- 알 라 카르테(A La Carte) 정책 추진 현황 -
최근 미국의 방송 정책은 해당 산업 및 정부가 가지고 있던 주도권을 소비자에게 이양하고 있는 것처럼 보인다. 방송 선정성 논의가 강화된 것도 소비자들의 요구를 반영한 것이며, IPTV와 관련된 최근 동향 역시 소비자들의 선택권을 강화하는 차원에서 접근하고 있다. 지금 이 글에서 논의하고자 하는 알 라 카르테(A La Carte: 개별 채널 구매 방식)논쟁 역시 이 맥락에서 이해할 수 있다. 사실상 케이블 네트워크들이 자신들의 이해관계에 따라 채널 묶음형(패키지 혹은 번들링)을 만들어 소비자의 채널 선택권을 제한해 놓았던 것이 여태까지의 사업 모델이었기 때문이다. 반면에 개별 채널 구매 방식은 그 용어가 직시하고 있는 것처럼 묶음으로 채널을 구매하는 것이 아니라 채널당 가입비를 지불하고 보고 싶은 채널만을 시청하는 방식이다. 그 동안 소비자들은 묶음형에 포함되어 있다는 이유만으로 보고 싶지 않은 채널에 대해서도 비용을 지불해 왔다.
물론 개별 채널 구매 방식에 대해 회의적인 시각도 만만치 않다. 오웬(Bruce Owen)의 주장처럼 묶음형은 일상적인 경영 관행으로 고착되어 온 것이 사실이다. 가까이는 맥도날드의 콤보 패키지 역시 일종의 묶음형이며, 이를 통해 범위의 경제학(Economies of Scope)이 발생하기 때문이다. 이종의 제품을 생산하는 데 있어서 공동 투입 요소(public inputs)가 있을 경우 생산하는 재화의 범위를 넓히는 데 유리하며 이 때문에 전체 생산 비용이 감소한다는 것이 바로 범위의 경제학이다. 경영학적으로는 가치사슬(value chain) 중 공유할 수 있는 부분이 있어 다각화에 유리해질 때 범위의 경제학이 있다고 보고 있다. 그러나 범위의 경제학을 이유로 묶음형을 옹호하는 오웬의 주장을 곧이곧대로 받아들이기에는 다소 무리가 따른다. 맥도날드와 같이 범위의 경제학을 추구하는 기업조차도 개별 가격별로 상품을 판매하고, 추가로 묶음형 제품을 판매한다는 점이다. 이에 비해 현재까지 케이블 업체에서는 묶음형 제품만을 제공했을 뿐 개별 채널을 구매할 수 없었다는 점에서 오웬의 주장은 부분적일 수밖에 없다.
1996년, 케이블 가입비의 급격 인상에 대처하기 위한 조처로 등장
기실 개별 채널 구매 방식은 10여 년 전부터 정책 당국 및 학자들 사이에서 이따금 제기되어 온 별로 새로울 것이라곤 없는 안건이었다. 그러나 당시에는 케이블 업계의 형편을 감안하고 이를 실행에 옮기기에는 너무 많은 비용이 발생한다는 문제, 그리고 기술적으로도 상당한 애로가 존재한다는 등등의 이슈가 부각되면서 세인의 관심에서 점차 멀어져 갔다. 그렇게 역사 속으로 사라져 갈 것만 같던 개별 채널 구매 방식이 세간의 관심을 끌기 시작한 것은 한 통의 편지에서 비롯되었다. 상원 상무과학교통위원회(the Senate Committee on Commerce, Science, and Transportation)의 위원장인 맥케인(John McCain) 상원의원이 당시 FCC의 의장이었던 파월(Michael Powell)에게 개별 채널 구매 방식을 검토해 볼 것을 요구했던 것이다. 이때부터 FCC는 물론이고 관련 업계는 숨 가쁘게 돌아갔다.
이 편지에서 현재 캐나다 케이블 업체들이 개별 채널 선택 방식을 운영하고 있다고 밝히면서, 디지털 기술 발전으로 인해 실행 가능성이 높아졌기 때문에 미국에서도 이를 고려해야 한다고 주장했다. 멕케인은 FCC가 케이블 가격을 규제할 수 있는 법적 권한이 있음을 주지, 이를 이용해 개별 채널 선택 방식을 통해 소비자들의 선택권을 강화시킬 수 있는지를 검토해 줄 것을 강력히 요청했던 것이다. 1996년 통신법 개정 이후 탈규제 정책이 미국 전반을 휩쓸자 케이블 가입비가 가파르게 상승해 왔다. 이 때문에 국민들의 원성이 점차 커졌고, 이런 맥락에서 맥케인은 개별 채널 구매 방식을 도입함으로써 케이블 가격을 인하할 수 있을 것이라고 예상했던 것이다. 이에 FCC는 개별 채널 구매 방식 타당성을 조사하기 시작했다. 관련 업계 등에 보내는 질의서에서 FCC는 기술적으로 개별 채널 구매 방식을 도입하는 데 무리가 없는지, 소비자가 얻는 이익은 무엇이고 의무화했을 경우 발생할 수 있는 문제점은 무엇인지 등 총 12항목에 대한 질의서를 관련 업계 및 시민 단체들에 발송했다. 업계와 관련 단체들이 자신들의 이해관계가 걸린 이 문제에 대해 매달리기 시작한 것은 당연한 수순이었다.
먼저 국민 및 시민 단체들은 FCC의 이런 움직임에 일단 긍정적인 입장을 표했다. 국민들로서는 여태껏 묶음형 이외의 다른 구매 대안이 없었다는 점에서 새로운 구매 방식의 출현에 대해 긍정적인 시각을 표했다. 그리고 보고 싶은 채널만을 구매해서 볼 경우에는 월 가입비가 하락할 수 있을 것이라는 기대감도 크게 작용했다. 정부(the Government Account- ability Office)에서 조사한 연구에 따르면, 미국인들이 평균 시청하는 채널 수는 통상 12개 채널에서 17개 채널 정도뿐이기 때문에 현재 수백 개의 채널이 묶음형으로 제공되는 상황에서는 시청하지 않는 채널에 가입비를 지불하는 셈이었다.
일부 경제학자, 개별 채널 구매 방식의 효율성에 회의 표시
반면에 일련의 미디어 경제학자들은 개별 채널 구매 방식의 효율성에 대해 회의를 표명하였다. 저명한 경제학자인 에릭 브라이언오프슨(Erik Brynjolfsson)을 포함하여 그레고리 클로포드(Gregory Crawford), 데이비드 워터만(David Waterman)과 스티븐 와일드만(Steven Wildman)은 경제적으로 개별 채널 구매 방식의 효율성이 떨어지는 반면에 케이블 네트워크의 경제성은 감소하기 때문에 궁극적으로 정부가 의도하는 정책 목표를 달성할 수 없을 것이라며 혹평을 했다. 또한 컨설팅사인 부즈 앨런 해밀턴(Booz Allen Hamilton)의 연구에서도 개별 채널 선택 방식에서는 소비자들이 오히려 불이익을 당하게 될 것이라고 전망했다. 가장 큰 요인은 범위의 경제를 실현시킬 수 없는 개별 판매 방식은 결국 케이블 가격의 인상으로 이어지게 되고, 소수 인기 있는 채널의 폭식이 가능해져서 다양성이 훼손될 수 있다고 분석했던 것이다. 개별 채널 구매 방식에서 소비자들이 월 가입비를 현재 지불하는 금액보다 저렴하게 내기 위해서는 6개 채널만을 선택할 수밖에 없을 것이라고 전망한 부즈 앨런 보고서는 개별 방식과 묶음형이 같이 서비스될 경우에는 케이블 가입자 모두가 불이익을 당할 수밖에 없을 것이라고 전망했다. 케이블 업체에서 개별 채널 선택 방식을 실행하는 데 들어가는 막대한 비용을 충당하기 위해서는 보급형(expanded basic tiers)의 가격이 7~15% 정도 인상될 수밖에 없기 때문이다.
업계 및 관련 단체의 의견을 수렴한 FCC는 2004년 11월 18일 최종 보고서를 발간했다. 이 보고서에서 FCC는 개별 채널 구매 방식과 테마별 묶음 방식의 실효성을 집중적으로 분석했는데, 양쪽 모두 프로그램 공급 업자의 손해에 비해서 실제로 소비자가 얻을 수 있는 수혜가 경미하다고 결론지었다. 개별 채널 구매 방식을 채택할 경우 케이블 네트워크사의 운영 경비와 마케팅 경비는 증가하고 수익은 감소하는 반면, 소비자들에게 돌아가는 경제적 혜택은 경미하다는 것이었다. 따라서 개별 채널 선택 방식을 도입하는 것은 경쟁을 촉진시키고 투자를 확대하려는 FCC의 정책 목표에 부합하지 않는 무리수라는 결론을 내렸다. 개별 채널 구매 방식에 관한 양 진영의 입장차가 분명한 상황에서 FCC는 업계의 손을 들어준 셈이다. 중립적이어야 할 FCC의 보고서가 상당 부분 전미케이블협회가 의뢰해서 발표한 부즈 앨런 보고서에 기초하고 있기 때문이다. 그러나 FCC로서도 주어진 시간을 감안할 때 충분한 분석을 할 수 없었던 반면 부즈 앨런 보고서를 제외하곤 계량적으로 성과를 검토한 보고서가 없었던 탓도 있다.
아무튼 입장을 정리한 FCC는 상원 공청회에서 개별 채널 구매 방식 도입 시 가격인하와 공익 달성이라는 정책 목표 달성이 의심스럽다고 주장했다. 맥케인 상원의원은 FCC의 결정이 만족스럽지 않았다. 그는 업계가 다시 성공적으로 정책 당국의 발목을 잡아서 개별 채널 선택 방식을 채택하지 못하도록 했다고 평가했다. FCC의 결정이 만족스럽지 않은 것은 맥케인뿐만이 아니었다. PTC(Parent Television Committee)와 미국 케이블 협회(American Cable Association) 등은 FCC의 결정과는 상관없이 지속적으로 개별 채널 선택 방식을 정부가 채택하도록 압력을 행사할 것이며, 다른 채널 공급 방식과 함께 한 가지 대안으로 개별 채널 선택 방식을 고려해 줄 것으로 FCC에 요청했다. 그러나 공식적인 FCC의 입장이 밝혀지고 맥케인 상원의원 역시 다른 움직임을 보이지 않아 개별 채널 구매 방식은 하나의 해프닝으로 정리되는 듯했다.
소비자의 선택권 증가는 엄청난 수혜를 발생시킨다는 주장 제기
그러나 FCC는 2006년 2월, 2004년 11월에 발표한 보고서 내용을 전면 부정하는 새로운 보고서를 발간하면서 꺼져 가던 개별 채널 구매 방식의 숨결을 돌려놓았다. 개별 채널 구매 방식에 관한 심화 보고서(Further Report on the Packaging and Sale of Video Programming Services to the Public)라고 명명된 이 보고서에서 2004년 결정을 번복하고, 개별 채널 선택 방식을 도입했을 경우 소비자들의 채널 선택권이 증가되어 엄청난 수혜가 발생한다고 밝히고 있다. 첫번째 보고서가 기대고 있는 상당수의 가정이 신뢰할 수 없고 부정확해서 다소 편중된 결론이 도출되었다고 평가했다. 묶음 서비스에 대한 이익 형량을 보다 엄밀하고 광범위하게 조사한 심화 보고서는 개별 채널 선정 방식이 소비자의 입장에서는 최선의 정책이 될 수 있다고 결론을 내렸다. 또한 개별 채널 선정 방식과는 별도로 테마별 묶음과 같은 대안적인 채널 구매 방식을 채택한 경우에서조차도 소비자들의 이익이 증가할 것이라고 전망했다.
FCC는 심화 보고서의 내용이 첫번째 보고서를 전면 부정할 수밖에 없었던 이유를 다음과 같이 밝히고 있다.
첫째, 개별 채널 구매 방식의 효과를 예측하기 위해서 첫번째 보고서는 케이블 협회가 제공한 부즈 앨런 해밀턴 연구 보고서에 의존했는데, 이 연구 보고서가 비현실적인 가정 아래 이루어졌다는 점이다. 부즈 앨런 보고서는 개별 채널 구매 방식이 도입될 경우 최소 9개 채널을 개별적으로 구매한 소비자가 지불해야 하는 월 가입비는 현행 묶음형보다 비싸질 것이라고 전망했다. 그러나 여기에는 계산상의 실수가 있었다. 설사 계산상의 실수를 그대로 인정한다손 치더라도 해당 시장에 6개의 케이블 네트워크사가 존재한다면 소비자들은 월 가입비의 인상 없이도 20개 이상의 채널을 개별 채널 구매 방식으로 시청할 수 있다고 심화 보고서는 밝히고 있다. 20개 채널은 앞서 정부 보고서에서 미국인들이 평균 시청 채널수 17개보다 3개나 많은 것이다.
둘째, 부즈 앨런 보고서는 개별 채널 구매 방식이 도입되면 소비자들이 평균적으로 14~30%의 월 가입료 인상을 맞이할 것이라고 결론 내렸지만 앞에서 설명했던 계산상의 실수를 수정한 뒤에 다시 분석하면 11개의 케이블 채널을 보겠다고 구매한 소비자들의 경우에는 대략 4~13% 정도 시청료 인하 효과를 볼 것으로 분석되었다.
셋째, 부즈 앨런 보고서는 매우 민감한 매개 변수(parameters)를 가정하고 있는데, 문제는 이들의 상당수를 신뢰하기가 힘들다는 점이다. 예를 들어, 부즈 앨런 보고서는 개별 채널 선정 방식이 도입될 경우 소비자들의 시청 시간이 일별로 대략 2시간 이상 줄어들 것이라고 가정하고 있다. 달리 말하면, 부즈 앨런 보고서에 따르면 시청자들은 새로운 채널 선택 방식이 도입되기 전보다 25% 가량 시청 시간이 줄어들 것이어서 평균 시청 시간은 일별 9시간 정도일 것이라고 가정하고 있다. 그러나 왜 이렇게 되는지에 대한 구체적인 설명이 제시되지 않아서 개별 채널 선정 방식이 도입될 경우 시청 시간이 줄어 들 것이라고 가정하는 것 자체가 문제될 수 있다. 따라서 이런 가정을 기반으로 이루어진 결론의 신뢰성이 문제가 있다고 판단된다고 심화 보고서는 밝히고 있다.
넷째, 2004년에 발표한 첫번째 보고서는 채널 묶음형의 가치에 초점이 맞추어져 있었던 탓에 문제점이 제대로 부각되지 않았다. 특정 정책의 효과를 제대로 파악하기 위해서는 제대로 된 이익형량 분석이 필요하는 점을 감안한 심화 보고서에서는 묶음형 시청료를 기준으로 케이블을 시청할 수 있는 사람과 그렇지 않은 사람을 구분하게 되고, 이 경우 형편이 여의치 않은 사람들은 자신들의 의사와는 상관없이 케이블 시장에서 이탈할 수밖에 없다고 보고 있다. 따라서 개별 채널 구매 방식과 테마형 묶음이 도입되었을 경우에는 소비자들이 자신의 형편에 맞는 채널을 구매하거나, 관심 있는 테마형 묶음을 구매할 수 있어 소득 격차에 따른 접근성 문제를 해결할 수 있을 것으로 보았다.
다섯째, 첫번째 보고서는 개별 채널 구매 방식을 도입했을 경우 케이블 네트워크의 수익 변화에 미치는 영향을 제대로 분석하지 못했다. 앞에서 설명한 것처럼 현재보다 시청자들의 시청 시간이 줄어들 것이라는 주장은 다소 신빙성이 떨어진다. 이러한 가정 아래 첫번째 보고서는 시청자의 시청 시간 감소가 광고 판매율에 영향을 미쳐 궁극적으로 케이블 네트워크의 수익성은 악화될 것이라고 주장했다. 따라서 시청자의 시청 시간이 줄어들 것이라는 가정이 틀어진다면, 이를 기반으로 계산한 네트워크의 수익 분석 역시 오류가 생길 가능성이 매우 높다. 역으로, 인기 있는 케이블 네트워크의 경우에는 광고율 및 가입료가 인상될 가능성이 매우 높다. 이들 채널만을 구매한 소비자들은 개별 채널 구매 방식을 통해 지출 비용을 줄일 수 있고, 마찬가지로 그들이 시청하는 네트워크의 채널 비용을 줄일 수 있다.
여섯째, 첫번째 분석에서는 개별 채널 구매 방식이 도입될 경우 새로운 케이블 네트워크의 시장 진입이 힘들어질 것이라고 분석했다. 그러나 반대로 개별 채널 구매 방식을 통해 특정 네트워크의 가치가 가입자 수와 가입비용으로 구체화된다면 광고업자는 물론이고 케이블 네트워크사도 시장 진입을 시도할 가능성이 매우 높다.
일곱째, 첫번째 보고서에서는 케이블 네트워크가 개별 채널 구매 방식을 도입할 경우 추가로 지불해야 할 비용이 막대할 것이라고 주장했지만, 실제 비용이 어느 정도 될 것인지에 대한 분석은 제공되지 않았다. 물론 실행 비용이 감소할 수 있는 가능성에 대한 탐색도 포함되지 않았다. 만약 디지털 채널에 한정해서 개별 채널 구매 방식을 도입할 경우에는 실행 비용이 현격히 감소할 수 있다는 점을 누락한 것이다.
끝으로, 첫번째 보고서에서는 개별 채널 구매 방식이 도입될 경우 소비자가 얻을 수 있는 이익에 대해서는 제대로 언급하지 않고 넘어갔다. 현재까지 케이블 업체에서 시행해 온 대량 묶음형 방식을 통해서는 소비자들이 원하는 프로그램을 제대로 제공할 수 없다는 치명적인 한계가 있다. 소비자들은 그들이 한 번도 시청한 적이 없는 채널을 자기가 보고 싶은 채널을 보기 위해 구매해야 했다. 만약 시청자들이 개별 채널 구매 방식을 통해 채널을 선정할 경우 소비자의 수요에 보다 민감한 다양한 프로그램을 제공할 가능성이 매우 높다.
미국의 무역 역조 기조, 최종 선택에 영향 미칠 가능성도 있어
요약하자면 2006년 2월 FCC가 발간한 심화 보고서는 2004년 11월에 발표한 1차 보고서를 머리부터 발끝까지 완전히 뒤집은 것이었다. 결론적으로, 심화 보고서는 개별 채널 구매 방식을 구매했을 경우에 소비자들의 후생이 증가한다고 주장한다.
더 나아가서 심화 보고서는 케이블 네트워크가 향후 고려할 만한 프로그램 묶음 방식을 제안했다. 먼저 기존의 묶음 방식은 유지하되, 묶음 기준을 테마별로 구성하여 소위 테마형 묶음(themed tier)과 소비자들의 선택권을 강화해 소비자가 직접 채널을 결정해서 묶음 판매를 할 수 있는 맞춤 묶음형(Consumer selected bundle), 그리고 케이블 업체가 현재처럼 제공하는 묶음 방식에 추가로 개별 채널 구매 방식을 결합한 소위 복합 묶음 방식 등이 향후 제공될 가능성이 높다고 평가하면서, 어느 쪽이든 소비자의 선택권이 강화될 것이라고 전망하고 있다.
2004년 FCC가 의회에 개별 채널 구매 방식이 타당하지 않았다는 보고서를 제출했을 때만 해도 케이블 협회 등에서는 쾌재를 불렀다. 사실상 2004년 11월 보고서의 이론적 근거가 케이블 협회가 의뢰한 부즈 앨런 보고서였다는 점에서 FCC가 케이블 협회의 이해를 반영했다는 시민 단체의 주장이 나온 것도 이러한 맥락이었다. 그런데 2006년 2월 FCC가 당초의 입장을 바꾸어서 개별 채널 구매 방식에 우호적인 반응을 드러내자 관련 업계에서는 난리가 났다. 이에 케이블 협회는 저명한 미디어 경제학자 브루스 오웬(Bruce Owen)에게 의뢰해서 개별 채널 구매 방식의 문제점을 지적하는 답변서를 제시했다. 기존의 경제학적 주장을 되풀이한 오웬 보고서는 무엇보다도 케이블 산업이 미국의 주요 수출 품목임을 강조하고 나왔다. 영상 시장에서 제왕적 지위를 구축하고 있는 미국이 정부의 시장 개입으로 인해 훼손될 경우 이를 어떻게 감당할 것이냐는 다소 위협적인 내용이었다. 그 밖에도 시청자의 선호에만 전적으로 의존할 경우 다양성의 훼손과 케이블 네트워크의 경제성 문제 등등이 거론되었지만 이는 상당 부분 2004년 이전에도 논의되었다는 점에서 신선도는 떨어지는 주장이다. 그러나 전반적으로 무역 적자 기조를 이어가고 있는 미국에서 영상 산업이 차지하는 비중과 이번 안을 주창한 곳이 상무과학교통부라는 점을 감안한다면 이런 류의 주장이 설득력을 가질 가능성도 배제할 수 없는 상황이다.
아직까지 FCC는 개별 채널 구매 방식을 채택할 것인지 여부에 대한 법안 개정 단계까지는 도달하지 못했다. 아마도 FCC는 심화 보고서에 대한 각종 의견을 수렴한 후에 이를 바탕으로 제3차 보고서 혹은 법안 개정 단계로 들어갈 것으로 보인다. 그러나 번복된 논의가 다시 번복될 가능성은 희박하다는 점에서 케이블 업계로서는 난처한 입장이다. 이래저래 재미있는 게임이 또 한 편 진행될 것 같다.
◦ 작성 : 조영신(펜실베이니아 주립대학교 신문방송학과 박사과정, troicacho@hanmail.com)
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