방송 깃발은 디지털TV 출현의 산물이다. 아날로그TV와 비교할 때 디지털TV는 보다 나은 영상과 음질, 그리고 방송을 전송하는 데 사용하는 주파수 대역 소모가 작다는 장점을 가지고 있다. FCC는 1995년 ATSC (Advanced Television Systems Committee)를 구성, 디지털TV의 표준을 정했으며, 이에 맞추어 디지털 전환을 촉진하기 시작했다. 1998년 후반, 주요 대도시의 26개 방송사들이 DTV 시스템에 맞춘 방송을 한 것을 시작으로 2006년까지 모든 방송국의 디지털 전환을 완료하기로 시한을 정했다. 그러나 예상보다 저조한 진행 속도 탓에 결국 2005년 12월, 의회는 디지털 최종 전환 시기를 약 3년 정도 연장, 2009년 2월까지 아날로그 방송을 중단하는 것으로 새롭게 전환 마감일을 조정한 바 있다.
정책 도입 배경 및 추진 현황
디지털 전환 속도가 지연된 데에는 여러 이유가 있을 수 있다. 지난 수년 동안 디지털 수상기 보급률은 당초 FCC나 방송 업계의 전망치를 밑돌았다. 2003년 중반 현재 대략 600만 대의 수상기가 팔렸는데, 이는 전체 시장 규모인 1억 대의 16.7%에 불과했다. 방송 업계는 소비자의 구매 동기를 진작시키기 위해 고품질 프로그램의 공급을 독려하고 있다고 정부에 강변하면서도, 보급률이 저조한 상황에서 굳이 값비싼 HD급 프로그램을 제작해야 하는지에 대해서 회의적인 시각을 보였다. 마찬가지로, 시청 가능한 HD급 프로그램의 수가 적은 상태에서 굳이 아날로그 수상기에 비해 엄청나게 비싼 디지털 수상기를 구매할 이유가 소비자들 역시 없었다. 2003년 당시 디지털 전환 문제에 대해 책임을 지고 있는 FCC로서는 2006년을 목전에 앞둔 상태에서 저조한 디지털 수상기 보급률과 이용 가능한 고품질 영상 프로그램의 부족을 해결해야 할 책무가 있었다. FCC는 디지털 전환 속도를 높이기 위해서는 디지털 영상 프로그램의 숫자를 증가시키는 것이 핵심이라고 판단하고, 사실상 영상 업계를 좌지우지하는 전미영화협회(the Motion Picture Association of America, MPAA)에 보다 많은 DTV용 프로그램을 제작해 줄 것을 요청했다. 그러나 영화협회는 FCC의 요청에 대해 긍정적인 검토를 하겠다고 입장을 밝히면서도 디지털 저작물 보호 장치가 없는 상태에서 협회 회원들에게 DTV용 프로그램을 제작해 줄 것을 요구하기는 힘들다고 주장했다. 파일 공유의 확산으로 음반 업계가 엄청난 경제적 피해를 입은 것을 목도했고, DVD와 케이블 등 저작물 보호 장치가 마련된 매체에서조차도 ‘무분별한’ 저작권 침해를 막을 수 없었던 영상 업계로서는 저작물 보호 장치가 전무한 지상파 방송에 거대 자본을 투자해서 만든 고품질의 프로그램을 공급하길 주저했던 것이다. 더구나 창구화(windowing) 단계에서 TV 방송 저작물의 위치가 보다 강력해지면서 영상 업계의 우려는 더욱 커질 수밖에 없었다.
결국 영상 업계는 스스로 해결책을 모색하기 위해서 연예 업계, 정보기술 및 가전 업계 등이 연합해서 복사방지기술실무단(the Copy Protection Technical Working Group, 이하 기술실무단)을 구성하고, 산하에 방송보호토론실무단(the Broadcast Protection Discussion Group, 이하 토론실무단)을 두어 본격적으로 지상파 방송에서 디지털 저작물을 보호할 방안을 강구하기 시작했다. 토론실무단은 방송 깃발과 관련된 기술 표준을 마련하고 이를 실행에 옮기는 것을 목표로 하고 있었다. 2002년 토론실무단의 공동 의장 명의로 발표된 최종 보고서에 따르면, 저작물의 복사 허용 여부에 관한 정보를 담고 있는 깃발 표식을 방송 신호에 첨가하여 저작권자의 통제권을 강화함으로써 궁극적으로 저작물을 보호할 수 있다고 밝히고 있다. 또한 복조기(demodulating device)는 이 신호를 인식해서 복사 방지 장치가 마련된 장치에만 복사를 할 수 있도록 허용하도록 권고하고 있다. 그러나 소위 5C로 알려진 소니, 히타치, 인텔, 마츠시다 그리고 도시바가 주도한 이 권고안에 대한 저항도 만만치 않았다. 5C에 포함되지 않았던 필립스, 톰슨, 그리고 제닉스 등은 5개 기업이 주도한 기술 표준이 불공정하다고 주장하고 나섰다. 만약 이 기술이 표준으로 채택된다면 5C가 주도권을 가질 것이 명백하기 때문이다. 결국 토론실무단은 표준안을 주도하기는 했으나 업계의 표준을 만드는 데는 실패하고 말았다.
바로 이 지점에서 FCC가 본격적으로 방송 깃발 정책에 개입하게 된다. 디지털 전환 속도가 지연되어 정책 수행이 어렵게 된 FCC는 디지털 전환 속도를 개선하기 위해서는 무엇보다도 DTV 시스템으로 만든 프로그램의 수가 증가해야 한다고 판단했고, 이를 위해서는 영상 제작 업체의 요구대로 디지털 저작물 보호 법안을 마련할 수밖에 없다고 판단했다. 또한 디지털 저작물 보호 장치를 새롭게 연구하기보다는 기존 영상 업체들이 합의한 방송 깃발을 채택함으로써 정책 집행 속도를 높이려고 했다. 의회가 정한 디지털 전환 마감일인 2006년이 목전인 상황에서 새로운 디지털 저작물 보호 장치를 구상할 시간적 여유가 없었던 탓이다. 이런 상황에서 해당 업계들의 이견으로 기술 표준이 늦어질 경우 불가피하게 디지털 전환 속도가 또다시 지연될 수밖에 없기 때문에 FCC가 주도해서 기술 표준을 확정 지으려고 나선 것이다.
토론실무단의 최종 보고서가 발표된 지 얼마 되지 않아서, FCC는 2002년 8월 처음으로 방송 깃발 정책안(NPRM)을 발표했다. 다양한 견해를 수렴한 뒤 2003년 11월 정책 명령서(Order)를 발표했다. 다른 정책 입안 과정과 비교해 보면 이례적으로 그 속도가 빨랐다는 것을 알 수 있다. 그리고 정책 명령서에 따라 2004년 8월, 방송 깃발의 기술 표준을 책정하고, 이 기술 표준을 적용할 업체를 상대로 적정 기업을 선정 발표했으며, 최종적으로 2005년 7월부터 이 정책이 적용될 것이라고 공표했다.
2002년 8월에 제안한 [디지털 방송 복제 보호(안)(Digital Broadcast Copy Protection)]에서 FCC는 디지털이란 새로운 매체 환경에 발맞추어 디지털 방송 저작물에 대한 무분별한 복사를 방지하기 위한 장치의 필요성을 인정하면서도 몇 가지 우려 사항에 대해 질의를 제기했는데, 크게 두 가지로 요약할 수 있다. 첫째는, 방송 깃발이 디지털 방송 복제 방지를 위한 여러 장치 중에서 가장 효과적이고 효율적인 장치인지에 관한 것이었다. 이 질의는 여러 함의를 가지고 있다. 단순히 방송 깃발은 그 특성상 방송 깃발이라는 디지털 코드가 내장된 신호를 전송하고, 이를 전송받은 방송 수신기들이 방송 깃발을 인식할 수 있어야 한다. 따라서 만약 방송 깃발을 채택한다면 V-Chip과 마찬가지로 전자 업계와의 합의가 핵심 과제가 되는 셈이다. 또한, 프로그램의 전송 이전에 방송 깃발 신호를 입력할 수 있는 장치 역시 필요하게 된다. 따라서 이 질의는 디지털 방송 저작물의 복제 금지 장치로서의 방송 깃발의 효율성은 물론이고 전자 업계의 지지, 그리고 법으로 이를 강제할 경우 발생할 수 있는 저항까지도 고려한 질문이다. 두 번째 질문은 FCC의 법적 권한에 관한 것이었다. 방송법에서는 FCC의 권한을 방송국이 방송 전파로 프로그램을 전송하고, 각 가정에 있는 수상기가 이 신호를 수신하는 것으로 제한하고 있었다. 그런데 방송 깃발은 수상기가 방송을 수신한 이후에 이를 복사하고 이용하는 행태까지를 제약하고 있다는 점에서 FCC의 권한 남용의 소지가 있을 수 있었던 것이다. 이에 FCC는 [디지털 방송 전환 촉진법]에서 FCC가 모든 권한을 이용해 디지털 전환 속도를 개선할 의무가 있다는 조항 등 주변 권한을 바탕으로 방송 깃발 정책을 입안할 수 있다고 주장했지만, 여전히 방송법 위반에서 자유로울 수 없었다.
제안서가 나오자마자, 방송 업계, 제작자, 방송 분배 업자는 물론이고 전자 업계, 시민사회, 도서관협회는 물론 개인 소비자에 이르기까지 다양한 단체들은 자신들의 입장을 표명했다. 토론실무단의 표준안을 사실상 받아들인 방송 깃발 정책에 대해 영상 제작 업체들은 긍정적인 반응을 보였으나, 방송 깃발 정책에 반대하는 목소리 또한 만만치가 않았다. 상당수의 소비자들은 방송 깃발이 도입될 경우 자신들의 공정 사용 원칙이 훼손될 가능성은 물론이고 개인적인 사생활까지도 침해받을 수 있다고 우려했다. 이들 반대론자들은 디지털 방송 저작물의 복사 가능성이 과장되어 있다고 주장하면서, 초고속 정보통신망의 보급이 더딘 현 인터넷 환경을 고려하지 않은 정책이라고 주장했다. 또한 반대론자들은 방송 깃발을 채택했을 때 지불해야 할 기업 및 소비자의 경제적 비용을 감안할 때 방송 깃발은 적절하지 않을 뿐만 아니라 사실상 표현의 자유와 기술 발전을 저해할 것이라며 반대 의사를 분명히 했다.
FCC의 법적 권한과 관련해서, 찬성 측은 현재 관련 법 조항이 구체적으로 FCC의 법적 권한을 직시하고 있지는 않지만, 보조적인 법적 권한을 가지고 있기 때문에 방송 깃발을 추진하는 데 무리가 없다고 주장했다. 반면에 반대 측은 방송법 336조는 FCC가 DTV 방송 허가권과 이들이 전송하는 전파의 질만을 관리 감독할 수 있을 뿐, 수신자가 방송을 수신하고 난 뒤의 행위를 규제할 권한은 없다고 주장했다. 또한 방송 깃발과 같이 중요한 정책을 추진하는 데 있어 FCC가 보조적 권한을 이용하는 것은 무리가 있다고 주장했다.
각계의 의견을 수렴한 FCC는 2003년 11월, 최종 명령을 발표했다. 이 발표문에 따르면 2005년 7월 이후에 생산되는 모든 수신기 및 복조장치들은 방송 깃발을 인식하고 이에 따라서 작동해야 한다. 최종 명령서에서 FCC는, 디지털 방송 저작물의 무분별한 복제 및 유통(redistribution)의 위협 때문에 프로그램 제작자들이 고품질의 프로그램을 제작하길 주저하고, 이 때문에 결국 디지털 전환 속도가 늦춰지고 있다고 판단했다고 밝혔다. 또한 반대론자들이 주장하는 것처럼 고품질의 프로그램이 인터넷 등으로 유통될 가능성이 지금 당장은 희박하다고 하지만, 여러 정황을 살펴볼 때 조만간 현실화될 것이라는 점을 감안한다면 지금 디지털 저작물 보호 법안을 마련하는 것은 적절하다고 평가했다. 그리고 현재 이용 가능한 기술 등을 종합해 볼 때 방송 깃발이 가장 최적의 디지털 저작물 보호 장치이며, 이 때문에 소비자들이 입는 피해는 최소한에 그칠 것이라고 판단했다고 밝히고 있다. 다만, 아직까지 방송 깃발에 대한 정확한 기술 표준이 마련되어 있지 않기 때문에 방송 깃발 기술 표준과 관련한 제안서를 제출한다고 밝혔다. 법적 권한과 관련해서는, 디지털 전환 속도로 높여 공익을 증대한다는 원칙에 입각해 볼 때 FCC가 방송 깃발 정책을 추진하는 것은 무리가 없다고 밝혔다. 물론 FCC 역시 그동안 FCC가 보조 권한에 의거해 법안을 추진한 적이 없었다는 점은 인정했지만, 그렇다고 해서 보조 권한에 의거해서 법안을 추진하지 못한다는 논리는 적절하지 못하다고 비판하면서, 방송 깃발 추진 명령을 발표했다.
법안이 발표된 직후, 전미도서관협회를 포함한 9개 단체는 해당 법안 무효를 주장하면서 고소장을 법원에 제출했다. 여기서 고소인은 ① 방송깃발을 인식하고 이에 따라 작동하는 수신기 및 복조 장치를 의무화할 법적 권한이 없다는 점, ② 방송 깃발은 미국의 저작권법을 침해하고 있다는 점, ③ FCC의 이번 법 결정은 합리적인 의사 결정 과정이 배제된 채 자의적으로 결정되었다는 점을 밝혔다.
결국 법원은 고소인의 의견을 받아들여서 2005년 5월, 정책 개시일 2개월 전에 해당 규제 법안을 취소하라는 판결을 내렸다. 미국 지역 법원은 FCC가 해당 법안을 추진할 법적 권한을 갖추지 못했다고 주장하면서 기소 내용을 인정했던 것이다. 여기서 중요한 대목은 법원은 방송 깃발 정책이 미국 저작권을 침해했는지 여부를 판단하지 않았다는 점이다. 법원은 FCC가 현행 법 체계 내에서 방송 깃발 정책을 수립할 법적 권리가 없기 때문에 저작권 침해 여부는 심사하지 않았다는 점을 분명히 했다. 이는 다시 말하면 FCC가 법적 권리를 가졌을 경우에야 저작권 침해 여부를 심사하겠다는 것이다. 이에 FCC는 현재 의회를 상대로 방송 깃발 정책을 입안하고 추진할 수 있는 법적 권한을 부여할 수 있도록 기존의 방송법을 수정해 줄 것을 요구한 상태이다. 현재 의회 역시 디지털 전환 속도가 늦춰지고 있는 점을 우려하고 있는 상태이기 때문에 상대적으로 의회가 방송법을 수정해 줄 가능성은 높아 보이지만, 미국의 입법 체계에서는 상하원의 합의가 필요하기 때문에 당장 수정이 될 가능성은 없다. 논란의 여지가 여전히 남아 있는 셈이다.
방송 깃발의 작동 시스템
FCC가 채택한 방송 깃발은 크게 두 가지 요소로 구성되어 있다. 방송 깃발 복제방지시스템(the Broadcast flag copy protection system)은 기술 규격과 연방 규제로 이루어져 있다(CDT, 2003). 이 중에서 기술 규격은 방송 사업자들이 이용하기에 적절한 방식이라고 받아들여지고 있는 ATSC Flag(the Advanced Television Systems Committee, ATSC) 방식이다. 방송업자들은 이 방식이 방송 프로그램을 암호화하는 데 있어 현실적으로 가장 최적이라고 인식 선호하고 있다. 두 번째 연방 규제는 수신한 DTV 신호를 복사할 경우 이를 복조 장치(demodulator)가 이 ATSC Flag를 인식할 수 있는 장치를 내장할 것을 의무화한 것이다. 여기에는 개인용 컴퓨터와 여타의 정보기술 제품까지도 포함되어 있다. 즉, 이번 방송 깃발안은 디지털 방송을 수신할 수 있는 모든 장치들이 방송 깃발을 인식할 수 있는 장치를 장착해야 하며, 이를 통해 복제 암호된(flaged) 저작물이 인터넷 등에 재전송되는 것을 엄격하게 제한하는 것이다.
(1) ATSC Flag
가전 업체는 물론이고 정보기술, 영화, 케이블 그리고 방송 업계 등에서 총 80여 명의 대표들이 모여 조직된 방송보호토론실무단이 고안한 방송 깃발은 일종의 코드(Code)로서 디지털 텔레비전 신호와 덧붙여지는 일종의 추가 신호의 형태를 띠고 있다. 이 경우에도 화질에는 영향을 미치지 않는다. 다른 암호 기술과 방송 깃발이 다른 점은 방송업자들이 깃발의 사용 여부를 결정지을 수 있다는 점이다. 즉, 깃발에는 작동/미작동의 옵션이 정해져 있어서 방송업자들이 수신자들의 방송 저작물의 사용 여부를 사전에 결정할 수 있다는 점이다. 또한 방송 깃발에는 복사의 횟수에 관한 정보까지도 포함시킬 수 있다. 이 때문에 FCC는 디지털 저작물을 보호하는 수단으로 깃발이 최선의 선택이라고 생각했다. 전미영화협회는 ATSC 깃발 방식은 방송 저작물의 재전송만을 제한할 뿐 소비자들의 복사 행위는 제한하지 않는다는 점을 강조했고, FCC는 이들의 주장이 설득력이 있다고 판단한 것이다. 다시 말하면, 방송업자나 영상업자들이 뉴스와 같은 프로그램에는 방송 깃발 신호를 해제해서 전송함으로써, 소비자들이 이를 복사하거나 이용하는 데 전혀 제약이 없도록 할 수 있다는 것이다. 따라서 방송 깃발 그 자체로는 소비자가 디지털 방송 저작물을 재전송하는 행위를 통제하지 못한다. 단지 재전송 허용 여부에 관한 정보를 담고 있는 신호 장치가 방송 깃발이기 때문이다. 따라서 방송 깃발이 제대로 작동하도록 하기 위해 복조 장치 등이 방송 깃발 신호를 인식해서 재전송을 허용하지 않도록 암호화된 방송 프로그램을 복사할 수 없도록 하는 조치가 필요했다.
(2) 복조 장치(demodulator devices) 규제
FCC는 최종 명령서에서 2005년 7월 이후 생산되는 모든 복조 장치는 방송 깃발을 인식하고 이에 따라 작동할 수 있는 장치를 장착해야 한다고 의무화했다. 또한 이를 위해서 몇 가지 준수사항을 제시했다. 첫째, 복조 장치는 반드시 방송 깃발의 존재 여부를 확인할 수 있어야 하며, 둘째, 해당 기기는 방송 깃발 신호가 입력된 방송 프로그램을 공인된 기술을 사용해 암호화해야 한다. 이를 통해서 복조 장치는 소비자들이 FCC의 가이드라인을 충족하는 다른 녹화 장치에 암호화된 프로그램을 녹화 저장하는 행위를 제한할 수 있다. 해당 기기가 FCC의 규제를 준수할 경우에만 다른 장치에 암호화된 디지털 방송 저작물의 재전송하는 행위를 허용할 수 있다.
(3) 방송 깃발 작동 방식
FCC의 승인 규격에 따르면, 복조 장치로 들어오는 DTV 신호는 세 가지로 나누어진다. 일반 신호(unscreened)는 복조 장치가 방송 깃발 여부를 확인할 필요가 없는 신호를 말하고, 무표식 신호(unmarked)는 복조 장치가 방송 깃발 여부를 확인하되, 방송 깃발 신호가 꺼져 있는 신호를 말한다. 그리고 세 번째는 방송 깃발 신호(marked)는 방송 깃발 여부를 확인하되, 방송 깃발 신호가 입력된 신호를 의미한다. 무표식 신호 방송 프로그램의 경우에는 소비자가 마음대로 복사해서 재전송할 수가 있다. 이번 FCC의 보호 법안은 일반 신호와 방송 깃발 신호가 입력된 방송 프로그램의 경우 이들 프로그램을 복사하고 재전송하기 위해서는 FCC의 기술 규격을 따라야만 하고, 수신된 프로그램을 FCC가 정한 기술 규격에 호환하지 않는 장치에 녹화할 수가 없다.
◦ 작성 : 조영신(펜실베이니아 주립대학교 신문방송학과 박사과정, troicacho@hanmail.com)
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