일본에서 방송통신의 위상정립 논의가 한창이다. 방송통신행정의 주무부서인 총무성의 제언은 지난 7월 7일에 발표한 일본 정부 차원의 ‘骨太의 方針’에 상당 부분 반영되어 포스트 고이즈미(小泉) 내각에서도 구속력을 갖고 실천될 것으로 보인다. 방송통신융합 구조개편 논의를 진행 중인 우리로서도 이웃 나라이자 제도나 융합 현상이 비슷한 일본의 행보는 뜨거운 관심거리일 수밖에 없다. 본고에서는 그간의 방송통신융합 논의 과정과 ‘골태(骨太)의 방침’에 실린 정부‧여당 간 합의내용을 토대로 핵심 사안별로 이의 배경과 의미 등을 살펴보고자 한다.
방송통신융합 논의의 흐름 일본에서는 일찍이 1980년대 중반부터 방송통신융합에 대한 제도적 논의가 불거지기 시작했다. 이 무렵에 발표된 우정성(총무성의 전신)의 ‘뉴미디어 시대의 방송에 관한 간담회’ 보고서에는 ‘각 매체의 특성에 따라 고도의 규율을 부과해야 하는 매체와 유연한 규율을 부과해야 하는 매체를 꼼꼼하게 구분해야 한다’라며 방송통신융합 현상에 대해 매우 신축적인 입장을 보이고 있다. 이러한 입장은 1989년에 방송법 개정을 통해 통신위성(CS)에 의한 방송에서 ‘방송 프로그램의 편집 주체(위탁방송제도)’와 ‘방송국의 관리‧운용 주체(수탁방송제도)’를 분리하는 제도 도입으로까지 발전하였다. 이때의 법개정은 통신위성에 탑재된 통신용 중계기(CS)를 ‘방송’ 영역화한 것으로, 일종의 ‘방송과 통신의 전송로 융합’을 제도화한 것이라고 할 수 있다. 그 이후에 방송통신융합 논의가 재연된 것은 1990년대 중반 무렵이다. 우정성 산하의 ‘21세기를 향한 통신 방송융합에 관한 간담회’ 보고서에서는, 새롭게 ‘공연성(公然性)을 지니는 통신’과 ‘한정성(限定性)을 지니는 방송'의 개념화를 시도하고 중간 영역적 서비스 개념을 도입해야 한다고 제언하고 있다. 이 보고서의 제언 등에 따라 우정성은 1997년 12월에 ‘통신위성을 이용한 통신·방송의 중간 영역적인 신규 서비스에 관한 통신과 방송의 구분에 관한 가이드라인’을 제정했고, 2001년에는 그 이후의 상황 변화를 고려해 규정을 일부 손질한 바 있다. 그까지 ‘부분적인 처방’ 수준에 머물렀던 방송통신융합의 제도화는 2000년을 전후로 새로운 변화를 맞이하게 되었다. 2000년 12월에 발표된 ‘통신·방송융합 시대의 정보통신정책의 위상에 관한 간담회’ 보고서에서 1980년대 후반 이후 CS 및 케이블 TV의 전송로 융합이 진행된 상황을 토대로 하드·소프트의 분리를 한층 가속시키는 법제화를 제언했고, 이에 따라 총무성은 아예 전기통신망을 이용해 방송 사업을 할 수 있도록 별정의 ‘전기통신역무이용방송법’을 제정한 것이다. 뿐만 아니라, 그간의 총무성 주도의 방송통신융합 논의구조에도 새로운 변화가 생겼다. 새롭게 내각부, 공정거래위원회, 일본경제단체연합회 등이 ‘융합 논의판’에 뛰어들면서 ‘영역’과 ‘이해’를 둘러싼 주도권 싸움 양상을 보이기도 한 것이다. 2001년 12월에 내각부의 ‘IT 관련 규제개혁전문조사회(이하 IT조사회)’는 ‘IT 분야의 규제개혁의 방향성’이란 보고서에서 디지털화와 IP화의 진전에 따라 방송과 통신의 융합은 필연적이라고 전망하고 아날로그 기술을 전제로 한 현행의 수직적인 방송통신규제 체계가 디지털 기술, IP화에 의해 초래되는 다양한 변혁을 저해할 우려가 있는 만큼, 디지털 기술, IP화를 전제로 한 수평적인 경쟁촉진 체계로 전환해야 한다고 제언하고 있다(아래 그림 참조). 이러한 주장은 기존의 ‘방송’ 개념을 근본부터 뒤흔드는 것으로, 일본의 신문·방송 업계 등은 IT조사회가 제시한 수평적 경쟁촉진 체계로의 전환에 대해 강력하게 반발했다. 이들이 주장하는 반박 논리를 몇 가지로 요약하면 다음과 같다.
- 자유롭고 일관된 의사와 책임하에 이루어지는 방송 프로그램 편성이 침해되어 방송의 공공적 사명을 충분하게 수행할 수 없게 되며, 국민생활 및 문화발전을 위해 중요하고 필수불가결한 방송 서비스가 한꺼번에 붕괴될 우려가 있다. - 수평 분리하에서는 방송의 언론 기능이 위축되거나 편중될 우려가 존재. 보도의 송신 여부를 방송국이 아니라 통신사가 결정하게 된다면 언론의 자유가 침해받거나 편중될 우려가 있다.
결국 IT조사회의 주장은 관련 업계의 거센 반발에 부딪혀 사회적으로 별반 반응을 끌어내지 못하고 불발로 끝났다. 비슷한 시기에 이와 같은 IT조사회의 수평적 규제 체계 전환 주장과 맥을 같이하는 제언이 곳곳에서 잇따랐는데, 공정거래위원회(2001년 12월, ‘통신과 방송융합 분야의 경쟁정책상의 과제’), 일본경제단체연합회(‘향후 미디어 제도의 과제’–2001년 9월, ‘IT혁명 추진을 위한 정보통신 법제의 재구축에 관한 제2차 제언’–2001년 12월) 등에서 발표된 보고서에는 모두 현행의 수직적 규제 체계에 대한 문제점을 지적하고 수평적 규제 체계로의 전환을 주장하고 있다. IT조사회, 공정거래위원회, 일본경제단체연합회 등과 같은 기관은 조직 성격상 경제논리를 중시한다는 점에서 상대적으로 수평적 규제 체계에 무게를 둘 수밖에 없었던 한계가 있었다고 할 것이다.
2001년 이후 한동안 잠행해 있던 방송통신융합 논의가 세간의 뜨거운 주목을 받고 부상하기 시작한 계기는 총무성이 지난 연말에 ‘통신과 방송의 위상에 관한 간담회’를 설치하면서부터다. 고이즈미 정권의 실세 가운데 한 사람인 다케나카 헤이조(竹中平蔵) 총무성 장관이 취임(2005년 10월)하고 곧바로 자신의 사적 자문기관을 설치한 것인데, 이는 총무성 장관이 그만큼 방송통신융합의 위상정립에 대해 매우 의욕적이었음을 말해 준다. 또한 작년 연말 즈음 방송통신의 위상에 관한 논의가 총무성 외에 자민당, 내각부 소속의 ‘규제개혁‧민간개방추진회의’ 등에서 거의 동시다발적으로 개시되었다는 점도 소위 ‘뜨거운 감자’가 된 요인이라고 할 수 있다. 이 시점에서 총무성 장관의 사적 간담회가 설치된 또 다른 배경은 2010년 ‘U-Japan정책’과 2011년 디지털 네트워크 완성을 앞두고 지금부터라도 조속히 관련 제도정비를 서두르지 않으면 안 된다는 위기의식이 자리하고 있다. 일본은 세계적 수준의 IT 기반을 토대로 방송과 통신의 융합이 급속도로 진행되고 있음에도 제도적인 제약 등으로 인해 산업적으로 취약하고, 일본 국민에게도 보다 이용하기 쉽고 편리한 서비스를 제공하지 못하고 있는 상황이다. 이러한 문제의식은 다케나카 장관이 평소부터 “왜 인터넷을 통해 TV의 생방송을 볼 수 없느냐”, “왜 일본에는 미국의 CNN이나 영국의 BBC처럼 해외에 정보를 전달하는 매체가 없느냐”라며 제기해 온 의문에도 응축되어 있다고 하겠다. 따라서 총무성은 방송통신의 위상정립 논의를 조속히 매듭짓고 IT기술과 인프라를 접목시켜 이용하기 쉽고 다양한 서비스를 일반 국민에게 제공하고, 이와 더불어 국제경쟁력과 일본의 소프트 파워를 강화하겠다는 의도인 것이다. 이번 총무성 간담회의 최대 특징은, 그동안 논의 자체를 꺼려왔던 방송통신 관련 행정기관의 구조개편 문제를 의제로 상정했다는 점이다. 1990년대 말 중앙행정부처 개편 과정에서 방송통신 관련 행정기관의 위상 문제를 거론한 적은 있었지만, 그 이후로 이 문제가 정식 의제화된 것은 처음 있는 일이다. 이처럼 간담회는 방송통신융합의 위상정립이라는 커다란 숙제를 안고 출발했지만, 발표된 보고서의 제언은 당초 의제와는 동떨어진 내용이 되어 버렸다. ‘방송통신의 위상정립’은 ‘뒷전’으로 밀려났고, 보다 현실적인 NHK의 개혁과 NTT 구조개편 문제가 노른자로 되어 버린 것이다. 정작 중요한 융합법제화의 방향성은 여전히 불투명하며 행정기관의 구조개편 문제도 도중에 슬그머니 빠져 버렸다. 정책결정 메커니즘과 당정(党政) 합의 일본은 우리와는 달리 정부단일부처(총무성)가 방송과 통신행정을 모두 담당하고 있다. 하지만 모든 정책수립과 결정 메커니즘이 총무성 내부의 관료에 의해 단독으로 이루어지는 것은 아니다. 총무성은 행정부처만의 정책수립과 결정에 따른 위험부담, 다시 말해 공정성‧객관성‧균형성 등을 담보하기 위해 외부 인사로 구성된 한시적인 자문조직 등을 활발하게 운영하고 있다. 이러한 외부자문조직의 논의 과정은 비교적 투명하게 공개되며 최종적으로는 보고서 등의 형태로 ‘정책’을 제언한다.
외부자문조직에 의해 제언된 정책은 총무성 차원에서 대부분 실행에 옮겨지나, 중대 사안이나 부처의 횡단적인 협력을 필요로 할 때는 일본 정부 차원의 ‘대강(大綱)’이나 ‘방침’에 명문화함으로써 구속력의 정도를 높인다. 총무대신 간담회가 발표한 이번 정책제언은 사안 자체가 중대했고 집권여당과 주무부서인 총무성 간의 주장이나 입장이 크게 달랐던 만큼, 당정(党政) 간 합의와 내각의 의결(7월 7일)을 거쳐 일본 정부의 기본방침인 ‘골태(骨太)의 방침’에 포함되는 수순을 밟았다. 2006년 6월 20일에 일본 정부와 집권연립여당이 합의한 ‘방송통신의 위상에 관한 합의내용’을 개괄하자면, 방송통신융합의 제도적 위상과 같은 본령은 건드리지 않고, ‘뜨거운 현안’인 NHK와 NTT의 구조개편에 크게 무게중심을 두었다고 요약할 수 있을 것이다. 다시 말해, 방송통신융합 시대의 공공적 가치, 정책·규제·진흥기구의 통합 문제, 방송통신융합법제 등에 대해서는 논의가 소홀했고 제언도 구체적이지 않았다는 점이다. 두 번째는 NHK 개혁과 NTT의 구조개편 등의 사안에 대해 비교적 명확한 입장을 밝혔던 총무성 간담회의 제언내용이 집권여당과의 의견조율 과정을 거치면서 다소 윤색되거나 예봉이 무뎌졌다는 점도 특징이다. 어쨌든 당정 합의내용(<표 2> 참조)은 일본 정부 차원의 ‘골태의 방침’에 포함되어 포스트 고이즈미 내각에서도 구속력을 갖고 실행되거나 지속적으로 검토될 것으로 보인다. 이하에서는 당정 간 합의내용을 중심으로 이의 배경과 의미 등을 살펴보고자 한다. 공공방송 NHK의 개혁 방송통신의 위상에 관한 논의 과정에서 NHK와 관련된 돌출된 키워드는 한마디로 ‘개혁’이었다. 이처럼 ‘개혁’ 일변도의 수사(修辭)가 강조된 것은 잇따른 직원 내부 비리로 인해 NHK가 ‘이대로는 안 된다’는 현실인식이 있었고, 따라서 방송통신융합 시대 공공방송의 위상정립보다는 NHK를 둘러싼 ‘현상’에 대한 개선에 포커스가 맞춰졌다. ‘NHK 문제’에 많은 부분을 할애한 당정 간 합의내용을 살펴보면, 경영위원회의 근본적 개선, 채널 삭감, 자회사 정리·통합, 국제방송 강화, 수신료 제도로 요약할 수 있다.
먼저 경영위원회의 근본적 개선과 관련해 합의문은 “NHK의 가버넌스(Governance) 강화를 위해 경영위원회를 발본적으로 개혁하고 일부 위원의 상근화, 사무국 대폭 강화, 위원회 내부에 컴플라이언스(Compliance, 법령준수) 조직 설치, 위원 구성의 재검토 등을 조속히 실시한다”라고 되어 있다. NHK의 경영위원회는 그동안 최고 의사결정 기관임에도 유명무실한 자문기관에 불과했다는 비판을 받아왔다(<표 3> 참조). 따라서 NHK의 경영위원회가 실질적인 감독기관으로서의 역할을 충실히 행사할 수 있도록, 현재의 전원 비상근 체제에서 일부 위원을 상근화하고, 경영위원회 전속의 사무국을 대폭 강화하며, 일련의 직원 내부 비리를 교훈 삼아 컴플라이언스 조직을 설치하려는 것이다. 이를 통해 민간의 주식회사 수준만큼 경영위원회의 감독 기능을 강화하고 집행기관인 이사회에 적절한 긴장 관계를 조성하겠다는 의도이다.
당사자인 NHK도 지난 6월 20일 발표한 ‘개혁제안에 대한 NHK견해’를 통해 경영위원회의 감독 기능 강화를 재확인하고 있으며, 2006년 1월에 발표한 ‘NHK 경영계획(2006~2008년)'에서 이미 경영위원회의 감독 기능을 강화하기 위한 구체적인 대책을 내놓은 바 있다. 두 번째는 가장 민감한 사안 중의 하나인 채널 삭감으로, 이는 NHK의 업무 영역과도 관계되는 문제이다. 합의문에는 ‘난시청 해소를 위한 채널 이외의 위성방송을 대상으로 삭감 후의 채널이 지금보다 효율적으로 활용될 수 있도록 충분한 논의를 해야 한다’라고 되어 있다. 문안에서 읽혀지는 것은 삭감 대상은 위성방송이며, 다만 삭감 채널 수나 사후 활용방향에 대한 구체적인 언급은 없다. 2011년까지 구체적으로 3채널 삭감(BS1·2 가운데 1채널, BS하이비전, FM라디오)을 명언했던 총무성 간담회 보고서 제언에서 본다면, 합의문은 크게 후퇴했으며 반면 상대적으로 자민당 안이 대폭 반영되었다고 할 수 있다(위의 표 참조). 참고로, 총무성 간담회에서는 NHK의 채널 삭감과 관련 난시청 해소용 위성방송은 1채널로 충분하고, 민간의 FM방송이나 음악 전송 서비스가 보급되고 있는 상황에서 다양한 음악 프로그램 제공이라는 공공방송의 역할은 이미 종식되었다고 판단했다(<표 4> 참조). 이처럼 총무성이 큰 폭의 양보(?)를 하지 않을 수 없었던 것은, 그만큼 채널 삭감이 민감하고 지난한 문제였음을 방증하고 있다. 이와 관련 NHK는 위성방송은 각자의 고유 역할이 존재하고 수신기 보급 대수도 1,800만을 넘어선 상황에다가 위성아날로그방송이 중단되는 2011년 이후의 빈 주파수 및 현재 사용하고 있지 않은 4채널분의 주파수 활용도 시야에 넣고 종합적으로 검토해야 한다는 입장이다. NHK는 라디오 채널의 축소에도 단호하다. NHK의 FM방송에는 고정적인 클래식 팬이 존재하고, 재해 시에는 안부 정보 등을 제공하고 있는 상황에서 이의 중단은 이러한 수신자에게 막대한 영향을 미치며, 채널 삭감에 따른 경비절감 효과도 그다지 크지 않다고 보고 있다. 채널 삭감과 관련 NHK는 정작 중요한 시청자의 의향이나 의견을 묻지 않고 안이하게 채널을 삭감함으로써 방송 서비스의 저하를 초래하는 것은 수용하기 어렵다는 입장으로, 앞으로 시청자의 요청이나 의견을 충분히 들어보고 그 결과를 참고로 채널 삭감 문제를 정리하겠다는 의향이다. NHK가 위성방송의 채널 삭감에 반대하는 또 다른 사정은 수신료 수입에도 상당한 영향을 미칠 수 있다는 점이다. 만약 총무성 간담회의 제언대로 BS3 채널 가운데 2채널을 삭감할 경우, 지상파방송과 BS1 채널만으로 현재의 월 2,340엔(컬러 계약, 방문 수금 시)을 유지하기 어렵고, 따라서 수신료 수입 감소 내지 수신료 인하가 불가피해질 것으로 보인다.
세 번째는 NHK ‘비대화’와 ‘상업화’의 표상이 되는 자회사의 정리·통합 문제이다. NHK는 2006년 4월 현재 자회사(NHK그룹의 출자비율 50% 이상) 21, 관련 회사(동 20% 이상 50% 이하) 4, 관련 공익법인 9개로 총 34개의 관련 단체를 두고 있는데, 이러한 관련 단체의 주요 역할은 업무위탁을 통해 NHK의 업무에 효율성을 제고하고 자체 사업을 통해 부가수익을 올리는 것이라고 할 수 있다. 그러나 NHK는 법적으로 상업 활동이 금지되어 있음에도, 수의계약 형태 등으로 NHK의 관련 업무 등을 통해 실제로 이익을 올리고 있고 자회사는 NHK의 ‘낙하산’ 기관으로 전락하고 있는 등 NHK ‘비대화’ 및 ‘상업화’의 온상이 되고 있다.
이와 관련 당정 합의는 먼저 자회사의 정리‧통합과 감독 강화를 전제로 내부 비리가 잇따랐던 음악·연예·스포츠 등 제작 부문의 일부를 기존 자회사로 흡수해 새롭게 자회사를 설립하고, 전송 부문은 회계의 투명성을 높이며 프로그램 아카이브도 브로드밴드 상에서 유료 공개가 가능하게끔 필요한 대응을 강구하도록 했다. 특히 방송 콘텐츠의 유료 공개에 긍정적인 입장을 표명한 것은 인터넷 영역에서도 공공방송의 필요성이 공인된 것으로 공공방송의 영역 확대를 의미한다고 하겠다. 총무성 간담회 보고서에서는 오락·스포츠 등의 제작 부문은 상대적으로 공공성이 낮다는 이유로 자회사로 분리해 민간과 경쟁하도록 하고, 전송 부문도 2011년에 아날로그방송 중단으로 생기는 빈 주파수 대역을 수익사업을 위해 자회사로 분리하거나 자회사가 곤란할 경우에는 비용 구조의 투명성을 전제로 NHK 본체에서 실시 가능한 체제를 확립하도록 주문했었다. 다만 총무성 간담회가 제언한 ‘제작 부문 자회사의 민간 경쟁’, ‘전송 부문의 자회사 분리’는 당정 간의 의견조율 과정에서 빠졌다. 당사자인 NHK는 자회사의 삭감·정리·통합과 관련, 이미 ‘NHK 경영계획’에서 의향을 밝힌 바 있어 당정 합의에서 요구한 자회사의 축소는 명백해졌다고 할 수 있다. 다만 총무성 간담회의 오락·스포츠 등의 제작 기능 분리와 관련, NHK는 분야만으로 공공성의 다소(多少)를 결정할 수 없고, 오락·스포츠 프로그램이라도 공공성에 부합한 내용을 방송하고 있다며 반대 입장을 분명히 했다. 이러한 반대 입장에는 오락·스포츠 등의 제작 부문을 분리해 지상파방송이 보도 중심의 라인업이 된다면, 시청자로부터 외면당해 수신료 수입이 더욱더 감소할 수밖에 없을 것이며, 시청률에 연연하지 않고 제작해 왔던 양질의 프로그램, 가령 대하드라마나 NHK 최대의 가요 버라이어티쇼인 <홍백가합전>, 스모 중계나 전통연예 프로그램 같은 프로그램 편성에서 사라질지 모른다는 우려가 깔려 있다. 프로그램 아카이브와 관련 NHK는 인터넷을 통한 공공방송의 콘텐츠 공개에 매우 적극적인 입장이다. 이런 입장은 당정합의나 총무성 간담회 등의 제언에서도 재차 확인되고 있는바, 이의 실현 가능성은 매우 높은 것으로 보인다. NHK는 이미 프로그램 아카이브의 활용과 관련 ‘NHK 경영계획’에서 “모든 활용 방법을 다각적으로 검토해 IT 사회의 발전에 영상문화 측면에서 공헌하겠다”라는 기조를 밝혔고, 운영 방식에 대해서도 설비투자 재원 확보 등으로 인해 유료 방식이 바람직하다는 견해를 제시한 바 있다. 다만 실제 운용 면에서 과거 프로그램이 인터넷상에서 공개될 경우 권리 처리 등이 커다란 과제로 부상하고 있어 방송 콘텐츠의 대량유통까지는 다소 시간이 소요될 것으로 보인다. 가령 출연자가 탤런트인 경우는 연예기획사 등에 ‘허락’을 받으면 되지만, 일반인의 경우 직접 찾아 나서지 않으면 안 되고, 찾았더라도 개인적인 이유 등으로 공개를 꺼리는 이들도 적지 않기 때문이다. 참고로, 현재로서는 권리 처리가 비교적 용이한 애니메이션이나 음악 프로그램 등이 많고, 일반인 등이 자주 등장하는 NHK 스페셜 등은 별로 없는 형편이다. 참고로, 자민당 소위원회는 총무성 간담회의 제언과는 달리 제작 부문의 분리에 반대하며 NHK 본체와 자회사를 단일체로 운영해야 한다고 제언했었다. 네 번째는, 외국인 대상의 국제방송 채널을 신설하는 문제이다. 당정 합의에서는 국제방송을 조기에 개시하고, 국제방송의 실시 주체는 NHK자회사 형태로 하되 재원은 소정의 국비와 함께 민간의 출자 등을 적극 수용하도록 제언하고 있다. 합의문에서 민간출자를 언급하고 있는 이유는, 민간방송 사업자의 노하우 및 프로그램의 원활한 공급을 염두에 둔 것이며, 국비는 국제방송이 일본을 알리고 ‘일본 팬’을 늘리기 위한 ‘국책’ 성격의 사업인데다, 수익이 불투명한 해외방송 사업의 성격상 안정적인 운영을 위해서는 정부의 지원이 불가피하기 때문이다. 다만, NHK는 현재 방송법에 입각해 해외 거주 일본인과 외국인을 위한 국제방송을 실시하고 있다. NHK 본체가 운영하는 국제위성TV로는 ‘NHK월드TV’와 ‘NHK월드프레미엄’(유료), 단파 라디오로는 ‘NHK월드’·‘라디오 일본’을 22개국 언어로 방송하고 있다. NHK월드TV는 거의 전 세계를 커버하고 있으며, 2008년도까지 100% 영어 방송을 실시할 방침이다. 이런 상황에서 NHK는 편집권 보장 및 재원 확보를 전제로, 외국인 대상의 국제방송 채널 신설에 대해 적극 협력하겠다는 입장이다. 다만 새로운 국제방송 채널은 NHK 본체가 아닌 자회사 형태로 민간적 요소도 가미시킨다 하더라도, 과연 현재의 국제방송과 뚜렷한 차별화가 가능하겠는가라는 점에서 여전히 불투명한 면은 존재한다. 한편, NHK가 현재의 국제방송과는 별도로 새롭게 국제방송 채널을 설립하려는 이유는 무엇인가. 이와 관련 일본 내에서는 정치적인 의도에서 비롯되었을 것이라는 분석이 지배적이다. 국제방송 채널 신설은 고이즈미 총리의 직접적인 지시가 계기가 되었는데, 이의 근저에는 해외로 전달되는 일본 관련 정보가 적어 일본에 대한 이해가 부족하다는 총리의 현실인식이 강하게 작용하고 있다는 주장이다. 국제방송 채널 신설과 관련 가장 큰 논란거리가 되었던 것은 재원 문제였다. 총무성 간담회는 논의 과정에서 한때 광고도입을 적극 주장했으나, NHK는 물론 ‘일본민간방송연맹’의 반대 등에 부딪혀 최종 수정 과정에서 민간투자의 적극 수용으로 완화되었고, 원안은 철회되었다. 다섯 번째는 공공방송의 정체성과 공‧민영 이원 체제의 근간인 수신료 문제다. 당정 합의에서는 수신료 문제에 대해 NHK 내부개혁이 선행되고 나서 수신료 인하‧수신료 지불 의무 등에 대해 검토하여 필요한 조치를 취하며, 그 이후에 벌칙 규정의 도입을 검토해야 한다고 되어 있다. 수신료 문제의 핵심은 크게, 잇따른 NHK 내부 비리가 발각되면서 확산되고 있는 수신료 지불 거부사태와 수신계약을 하지 않은 채 시청하는 사례가 전체의 30%에 이를 정도로 많다는 점에 있다. 참고로, 2004년 9월 이후 내부직원 비리에 의해 수신료 지불을 거부하고 있는 건수는 2006년 1월 현재 약 125만 건에 이르러 전체의 약 2.7%를 차지하고 있다. 2006년 1월 현재 체납자‧미계약자‧지불거부자 등을 합치면, 수신료를 내고 있지 않은 건수는 1,361만 건(전체의 29.6%)으로 수신료의 공평 부담이 심각한 수준에 와 있음을 알 수 있다. 급기야 2006년도 수신료 수입액은 2004년의 6,410억 엔보다 근 500억 엔이 감소한 5,940억 엔으로 편성됐다(<그림 2> 참조). 뿐만 아니라, 과다한 수신료 징수비용도 커다란 문제로 인식되고 있다. 2006년도 예산에 따르면, 수신계약 및 수신료 수납비용으로 전체 예산의 12%가 넘는 769억 엔을 책정하고 있을 정도이다. 수신료 수입 감소, 수신료 인하 압력을 받고 있는 NHK로서는 어떻게든 수신료 징수비용을 줄이고 싶은 심정일 것이다(<그림 3> 참조). 수신료 문제에 대해 총무성의 간담회는 NHK의 다양한 자체 개혁 노력 및 채널 삭감, 조직의 슬림화 등의 조치를 통해 NHK의 공공성을 재정립한 이후에 과도한 수준의 수신료 징수비용을 절감하고 현행 수신료를 대폭 인하해 국민의 신뢰를 회복해야 할 것이며, 이를 전제로 수신료 지불 의무화, 나아가 벌칙 규정의 마련을 검토해야 한다고 제언했었다. 한편, 당사자인 NHK는 수신료 제도와 관련, NHK의 철저한 내부개혁을 통해 시청자의 신뢰를 회복하고 수신료의 공평 부담, 징수비용의 절감노력을 지속하는 한편으로, 수신료 지불 의무화에 대해서는 충분한 논의와 시청자의 이해를 대전제로 검토하되 그 이후의 벌칙규정 도입은 한층 신중을 기해야 한다는 입장을 보이고 있다. 총무성 간담회나 NHK의 견해는 기본적으로 NHK의 내부개혁을 통해 국민의 신뢰를 얻고 그 이후에 제도를 개선해야 한다는 ‘절차’에서 비슷한 입장이다. 다만 NHK는 당정 합의나 총무성 간담회에서 언급하고 있는 수신료 인하 문제에 대해서는 명확한 입장 표명을 하고 있지 않다.
일반 방송 사업자의 구조개편 당정 합의에서 매스미디어 집중배제원칙을 조기에 완화한다는 입장도 확인되었다. 매스미디어 집중배제원칙은 전파의 희소성을 전제로 성립된 개념이기 때문에 현재와 같은 다채널‧다매체 방송환경에서는 맞지 않은 면도 많다. 동 원칙으로 인해 실제로 국제 경쟁력을 갖춘 미디어 콩글로머리트(Media-Conglomerate)의 출현이 더뎌지고 있다는 주장도 설득력 있게 대두되고 있는 실정이다. 따라서 총무성 간담회는 동 원칙을 ‘지주회사(持株會社)방식’, 키 스테이션에 의한 지방국 출자 등을 허용하는 형태로 조속히 완화해 IP화와 글로벌 경쟁 시대에 대비해야 한다고 제언하고 있다. 지주회사 방식이란, 키 스테이션 등이 중심이 되어 순수지주회사를 설립하고 주식을 상장해 자금을 조달하며 키 스테이션 및 계열 지방방송국, 관련 회사 등에 출자하는 것을 말한다(아래 그림 참조). 키 스테이션이 현행의 매스미디어 집중배제원칙에 위반되어 계열의 지방방송국에 투자할 수 없는 상황에서 도쿄의 키 스테이션 등이 중심이 되어 지주회사를 설립하면, 이를 통해 지방방송국 등을 산하에 둘 수 있고, 지방방송국도 지상파 디지털 방송 전환에 따른 막대한 자금부담을 지주회사를 통해 조달할 수 있는 이점이 있다. 다만 지주회사 방식의 도입으로 경영합리화 차원에서 지방방송국의 정리·통합이 촉발될 수 있으며, 이로 인해 전체적인 지방방송국의 기반이 붕괴될지 모른다는 우려도 있다. 따라서 네트워크 협정을 맺고 있는 그룹 간의 통합은 허용하지 않으며, 또한 지방방송국의 독자성‧자율성의 확보에도 충분히 배려해야 한다는 방침이다. 여하튼 총무성 입장에서는 매스미디어 집중배제원칙을 완화해 지주회사를 도입함으로써 지방방송국의 경영을 지원하고 국책인 ‘디지털 전환’을 성공적으로 유도하겠다는시장 의도도 있는 것으로 보인다.
두 번째는, 방송 사업자가 콘텐츠 등의 외부 조달 활성화에 노력하도록 제언하고 있다. 콘텐츠 산업이 취약한 원인은 방송 사업자와의 거래가 활발하지 않은 것에 있다고 판단하고 일본의 콘텐츠 파워를 강화하기 위해 NHK 및 일반 방송 사업자가 프로그램의 외부 조달에 적극 나서야 하며, 나아가 콘텐츠 거래시장의 형성 및 이의 공정성 유지에 힘써야 할 것이라고 주문하고 있다. 이와 관련 NHK는 지난 6월 외주제작 창구인 ‘NHK엔터프라이즈’를 통하지 않고 민간 프로덕션이 NHK 본체에 직접 프로그램 기획을 제안할 수 있도록 조치를 취했다. 이는 자회사와 민간 프로덕션 간의 경쟁을 유도해 저비용 고품질의 프로그램 제작 시스템을 확립하고자 하는 의도라고 할 수 있다.
방송통신융합의 법제화 당정 합의는 방송통신융합 법체계에 대해 ‘기간방송의 개념 유지를 전제로 조속히 검토’에 착수하고 2010년까지 결론을 도출하도록 요구하고 있다. 앞에서 언급했듯이 당정 합의는 NHK 문제에 많은 부분을 할애했고, 정작 중요한 방송통신의 위상과 관련해서는 핵심을 건드리지 못하고 ‘논의’를 보류하는 선에서 봉합하고 있다. 방송과 통신의 융합은 급속도로 진행되고 있음에도 법체계가 방송과 통신으로 양분되어 방송통신 관련법만 무려 9개나 제정되어 운영되다보니 자유로운 사업전개가 쉽지 않은 상황이다. 따라서 총무성 간담회 등은 다양한 사업이 자유롭게 전개될 수 있도록 전송·플랫폼·콘텐츠 등과 같은 레이어(Layer) 구분에 걸맞은 법체계로 전환해야 할 것이라고 제언하고 있다. 하지만 방송통신융합 법체계와 관련 총무성 간담회의 제언은 당정 합의 과정에서 기간방송의 개념 유지만을 확인했을 뿐 3분할 규제 체계 등은 빠졌고, 나머지 논의는 향후로 일임했다. 융합 법체계 논의에서 ‘기간방송 개념의 유지를 전제’로 두고 있는 것은 적어도 2010년까지 지상파‘방송’의 역할이나 기능은 융합 상황에서도 당분간 존속될 것이라는 전제하에서 성립되는 논리다. 하지만 지상파방송이 현재처럼 하드웨어와 소프트웨어의 일치 형태로 존속될지, 아니면 하드와 소프트의 분리 형태가 될지는 분명치 않아 향후 논의를 지켜보아야 할 것 같다. 이와 관련 일본민간방송연맹은 ‘기간방송 개념의 유지’를 명기한 점에는 환영을, 그러나 총무성 간담회의 3분할 체계에 대해서는 우려를 보이며 하드와 소프트 일치 원칙을 견지해야 한다고 주장하고 있다.
IPTV와 저작권 IPTV의 ‘방송’ 취급과 ‘지역제한’ 문제도 커다란 논란거리 중의 하나였다. 총무성 간담회 보고서에서는 IPTV에 의한 지상파방송의 재송신에 대해 난시청 지역을 우선적으로 추진하며 지역제한을 두는 것은 올바르지 않지만, 이는 행정 소관이라기보다 사업자 측이 지방방송국 경영에의 영향 등을 고려해 결정해야 할 문제라고 보았다. 이는 당초의 지역제한 전면 프리(Free) 주장에서 한 발 물러선 내용이라고 할 수 있다. 아무튼 IPTV에 의한 지상파방송 재송신은 전파수신이 열악한 지역을 우선적으로 IPTV에 의해 커버하게 될 가능성이 높아졌다. 참고로, 일본에는 현재 4개의 IPTV 방송 사업자가 본방송을 실시하고 있으며, 가입자 수는 약 20만 가구에 이르고 있다. 한편, 총무성 간담회의 지역제한 프리(Free) 입장과 관련, 일본민간방송연맹 등은 일본 정부의 치국(置局)정책, 현역(縣域) 단위의 지역면허제도, 저작권‧방송권의 보호 차원에서 원래의 방송 서비스가 이루어지고 있는 지역으로 엄격하게 제한해야 한다고 주장하고 있다. 이러한 주장은 가령 수도권을 방송지역으로 하는 후지TV의 프로그램이 IPTV를 통해 A현에서 방송된다면, A현의 시청자는 후지TV의 프로그램을 시청하게 되고 A현의 후지TV계열 지방방송국을 보지 않게 될 가능성이 높아진다는 우려에서 비롯되었다. 만약 이렇게 될 경우, 지방방송국에는 커다란 타격이 될 것이고 지역성 보호 차원에서 IPTV의 지상파방송 재송신을 난시청 지역으로만 한정해야 한다는 논리인 것이다. 그리고 현재 IPTV에 의해 전송되는 콘텐츠가 ‘자동공중송신(통신)’으로 취급되고 있는데, 저작권법 개정을 통해 조만간 ‘방송’으로 간주될 전망이다. 이제껏 이른바 IPTV를 통해 송출되는 콘텐츠는 방송이 아닌 통신으로 취급되어 일일이 사전에 저작권 처리를 해야만 하는 불편함을 겪어왔다. 그러나 저작권법 개정으로 인해 ‘방송’으로 취급되어 사전에 허락을 받을 필요가 없게 됨에 따라 콘텐츠 유통이 이전보다 훨씬 활발해질 것으로 예상된다. 다만 지상파방송의 동시 재송신만을 ‘방송’으로 취급하며, IPTV가 자체 제작·조달한 프로그램은 저작권자의 권리 축소를 이유로 계속적으로 검토는 하지만, 일단 ‘통신’으로 분류하기로 했다. 한편, 통신 관련 문제에 대해 당정 합의내용은 저렴하고 고품질의 정보통신 서비스를 실현한다는 관점에서 네트워크의 개방 등 필요한 공정경쟁 룰의 정비 등을 도모하는 동시에 NTT의 조직 문제에 대해 브로드밴드의 보급 추이 및 NTT의 중기 경영전략 동향 등을 지켜본 후에 2010년에 검토하도록 제언하고 있다.
총무성 주도의 방송통신 위상 논의는 ‘경제논리’를 앞세운 내용이 되었다. 다케나카 총무성 장관은 원래 경제학자 출신인데다가 내각부 특명 경제재정 담당 장관을 오랫동안 역임한 이력을 갖고 있다. 기회 있을 때마다 경제논리를 앞세운 방송론을 주장하기도 했다. 이러한 총무성 장관의 베이스는 사적 자문기관인 간담회의 인적 구성이나 운영 과정에서 일정 정도 영향을 미쳤을 것으로 여겨진다. 실제로 총무성 간담회의 인적 구성에서도 경제학 베이스와 통신 계열 위원이 다수를 차지하고 있으나 순수 방송학자와 시청자 대표는 전혀 포함되지 않았다. 이러한 논의 구조로는 방송 고유의 공공적‧문화적 특성이나 시청자 또는 이용자 관점이 반영되기 어려운 한계를 지녔다고 할 수 있다. 이러한 논의 구조의 치명적인 한계로 인해 합의의 실천 과정에서 방송계 및 시청자 단체 등으로부터의 저항이 만만치 않을 듯싶다. 더욱이 ‘골태의 방침’에 포함되어 제언의 구속력이 높아졌다고는 하지만, 방송계와 이용자의 목소리 부재라는 큰 짐을 지고 가야 하는 상황에서 포스트 고이즈미에서도 과연 유효할지는 담보하기 어렵게 되었다. 내용에 있어서도 NTT와 NHK의 구조개혁에만 잔뜩 힘이 들어가 있고 방송통신융합의 진수에 대한 논의는 소홀히 했다. 대부분 향후 검토과제로 보류된 만큼, 방송통신의 위상에 관한 논의는 2010년 또는 2011년이라는 시한 속에서 이제부터 구체성을 띠게 될 것으로 전망된다.
◦ 참고문헌 및 자료 - 총무성, 통신‧방송의 위상에 관한 정부여당합의, 2006. 6. 20. - 총무성, 통신‧방송의 위상에 관한 간담회 보고서, 2006. 6. 6. - NHK, NHK의 신생과 디지털 시대의 공공성 추구, 2006. 1. - NHK, 개혁원안에 관한 NHK견해, 2006. 6. 20. - 일본민간방송연맹, 민간방송 2006. 6. 13. - 도쿄신문 2006. 4. 12., 4. 14., 5. 7., 5. 27. - 한국방송영상산업진흥원(2005), 세계 주요국의 미디어 융합형 서비스 현황과 규제방안.
◦ 작성 : 산업연구팀 김영덕(연구원, kimyd@kbi.re.kr)
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