 제도들의 유효성의 감소로 이러한 PSB 의무의 실행이 디지털 전환 이후에 더욱 불확실해졌다. 게다가 비PSB 공급자들을 위한 상업적 환경의 변화도 있을 것인데, 이는 뉴스 프로그램 공급에 영향을 미칠 것이다. 이러한 상황에 대해 오프콤은 디지털 전환 이후 시대에 뉴스의 소비와 좀 더 광범위한 액세스 조건에서 TV 뉴스의 전망을 평가하는 프로젝트를 수행할 것이다. 이 프로젝트에서 PSB와 비PSB 양 채널에서 어떤 서비스를 제공할 것인지를 고려할 것이다. 그리고 뉴스 방송 시장이 어떻게 발전하고, 이것이 다양한 뉴스의 공급을 보장하고 높은 수준의 뉴스 공급을 유지하려는 데 어떤 함의를 갖는가를 고려하게 될 것이다. ■ Channel 4의 미래: 과거 25년 동안 Channel 4는 공익방송 시스템에서의 다원성을 공급하는 데 핵심적인 역할을 해 왔다. 그러나 공익방송의 재원 모델의 미래 지속 가능성에 대한 광범위한 문제들이 존재한다. 따라서 오프콤은 올해 Channel 4의 전반적인 재정에 대한 평가를 실시할 예정이다. 오프콤은 현재와 미래 Channel 4의 재정 및 경영 실적, 공익방송 의무의 지속적인 이행, 그리고 중재의 필요성 여부 등을 고려하게 될 것이다. 디지털 시대에 Channel 4의 미래 전망을 평가하기 위해 Channel 4의 재정 및 경영 수행성을 보다 구체적으로 검토할 필요가 있을 것이다. 1.15 실제로 고려해야 할 다른 중요한 문제들이 있다. 즉, 상업 공익 서비스 채널에서의 예술 및 어린이 프로그램 편성에 대한 잠재적인 위험부담이 있으며, 이러한 것들도 논의의 대상이 되어야 한다는 점이다. 그러나 공익방송의 건전성에 대한 지속적인 모니터링과 함께 위에서 제시한 세 영역들은 우리의 당면한 초점이 될 것이다.
◦ 참조 : - Ofcom 보고서 “디지털 공익방송-디지털 전환 이후 공익방송 서비스 (Digital PSB-Public Service Broadcasting post Digital Switchover(http://www.ofcom.org.uk/tv/psb_review/digitalpsb/)”
◦ 작성 : 김소형(영국 서섹스 대학교 매체영상학과 박사과정, milena21@hanmail.net)
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