4월 19일 오프콤은 보통 프리뷰(Freeview)로 알려진 디지털 지상파 텔레비전(DTT)에 유료 TV 채널 방송을 금지했던 현행 규제를 철폐하겠다고 발표했다. DTT는 방송법 1996에 의거하여 오프콤이 방송면허를 부여하는 텔레비전 멀티플렉스로 전송되고 있다. 6개 중에서 3개의 멀티플렉스 면허(B, C, D)는 모든 채널에 무료 방송을 해야 한다는 규정을 포함하고 있다. 이들 면허는 오프콤의 전신인 독립 텔레비전 위원회(Independent Televi- sion Commission, ITC)가 2002년에 인가한 것이다. 이는 그 당시 ITC가 DTT의 증진과 발전을 포함하는 여러 요소를 고려하여 결정한 것이다. 2002년 이래 DTT는 급속하게 발전해 현재 6백만여 가구가 무료 및 유료 채널들에 방송되는 광범위한 프로그램들을 선택‧수신하고 있다. 디지털 텔레비전은 위성방송, 케이블, 브로드밴드 등의 다른 플랫폼에서도 상당한 발전을 보여 현재 18백만에 이르는 영국 가구가 디지털 TV를 시청하고 있다.
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오프콤은 “공중의 자문을 구하는 과정에서 얻은 여러 의견들을 종합해 본 결과, 현재 시행되고 있는 유료 TV 채널에 대한 규제는 더 이상 규제적 중재를 필요로 하는 문제가 아니며 DTT 플랫폼에서의 유‧무료 방송 간에 올바른 균형은 오히려 시장에 맡겨 둠으로써 더 잘 해결될 수 있을 것이라는 결론을 내리게 되었다. 그럼에도 공익방송 채널, 즉 BBC, ITV, C4, Five, S4C, Public Teletext가 무료 방송으로 남아야 한다는 의무 조건에는 변함이 없다”고 말했다. 오프콤의 발표문 전문을 정리해 보면 다음과 같다.
탈규제의 배경 1.1 텔레비전 멀티플렉스 B, C, D의 방송면허는 이들 멀티플렉스를 통한 그 어떤 방송도 “오프콤의 사전 동의하에 무료 방송을 공급해야 한다”는 것을 필요조건으로 삼고 있다. 오프콤은 이러한 필요조건이 폐지될 수 있는지에 대해 자문을 구해 왔다(구체적인 자문내용과 결과에 대해서는 http://www.ofcom.org.uk/consult/condocs/paytv/를 참조). 이러한 자문을 구하는 과정은 2005년 10월 27일에 시작해 2006년 1월 12일에 종료되었다. 21명의 개인들과 12개의 기관들로부터 응답을 얻었다. 공개적인 의견들은 오프콤 웹 사이트(http://www.ofcom.org.uk/consult/condocs/paytv/responses/)에서 열람할 수 있다. 1.2 공중 자문 문서에서 오프콤의 제안은 이들 멀티플렉스 방송 면허에서 ‘절대 무료 방송(free to air only, FTA)’이라는 필요조건을 폐지하는 데 동의한다는 것이었다. 오프콤의 3가지 대안은 첫째, 현행 FTA 필요조건을 유지하는 것과, 둘째, 방송 면허를 받은 모든 방송사(옵션 2.1) 또는 직접적인 요청을 하는 방송사에게는(옵션 2.2) FTA 조건을 폐지하도록 하는 것과, 셋째, 사례별로 무료 방송 요건 폐지를 고려하는 것이다. 1.3 오프콤이 FTA 조건을 폐지한다는 두 번째 대안은 오프콤의 규제 원칙과 일치하는 것이며 소비자의 이익을 위한 것이라고 결론지었다. 1.4 오프콤은 자문 과정에서 다음과 같은 질문에 대한 의견을 구했다. 질의 1: BBC Free to View Ltd와 National Grid Wireless Ltd의 멀티플렉스 면허에서 ‘절대 무료 방송’ 요건을 폐지하는 다양한 면허를 제공한다는 오프콤의 제안에 동의하는가? 질의 2: 오프콤이 3개의 모든 면허(멀티플렉스 B, C, D)에 ‘절대 무료 방송’ 요건을 폐지하도록 해야 하는가, 아니면 사례별로 이 요건을 폐지하도록 해야 하는가. 만일 그렇다면 어떤 근거에서 그러한가? 질의 3: 오프콤의 자문 과정에서 오프콤이 고려해야 했을 제기되지 않은 다른 문제들이 있는가? 1.5 이 발표문은 오프콤의 결론을 내리고 있으며, 자문 과정에서 얻은 모든 의견을 참작하고 모든 관련 고려사항을 견지한 결과 내린 오프콤의 결정사항에 대한 합리적 근거를 설명하고 있다. 더 나아가 자문 과정에서 제기된 관련 문제들과 의견들을 요약하고 있다.
결론 및 결정사항 오프콤의 의무사항 2.1 커뮤니케이션법 2003에 의거, 오프콤의 제반 의무사항은 다음과 같다. • 적절한 곳에 경쟁을 장려함으로써 소비자와 시민의 이익을 증진시킨다. 이는 커뮤니케이션법 2003의 제3절 1항에 명시된 오프콤의 주요 의무사항이다. • 전자기 스펙트럼의 최적의 사용. • 질 높고 폭넓은 소구력을 갖는 광범위한 TV‧라디오 방송을 영국 전역에서 이용 가능하도록 하는 것. • 각기 다른 TV 및 라디오 방송 공급자의 풍부한 다원성을 유지하는 것. 2.2 시민과 소비자의 이익을 증진시킬 오프콤의 제1의 의무를 수행하는 데 있어서 오프콤이 고려해야 할 명확한 요소들을 제3절 4항에서 더 구체적으로 제시하고 있다. 여기서 가장 관련성이 높은 사항들은 다음과 같다. • 영국에서의 공익방송(PSB)의 목적을 충실히 이행하도록 장려하는 것. • 방송 산업에서의 경쟁을 장려하는 것. • DTT에 사용되는 스펙트럼의 현재 그리고 잠재적인 모든 이용자의 상이한 필요와 이해관계의 고려. • 소비자와 공중의 의견 참작. 2.3 오프콤의 공중 자문 문서는 커뮤니케이션법 제7절에서 명시된 바와 같이 오프콤의 효과 평가(impact assessment, IA)를 대신한다. 오프콤이 효과 평가를 할 때 규제가 불필요한 부담을 부과하지 않도록 보장해야 한다. 이는 커뮤니케이션법 제6절 1항에 명시돼 있다.
결론 2.4 자문을 구하는 과정에서 얻은 모든 의견들을 신중하게 고려한 뒤 다음과 같은 결론을 내렸다. 즉, 만일 멀티플렉스 방송 면허를 받은 사업자가 FTA 요건의 변화를 요구할 경우 오프콤은 FTA 요건을 폐지해야만 한다는 것이다. 오프콤은 DTT에서의 유료와 무료 방송 서비스 간에 올바른 균형을 이루는 일은 시장의 몫으로 남겨 둘 수 있다고 본다. 안전망으로서, 멀티플렉스 면허를 받은 방송사는 다양한 취향과 관심에 소구하는 방송의 능력을 “용납할 수 없을 정도로 축소하는” 방식으로 방송을 변화시킬 수는 없다는 것을 모든 멀티플렉스 면허 시 조건으로 남긴다. FTA 요건의 폐지는 불필요한 곳에서의 규제를 없애고 경쟁을 장려한다는 우리의 정책과 일관된 것이다. 2.5 오프콤은 FTA 요건이 더 이상 필요치 않은 규제적 시장 개입이기 때문에, 시민과 소비자의 이익을 증진하고 경쟁을 촉진하며 라디오 스펙트럼의 효율적인 사용을 보장한다는 우리의 의무를 포함해서, 아주 다양한 공급자들로부터 폭넓은 TV 및 라디오 방송 서비스를 이용할 수 있도록 보장한다는 여타 관련 있는 오프콤의 의무들에 부정적 효과를 미치지 않고도 FTA 요건이 폐지될 수 있다고 본다. 2.6 최적의 스펙트럼 사용이라는 측면에서, FTA 요건은 유료 TV 방송을 위한 DTT 용량의 공급에 있어서 부족 현상을 초래할 수 있다. 현재 그리고 장래에 유료 TV 방송에 필요한 DTT 용량에 대한 과잉 요구가 발생할 수 있기 때문에, FTA 요건을 유지하는 것은 스펙트럼의 최적 사용을 어렵게 할 것이 자명하다. FTA 요건의 폐지가 디지털 전환(Digital Switchover, DSO)을 지연시키고 최적의 스펙트럼 사용 보장이라는 오프콤의 의무를 충실히 이행하지 못하도록 할 것이라는 일부의 의견에 동의하지 않는다. FTA 요건의 폐지가 정부의 디지털 전환 일정표에 맞춰 성공적으로 진행될 DSO에 그 어떤 중대한 효과를 미칠 것이라고도 생각지 않는다. 2.7 오프콤은 FTA 요건의 폐지가 경쟁에 부정적 영향을 미치지 않을 것이라고 본다. FTA 요건이 유료 방송에 필요한 DTT 용량의 공급에 제약이 될 수는 있다. 따라서 FTA 요건의 폐지는 결국 DTT 용량 공급 문제를 해결하는 데 도움이 될 것이다. 2.8 오프콤은 FTA 요건의 폐지가 광범위한 TV 및 라디오 방송의 이용 가능성이나 풍부한 방송 공급자의 다원성에 그 어떤 영향을 끼치지 않을 것이기 때문에 오히려 DTT에서의 유료 TV 채널이 소비자에게 더욱 다양한 방송 서비스를 제공할 수 있을 것이라고 본다(자문 과정에 참여했던 모든 사람이 이에 동의한 것은 아니다). 더욱이 다양성은 다음의 조건에 의해 보호되고 있다. 즉, 멀티플렉스 면허를 받은 방송 사업자는 다양한 취향과 관심에 호소하도록 공급되는 방송 서비스의 용량을 “용납할 수 없을 정도로 축소”시키는 방식으로 변화시킬 수 없다는 점이 모든 멀티플렉스 면허 시 조건으로 명시되어 있다. 이는 모든 경우에 적용되는 (경쟁 및 합병에 관한 총괄적인 법률과 같은) 규제 도구들에 추가되는 사항이다. 2.9 공익방송의 목적 달성을 장려한다는 측면에서 FTA 요건이 아주 작은 역할을 했거나 별다른 역할을 하지 않았다고 본다. 사실 공익방송의 목적은 대체로 DTT 플랫폼에서의 공익방송사들의 무료 방송을 통해 보장되고 있다. 공익방송사들은 FTA 요건의 폐지 여부와 관계없이 무료 방송으로 남게 될 것이다. 2.10 오프콤이 FTA 요건의 폐지를 통해 기대할 수 있는 다수의 잠재적 이점들이 있다는 결론을 내렸다. 그러나 그렇다고 그렇게 함으로써 그 이점들이 그 어떤 잠재적인 불이익보다 더 중요한 가치가 있다는 확신은 없다. 일부의 견해처럼, 가외의 유료 TV 채널들은 원칙적으로 DSO 이후에 이용 가능한 DTT의 용량 또는 ‘새로운’ 용량(기존 용량의 보다 효율적인 이용에 의해 창출된)에 맞게 제한되어야 한다고 보지 않는다. 이와 같은 규제는 수년간 오프콤의 충실한 의무 이행을 방해할 수 있으며 기본적으로 불필요한 곳에서의 규제를 없앤다는 오프콤의 정책과 상반되는 것이다. 2.11 오프콤은 FTA 요건의 잠재적 폐지는 모든 멀티플렉스 운용자들을 그들의 유료 방송 서비스 능력에 따라 공평하게 위치 지울 것이라고 본다. 게다가 FTA 요건이 폐지될 수 있다는 확신은 방송사들과 멀티플렉스 운용자들이 DTT에 새로운 유료 TV 서비스의 도입에 앞서 계획을 세울 수 있는 충분한 시간을 가질 수 있도록 할 것이다. 2.12 따라서 오프콤은 DTT 멀티플렉스에서의 유료 TV와 무료 방송 간에 균형이 소비자에게 어떠한 부적절한 위험부담을 안기지 않고 시장에 의해서 결정될 수 있다고 본다. 그리고 DTT에서의 유료 TV의 증가가 정부의 일정에 맞춰 디지털 전환을 달성하는 데 실질적으로 결정적인 역할을 할 것으로는 보지 않는다.
결정 사항 2.13 공중 자문 과정에서 제기된 모든 주장들과 여타의 관련 있는 모든 요소를 고려한 결과 오프콤은 애초의 결론, 즉 멀티플렉스 B, C, D에 대한 FTA 요건을 폐지함으로써 커뮤니케이션법에 근거한 오프콤의 의무를 더 잘 충실히 수행할 수 있을 것이라고 믿는다. 2.14 오프콤은 멀티플렉스 B, C, D에서 서비스되는 모든 방송은 “오프콤의 1차적인 동의에 따라 무료 방송을 공급해야 한다”는 요건은 더 이상 필요하지 않으며 시민과 소비자의 이익을 증진하는 등의 오프콤의 제반 의무사항들에 대해 부정적 효과를 주지 않으면서 폐지될 수 있다는 결론에 도달했다. 오프콤은 더 이상의 공중 자문 없이, 면허를 받은 각 사업자들의 요청에 따라 FTA 요건을 폐지할 방침이다. 이러한 점에서 오프콤은 멀티플렉스에서의 유료 방송 면허를 다양화하는 것은 면허를 가진 사업자들의 동의를 필요로 한다는 점에 주목한다. 따라서 공중 자문 문서에서 오프콤이 제안한 두 번째 방안에 따라 관련 방송 사업자로부터 요청이 있을 때에 멀티플렉스에서의 유료 방송 면허를 다양화함으로써 FTA 요건을 없애도록 한다.
◦참조 : - Ofcom 발표문 “Pay TV Channels on multiplexes B, C and D: Removal of the 'free to air only' requirement.” (http://www.ofcom.org.uk/consult/condocs/paytv/statement/statement.pdf) - Ofcom News 2006. 4. 19. (http://www.ofcom.org.uk/media/news/2006/04/n_20060419b) - Guardian 2006. 4. 19.
◦작성 : 김소형(S.H.Kim@sussex.ac.uk / 영국 서섹스 대학교 매체영화학과 박사과정 매체문화 전공)
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