최근 FCC 의장인 마틴은 지난 2004년 법원에 의해서 파기된 미디어 소유 제한 규정을 다시 손질하겠다고 공식 천명했다. 아직까지 구체적인 전략에 대해서는 논의하지 않은 단계라고는 하지만 그 동안 FCC가 디지털 전환에 소요되는 경비를 방송국이 부담한 것에 대해 지속적으로 방송사의 권익을 대변해 왔다는 점에서 현실성이 매우 높아 보인다.
FCC의 미디어 소유 제한 규정의 필요성 및 변천사 1941년 이래로 FCC는 지속적으로 방송사의 소유 규제를 제한하는 규정을 마련해 왔다. 여기에는 미국 방송 환경을 지배하는 수정헌법 1조의 영향이 가장 컸다. “표현의 자유를 제약하는 어떠한 법도 마련할 수 없다”고 규정한 수정헌법 1조에 따라 방송과 통신을 관장하는 FCC로서도 직접적인 방송 내용 규정을 할 수가 없기 때문이다. 지상파 방송과 라디오가 비록 희소성 자원인 주파수를 이용하고 있기 때문에 제한적인 내용 규제를 도입해 놓곤 있지만, 방송 도입 초기를 제외하곤 내용 문제 때문에 방송사의 주파수가 환수된 경우는 전무하다는 것도 이 때문이다. 방송사의 편집권은 전적으로 표현의 자유 영역에 해당하는 만큼 FCC는 구체적인 내용은 방송사의 판단에 맡기되, 가이드라인만을 제시하는 규제 방식을 택하고 있다. 예를 들어 방송선정성의 경우에도 구체적인 내용 가이드를 제시하기보다는 충격성이나 직접성 등의 비간접적인 가이드라인을 제시하는 방식을 취하고 있고, 어린이 방송 규정에서도 직접적인 내용을 언급하기보다는 교육적인 방송 여부를 방송사가 판단하여 방송하되, 어린이 방송 시간 중에 방송할 수 있는 광고 허용 시간량을 규제하고 어린이 방송 유무를 식별할 수 있도록 식별표식(예를 들어 E/I: Education- al/Informational)을 부착하도록 하는 선에서 멈추고 있다. 1987년 기회 공평의 원칙(Fairness Doctrine)의 폐지도 알고 보면 수정헌법 1조 때문이었다. FCC는 소수도 방송을 통해 자신의 의견을 개진할 수 있는 기회를 제공하려는 목적에서 기회 공평의 원칙을 도입했었다. 상대적으로 물적 재력과 인적 자원을 구비한 다수가 자신의 능력을 활용하여 방송 시간을 구매해서 정치적 의견을 개진할 경우 그렇지 못한 소수의 의견을 개진할 기회가 박탈당해 궁극적으로는 민주주의의 저해를 가져온다고 판단했기 때문이다. 그러나 이를 FCC가 직접 규제하는 것은 방송사의 편집권을 침해하는 것이기 때문에 수정헌법 1조에 저촉될 수밖에 없다는 것이 법원의 판단이었고, 이 때문에 기회 공평의 원칙은 권고 사항으로 바뀌고 만다. 즉, 이를 이유로 FCC가 방송사의 주파수를 회수하거나 하는 직접적인 조치를 취할 수 없다는 것이다. 제한적인 내용 규제로는 방송의 공익성을 담보할 수 없기 때문에 FCC는 직접적인 내용 규제보다 간접적인 소유 규제를 통해 방송의 공익성을 확보하려고 했다. FCC는 소유 구조의 다양성이 경쟁을 촉진시켜 방송 내용의 다양성을 확보할 수 있다고 판단했던 것이다. 처음 FCC가 미디어 소유 규제를 시작했을 때만해도 방송사들의 구체적인 저항은 미약한 편이었다. 상대적으로 지상파 방송이 뉴미디어 시대였다는 점, 그리고 전체적인 시장을 갖춘 기업이 제한적이었고, 영화를 제외하곤 경쟁상대가 없었기 때문에 소유 규제 자체에 대해서는 별로 관심이 없었던 것이 사실이다. 정보 매체였던 신문의 시장 지배력이 광고 시장에서 감소했던 것도 방송의 영향력 때문이었다. 그런 연유로 1941년 전체 시장의 35% 규제가 약 70년 이상 지속할 수 있었던 것이다. 그러나 시장이 점차 복잡해지면서 소유 규제 자체도 점차 복잡한 양상을 띠기 시작했다. 새로운 매체가 등장하기 시작했고, 이로 말미암아 방송사의 시장 장악 능력이 점차 감소하게 되었다. 이 때문에 소유 규제는 방송사의 생존 전략과 밀접하게 연관될 수밖에 없었다. 지상파 방송 네트워크 간의 경쟁이 본격화되면서 제작비용의 증가를 감당하지 못한 방송 네트워크들이 잇달아 주요 미디어 업체에 인수합병된 것도 기존의 시장지배력으로는 시장 경쟁을 감당할 수 없었다는 것을 보여 주는 또 다른 사례다.
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미국의 방송 시장은 네트워크가 소유한 지역 방송국과 네트워크와 가맹 관계를 맺은 가맹국으로 나누어진다. 가맹사는 네트워크와의 독점적 계약을 체결하여 네트워크로부터 일정한 방송 프로그램을 무상으로 제공받는 것은 물론이고, 약간의 현금 보상도 지급받는다. 반면에, 네트워크는 가맹사에 무상으로 프로그램을 공급하는 대신 방송 광고 시간을 할애 받아 광고를 필요로 하는 기업들에게 판매함으로써 수익을 올린다. 이때 지역 방송사는 마찬가지로 네트워크 프로그램 방영 시간대의 광고 시간을 일부 할애 받아 이를 지역에 판매함으로써 광고 수익을 올리는 사업 구조를 갖고 있다. 새로운 매체가 본격적으로 제자리를 잡기 시작한 1980년대 후반부터 지상파 방송사들의 수익성을 악화되기 시작했고, 따라서 가맹사보다는 직영사를 보유해 보다 안정적인 수익 구조를 가져가길 희망한 것이다. 즉, 네트워크의 직영사 보유 개수의 확대와 전국 시장 점유율의 확대가 필수적이었던 것이다. 2003년 FCC가 미디어 소유 규제를 개편하겠다고 나선 것도 시장의 변화가 큰 이유가 되었다.
법안 입안 배경 및 2004년 법원의 원안 파기 결정 이유 지상파 방송사를 비롯한 매체 사업자가 미디어 소유 개편을 희망한 것만큼이나 시민단체는 이에 즉각적인 우려를 표시했다. 폭스의 등장으로 미디어가 사유화되어 가는 과정을 목도했고, 일련의 규제 완화 정책으로 미디어 집중 현상이 가속화되어 가는 상황에서 최소한의 마지노선으로 간주되었던 미디어 소유 개편이 이루어진다면 민주주의의 붕괴로 이어질 수 있다고 하는 것이 그들의 주장이었다. FCC는 인터넷 등 새로운 매체가 활성화되어 있기 때문에 설사 미디어 집중이 발생한다고 하더라도 큰 문제가 아니라고 주장했지만, 시민단체는 방송의 영향력이 현저한 상황이기 때문에 이를 무시하고 산업 논리로만 접근하는 것이 무리라는 입장이었다. 또한 미디어 집중이 가속화되면 표현의 자유가 특정 계층이나 계급의 전유물로 전락할 위험이 있기 때문에 오히려 미디어 소유 규제를 강화해야 한다는 논리를 내세웠다. 결국 시민단체들은 단체로 연방법원에 고소를 하기에 이른다. 1년에 가까운 지루한 법정 공방이 있은 후에 2004년 제3순회법원은 FCC의 미디어 소유 제한 개편안을 파기하고 현행법을 유지할 것을 명령했었다. 순회법원은 미디어 시장 환경의 현격한 변화가 있었고, 이에 따라 법안 개편이 필요하다는 FCC의 주장은 합리적이라고 받아들였다. 실제로 1996년 통신법에서 2년마다 미디어 시장 조사를 하고 이에 따라서 법안의 개편 여부를 결정할 권리를 FCC에 부여했기 때문에 FCC가 시장 개편을 근거로 법안 폐기를 논의한 것은 법리에 부합한 것이었고, 법원으로서도 이를 무시할 수 없었던 것이다. 그러나 법원은 FCC가 제시한 근거가 일관적이지 않다는 점, 그리고 FCC의 자료가 불충분성을 문제로 삼았다. 먼저 자료 불충분과 관련해서, FCC는 미디어 소유 개편이 필요한 근거로 소위 다양성 지수(Diversity Index)를 들었다. 그러나 법원은 FCC가 제시한 다양성 지수의 적합성에 문제가 있다고 지적했다. 실제로 FCC의 다양성 지수는 매체의 개수만을 따졌기 때문에 지역 방송국의 숫자가 적은 대신에 대학 방송국이 있는 지역의 다양성이 훨씬 높은 것으로 나오는 오류를 범하기도 했다. 또한 동일한 정보를 가진 A라는 신문사와 해당 신문사의 웹 사이트를 별도의 매체라는 이유로 이중 계산해 넣음으로써 다양성 지수의 신뢰성에 문제가 발생했던 것이다. 매체의 다양성은 목소리를 계산하는 것이기 때문에 이종 매체에서 동일한 정보를 제공하는 것은 목소리의 다양성에 부합하지 않기 때문이었다. 두 번째로 법원은 왜 이 시점에서 FCC가 미디어 소유 완화를 해야 되는지에 대해서 근거를 제시하지 못했다고 주장했다. 현재 각종 매체가 안정적으로 시장을 나눠가지는 상황에서 굳이 현시점에서 미디어의 소유 제한을 완화해야 하는지에 대해서 법원이 의문을 표시한 것이다. 세 번째는 행정절차법(the Administrative Procedure Act)을 위반한 결정이라는 점이다. FCC는 사안의 시급성을 문제 삼아 단 1회의 공청회를 개최하는 것으로 법안에 관한 의견 청취를 제한했으며, 다양성 지수의 경우에도 정보를 공개하지 않은 채 진행되었던 점 등이 행정절차법을 위반했다고 판정한 것이다. 결국 FCC는 제안한 법을 다시 수정하거나 새로운 근거를 제시하지 않는다면 현행법을 그대로 유지해야 할 부담을 지게 된 셈이다. 현 상황 및 향후 전망 법원의 판결을 두고 시민단체는 국민의 승리, 민주주의의 승리라고 자평했다. 법원이 매체 환경이 바뀌었음에도 불구하고 전파는 희소성 자원이라는 점을 강조했다는 점 등은 향후 미디어 소유 제한 원칙에 무게를 실어 준 것이라고 판단했다. 그러나 FCC는 법원이 매체 환경 변화와 이에 따른 법안 개편 필요성을 인정해 준 만큼 다른 문제는 기술적인 문제라고 판단했다. 즉, 매체의 소유 제한 완화는 시대의 흐름이고, 다만 보다 기술적이고 세련된 방식이 필요할 뿐이라는 것이다. 이런 맥락에서 현재 마틴을 포함한 FCC 위원들은 미디어 소유 제한 규정의 수정 혹은 폐기의 필요성을 공유하고 있는 것은 놀라운 것이 아니다. 다만 이를 일괄적으로 처리할 것인지, 아니면 개별적으로 처리할 것인지에 대해 논의 중이다. 일괄적으로 접근했을 경우에는 상대적으로 짧은 시간 내에 시대 변화에 조응하지 못한다는 비판을 받아 온 미디어 소유 제한 규정을 일괄 처리할 수 있다는 장점이 있으나, 지난번 법원의 원안 파기 결정이 다시 재현될 경우 더 이상 미디어 소유 제한 규정을 수정할 수 없다는 문제점이 있다. 반면에, 개별적으로 처리할 경우에는 상대적으로 시간이 더 소요된다는 점이 문제될 수 있으나 법원의 판결이 개별적으로 전행되어 상대적으로 특정 미디어 소유 제한 규정의 수정이 가능할 수 있다는 장점이 있다. 그러나 이 경우에도 미디어 소유 제한 규정의 일관성에는 영향을 미칠 수밖에 없다. 2004년부터 줄기차게 내부에서 검토해 왔으나 아직까지 입장 표명이 없는 것은 정책의 일관성과 수정 필요성 사이에서 위원들이 합의를 이루지 못했다는 것을 반영하는 것이다. 여전히 많은 걸림돌이 있는 것도 사실이다. 마틴이 전미신문협회 기조 연설에서 발표한 것처럼 국민을 비롯한 시민단체의 반발이 예상된다는 점, 그리고 이 때문에 의회에서도 FCC를 적극적으로 지원하지 못하고 있다는 점 또한 문제다. 이런 맥락에서 최근 FCC의 방송선정성 문제를 설명하려 들기도 한다. FCC는 방송선정성 심의를 강화하는 추세를 보이고 있다. 마틴이 의장이 되고 난 후에 처음 공개된 최종 결정문에서는 이전과는 달리 방송선정성 규정을 보다 엄격하게 적용하고 있음을 알 수 있다. 자넷 잭슨이란 초유의 사건으로 인한 국민들의 저항을 감안한 결정이라곤 하지만, 방송선정성 규정의 변화가 없는 상태에서 FCC의 해석만 강화되었다는 주장은 여전히 의미가 있다. 또한 한쪽에서는 방송선정성 강화가 국민들과 의회의 요구를 받아 주는 모양새로 진행되어 이를 통한 반대급부로 미디어 소유 제한 규정을 수정하려는 것은 아닌가에 대한 우려 또한 사실이다. 방송정책이 의장의 의지만으로 좌우되는 것이 아니기 때문에 미디어 소유 제한 규정이 수정될 것인지에 대해서는 여전히 의문으로 남는다.
◦ 작성 : 조영신(troicacho@hotmail.com / 펜실베이니아 주립대학교 신문방송학과 박사과정)
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