◦ 조영신 (troicacho@hotmail.com / 펜실베이니아주립대 신문방송학과 방송및통신정책전공 박사과정) 미국, 디지털방송 시대의 어린이 방송 의무조항 관련 논의 텔레비전이 어린이들에게 미치는 영향에 관해서는 수십 년간의 연구에도 불구하고 합의에 이르지 못하고 있다. 단기적인 연구로는 장기적이고 누적적인 텔레비전의 영향을 ‘딱 꼬집어’ 말하지 못할 뿐만 아니라, 장기적인 연구에서는 어린이에게 미치는 다양한 요인을 통제하지 못한다는 문제 때문에 그 역시도 연구의 타당성이나 신뢰성이 의심스럽기 때문이다. 그럼에도 한 가지 사실은 분명해 보인다. 어린이가 나고 자라면서 텔레비전 의존도는 갈수록 심화되고 있다는 점이다. FCC의 자체 조사에 따르면, 미국의 어린이들은 매일 평균 3시간을 TV 앞에서 보내고 있다. 전체 어린이 가운데 53%는 침실에 TV를 소유하고 있다. 또 다른 조사에 따르면, 초등학교에 입학하는 시점까지 대략 어린이들은 정규 교육 과정의 3년치에 해당하는 시간을 TV를 시청하면서 보낸다고 밝히고 있다. 이처럼 TV 의존도가 지속되고 어린이들의 분별 능력이 어른에 못 미친다는 점 등을 감안한다면 TV에 최소한의 안전장치가 필요하다는 주장이 충분히 설득력 있다. 그러나 입법 과정까지는 꽤 많은 시간이 필요했다. 1960년도부터 FCC는 어린이용 프로그램을 확대할 것을 줄기차게 노력해 왔다. FCC는 어린이 프로그램 제공 의무가 공익 기준 가운데 하나인 지역성(Community public interest responsibility)의 하나라고 주장해 왔다. 1974년 FCC는 이 논의를 보다 확장해서 어린이용 프로그램의 공급과 광고 행태에 관련해 <어린이 방송 보고서 및 정책 의견(Children's Television Report and Policy Statement)>을 발간하기에 이른다. 이 보고서에서 FCC는, 방송 사업자들에게는 특별한 의무조항이 있는데 이것이 바로 어린이용 프로그램을 공급하는 것이며, 따라서 방송 사업자는 어린이용 프로그램 공급을 확대해야 한다고 주장했다. 또한 어린이들은 광고와 사실을 구별하지 못하기 때문에 이에 대하여 심각한 고려가 있어야 한다고 주장했다. 이런 맥락에서 어린이 프로그램의 주인공이 등장해서 상품을 판매하는 광고나 프로그램 내용과 밀접한 내용의 광고를 내보내지 말 것은 물론이고, 업계가 자율적으로 광고 가이드라인을 제정해 이를 준수해 줄 것을 요청했다. 1970년대 후반 FCC는 어린이용 프로그램 실태 조사를 수행했고, 그 결과 앞에서 FCC가 요청한 준수사항을 업계가 제대로 이행하지 못하고 있다고 판단했다. 이에 따라 FCC는 어린이 방송 프로그램을 의무화할 것을 고려했지만, 케이블 등 새로운 매체가 시장에 등장함으로써 경쟁이 촉진되는 상황을 감안할 때 어린이 프로그램의 공급도 자연스럽게 확대될 것이라고 예견, 본격적인 가이드라인을 제시하지는 않았다. 그러나 경쟁이 어린이 프로그램의 확대로 이어지지 않았다. 상대적으로 광고 제약이 많고 어린이 용품을 파는 업체의 규모가 상대적으로 영세하기 때문에 광고 판매가 원활하지 않았던 탓이다. 이런 맥락에서 1982년 당시 FCC 의장이었던 포웰은 지상파 방송에서 어린이 프로그램이 적은 것도 다 근거가 있다는 입장을 밝히기도 했다. 그래서 FCC는 1984년 어린이용 프로그램에 적용했던 광고 가이드라인을 폐지했다. 그 결과 어린이 프로그램에 붙는 광고량은 증가했으나, 만족할만한 프로그램의 확대로 이어지지는 못했다. 1990 어린이 방송법, 어린이 방송의 광고량 제한 1990년, 의회는 어린이 방송법(the Children's Television Act of 1990, CTA)을 제정 공표했다. 더 이상 시장에만 맡겨서는 어린이 방송 프로그램을 꾀하는 것이 불가능하다고 판단한 것이다. 어린이 방송법에서는 크게 두 가지 점을 강조했다. 첫째, 상업 방송 사업자와 케이블 운영업자는 어린이 방송이 방영되는 시간에는 광고량을 제한해야 한다. 어린이들은 광고와 본 프로그램을 식별하는 능력이 없기 때문에 무분별한 광고는 오히려 어린이들의 정서에 악영향을 미친다고 판단했던 것이다. 이 부분에 대해서는 논란을 방지하는 차원에서 구체적인 광고 시간 한계치를 설정해 주었는데, 평일에는 시간당 12분, 주말에는 10.5분을 넘어서는 안 된다고 규정하고 있다. 둘째, 방송 재허가 심사 시에 해당 방송사가 어린이용 프로그램을 제대로 방영했는지를 중요한 척도로 삼아 심사해야 한다. 다른 방송 관련법과 마찬가지로 의회는 포괄적으로 의무사항을 규정했을 뿐이고, 구체적인 지침은 FCC가 결정하도록 위임했다. 1991년 FCC는 어린이 방송법의 구체적인 지침을 밝혔는데, 여기서 어린이 방송법에 규정한 광고 규정을 13세 이하 어린이를 대상으로 하는 프로그램에 모두 적용한다고 밝혔다. 또한 광고란 상품을 판매할 목적으로 구매한 방송 시간으로 구체화하고, 어린이 방송 의무 규정을 보다 효과적으로 규제하기 위해서 방송 주파수 재허가와 연동시키겠다고 밝혔다. 방송허가권자는 재허가 신청 시에 광고 시간 한계를 준수했음을 명시해야 하며, FCC의 요청이 있을 경우에는 이를 제시할 수 있어야 한다. 1960년대부터 꾸준히 제기되어 왔던 어린이 방송 의무조항이 보다 구체적으로 현실화된 것이다. 이로써 어린이용 프로그램을 제공하는 것도 포괄적인 의미의 공익 의무조항의 한 축으로 자리매김하게 되었다. 1991년 명령서(Report and Order)에서 위원회는 어린이 방송법에 정한 어린이 교육용 프로그램을 준수할 것을 명령했지만, 구체적으로 교육용 방송 프로그램이 무엇인지에 대해서는 직시하지 않았다. 지나치게 구체화시켰을 경우에는 표현의 자유로 보호받고 있는 방송사의 편성권을 침해하는 것이기 때문이다. 그러나 이러한 방침으로 인해 방송 사업자는 교육용 프로그램이라고 칭하는 프로그램을 시민 단체나 학부모 단체는 아니라고 하는 등 논란의 문제가 지속적으로 발생했다. 1996년, 위원회는 이러한 논란을 차단하기 위해서 기존의 지침서를 개정했는데, 이 지침서에는 국민들이 교육용 프로그램임을 인지할 수 있도록 몇 가지 척도를 개발했다. 교육용 프로그램이라는 용어 대신에 핵심 방송(core program)이라는 용어를 사용한 당시 지침서에서는 방송 사업자들이 핵심 방송 프로그램을 방송할 시에 해당 프로그램이 핵심 방송임을 식별할 수 있는 일종의 코드를 명시해 줄 것을 의무화했다. 통상 E/I(Edu- cational & Informational)이라는 표식이 프로그램의 상단에 표시되지만, 구체적으로 어떤 식으로 식별 기호를 부여할 것이지는 전적으로 방송 사업자에게 위임했다. 또한 소비자 단체나 개인 등이 핵심 프로그램에 대한 정보를 요청할 시 이를 제공해 줄 것 등을 의무화했다. 여기서 해당 규정은 코어 프로그램은 반드시 정규 편성이어야 하며 매주 최소 30분의 방송 시간으로 오전 7시부터 오후 10시 이내에 방송해야 한다고 명시했으며, 그 대상 폭을 기존의 13세에서 16세 이하로 확대, 청소년까지도 이 혜택을 볼 수 있도록 하였다. 또한 1991년 지침서의 내용을 이어받아 방송사는 재허가 신청 시 위원회에 어린이 방송법에 의거해 관련 방송 프로그램을 방영했다는 승인을 받아야 하는데, 이를 위해서는 주당 최소 3시간은 교육 정보 프로그램을 편성해야 한다. 만약 이를 준수하지 못했을 경우에는 준수하지 못했던 이유 등을 밝혀 기존 규정을 지키기 위해 최선을 다했다는 것을 증명하도록 명시했다. 만약 방송 사업자가 이 규정을 만족시키지 못할 경우 재허가 신청서는 위원회로 넘겨져 실사를 받게 된다 . 디지털 전환에 따른 새로운 어린이 방송 의무 규정이 필요 2000년 10월 5일, FCC는 디지털 환경에 맞추어 기존의 어린이 방송 의무 규정을 손질해야 할 필요성이 있다고 밝히면서 규정 개정 의사를 밝혔다. 디지털 전환에 발맞추어 전반적인 규제 조항을 수정해야 하는 FCC가 본격적으로 어린이 방송 의무 규정을 재해석하기 시작한 것이다. 디지털 방송은 단순히 아날로그 방송에 비해 높은 해상도와 고품질의 사운드만을 제공하는 수준에 그치지 않는다. 디지털이란 속성상 할당받은 주파수를 이용해 다양한 부가 서비스는 물론이고, 방송 사업자의 선택에 따라서는 멀티캐스팅(mutlicasting)까지 가능하게 된다. 즉, 상황에 따라서는 아날로그 방송 사업자가 주어진 주파수로 1개의 채널만을 운영할 수 있었던 것에 비해 디지털 방송 사업자는 기존의 주파수 대역만으로도 4개의 SDTV를 방송할 수 있게 된 것이다. 따라서 채널 1개를 기준으로 만들어진 어린이 방송 의무 규정이 새로운 매체 환경에서도 그대로 적용할 수 있을 것인지가 핵심 사안이 되었다. NPRM에서는 크게 세 가지 항목에 관한 질의와 수정 가능성을 타진하고 있다. 첫번째는 ‘교육 및 정보용 프로그램 편성’과 관련된 것이다. 현재의 FCC의 어린이 방송 의무 규정에는 주당 3시간은 어린이 방송을 제공해야 한다고 규정하고 있다. 아직까지는 이 규정이 디지털 방송에도 적용되고 있지만, 향후 디지털 전환이 완전히 이루어지는 상황에도 이를 그대로 적용할 것인지, 아니면 방송사가 선택한 채널 수에 따라 채널별로 어린이 방송 의무 규정을 새롭게 적용할 것인지를 결정해야 한다. 어린이 방송법(CTA)에서는 ‘텔레비전 방송 허가권자는 어린이용으로 만들어진 프로그램을 포함해 전체 프로그램 편성 차원에서 어린이들이 필요로 하는 교육용 정보용 프로그램을 제공해야 한다’고 규정하고 있다. 이를 디지털 방송 환경에서 어떤 식으로 해석해서 적용해야 하는지가 FCC의 질문이다. 이와 관련하여 에서는 기존의 3시간 규정 대신에 3% 룰을 적용하자고 제안했다. 전체 방송 시간의 3%를 어린이 방송 프로그램으로 편성함으로써, 멀티캐스트 환경에서도 어린이 방송 프로그램의 기본 하한선을 유지할 수 있을 것이라고 평가했다. Children Now의 제안은 그 효율성에도 불구하고 몇 가지 문제점을 보이고 있다. 먼저 어떤 종류의 프로그램을 코어 방송으로 간주할 것인지 여부, 3% 규정이 무료 TV에만 적용해야 하는지 여부(DTV 상황에서는 유료 TV도 가능), 그리고 채널별로 적용할 것인지 혹은 방송 사업자들에게 자율성을 부여할 것인지 여부가 그것이다. 또한 미디어교육센터(the Center for Media Education, CME)는 현재의 3시간 규정은 멀티캐스팅이 가능한 디지털 환경에서는 부족하다고 주장하면서 기존의 3시간 규정 외에 별도로 방송 사업자들이 공익 의무를 충실히 이행할 수 있도록 하되, 몇 가지 옵션을 두어 방송국들이 이를 선택할 수 있도록 해야 한다고 주장했다. CME는 세 가지 옵션을 제시했는데 첫째, 기존의 3시간 이외에 추가로 어린이 프로그램을 공급하는 방법, 둘째, 각 학교 및 도서관 등에 브로드밴드나 데이터캐스팅을 의무적으로 제공해 어린이들에 봉사하는 방법, 셋째는 해당 지역에 위치한 공영방송을 지원하여 이들이 어린이용 방송을 편성할 수 있도록 하는 방식 등이 포함되어 있다. CME의 옵션 방식은 여러 장점을 가지고 있으나 이는 다른 공익 의무와 충돌한다는 점에서 몇 가지 생각해 보아야 한다. 방송 업자들이 자신들의 상황에 맞게 옵션을 선택할 수 있다는 점은 훌륭한 방식이나, 만약 도서관이나 학교를 지원할 경우 기존의 지역주의와 어떻게 차별화시킬 수 있는지가 여전히 과제로 남는다. 이와 관련해서 FCC의 자문위원회(the Advisory Committee)에서는 기존의 주당 3시간 의무 규정을 폐지하고, 매일 적어도 1시간은 디지털 방송 업자의 메인 채널로 어린이 관련 방송을 해야 한다는 의견을 피력했다. 두 번째는 ‘정기 편성(regularly scheduled)’과 관련된 항목이다. 어린이 방송 의무 규정에 따르면 어린이 방송 프로그램은 정규 편성되어야 한다고 규정하고 있다. 그러나 종종 속보나 스포츠 생중계 등에 의해 정규 편성 원칙이 무너질 때도 발생한다. 이에 대해서 FCC는 NPRM에서 정규 편성의 의미를 어떻게 규정하고, 어느 정도의 선취권(preemption)을 허용할 건지에 대하여 의견을 구했다. 어린이 방송 프로그램 의무 규정(Children's programming Report and order) 이래로 ABC를 비롯한 방송 네트워크들은 어린이 방송 프로그램의 정규 편성에 관해 어느 정도의 자율성을 달라고 요구해 왔다. 이들은 스포츠 생중계 등은 불가피하게 정규 편성 기준을 따를 수 없는 상황이 발생하지만, 이는 정규 편성 규정을 크게 훼손하지 않는다고 주장해 왔다. 이에 FCC는 만약 생중계 등으로 방송하지 못한 어린이 방송을 다른 시간대에 편성하여 방송한다면 이를 인정해 주겠다는 유권해석을 내린 바 있다. 그러나 이를 위해서는 반드시 해당 방송사는 어떤 어린이 프로그램이 선취되고 재편성했는지를 밝히는 것은 물론이고, 이 횟수까지도 기록해 놓을 것을 의무화했다. 디지털 방송 업자들은 채널 옵션을 가지고 있기 때문에 아날로그 방송에 비해 상대적으로 채널 편성권이 강화되었다. 이런 상황을 고려할 때, 기존의 어린이 방송 정규 편성 규정을 그대로 적용할 것인지, 아니면 이를 수정해야 할 것인지가 핵심 사안이었다. 세 번째는 ‘광고 시간 규정(commercial limit)’에 관한 것이다. 기존의 어린이 방송법에서는 주말, 그리고 주간에 따라서 어린이 방송이 방영되는 시간의 광고량을 규제해 왔다. 그러나 디지털 TV에서는 인터렉티브 방송 등 새로운 방식의 교육 프로그램이 개발될 여지가 많고, 이럴 경우 새로운 형태의 광고가 등장할 가능성이 매우 높다. 이런 상황에서 어린이 방송 의무 규정에서 규정하고 있는 광고 시간 제한 규정을 무료 방송은 물론이고 유료 채널과 다른 부가 서비스에서도 적용해야 하는지가 핵심 사안이다. 이와 관련해서 CME는 채널의 성격과 형태에 상관없이 기존의 규정이 그대로 디지털 TV에도 적용하는 것은 물론이고 양방향 방송 시에도 상품 광고 사이트에 직접 링크시키지 못하도록 하는 별도의 규제 장치가 필요하다고 주장하고 있다. 이와 관련해서 FCC는 2년에 가까운 시간 동안 여론을 모았다. 여기에는 다양한 시민 단체와 현업 관계자들이 참여했으며, 어린이 방송 규정의 특성상 사회단체는 물론이고 학부모 단체 등이 자신들의 이해를 걸고 눈에 보이지 않는 전쟁을 벌였다. 2004년, FCC는 디지털 방송 시대에 맞는 새로운 어린이 방송 의무 규정을 제정, 발표했다. 2004년 9월, 어린이 방송법 확정안 FCC는 기존의 3시간 방송 규정이 1개의 채널을 할당받은 아날로그 시대에 적용된 것이라는 점과 멀티캐스팅이 가능한 디지털 방송의 차이점을 염두에 두고 새로운 추가 의무 조항을 부과하되, 보다 계량적이고 분명한 잣대를 제시하는 것이 효과적이라고 판단했다. 그래서 FCC는 기존의 무료 영상 서비스에 추가하여 추가 채널 및 시간에 대해서도 어린이 방송 의무 조항을 부가하는 것으로 3시간 방송 규정을 확장했다. 먼저 방송 채널을 메인 채널과 추가 채널로 나누었다. 메인 채널은 아날로그 방송 시대에 부여받은 기본 채널을 의미하는 것으로, 이 채널에는 기존의 3시간 방송 규정이 그대로 적용된다. 그리고 추가 채널 시간을 28시간으로 나누어서 주당 30분씩 어린이 방송 의무 시간을 추가적으로 부여했다. 예를 들어 A라는 디지털 방송 사업자가 HDTV만을 24시간 방송한다고 한다면, 이 경우에는 3시간의 의무 방송 시간이 그대로 적용된다. 그러나 이 방송사가 SDTV급으로 채널을 나누어서 방송한다고 할 때, 만약 추가되는 시간이 28시간 미만일 경우에는 30분, 그리고 29시간에서 56시간의 추가 방송 시간이 발생할 경우에는 1시간, 57시간에서 84시간의 추가 방송 시간이 발생할 경우에는 1시간 30분을 추가로 어린이 방송 프로그램을 편성해야 한다. 방송 시간 증가분에 따라 어린이 방송 프로그램의 방영 의무 시간도 증가하는 효과를 가지는 셈이다. 두 번째는 정규 편성과 관련된 확정안이다. 이에 따르면 정규 편성을 할 수 없는 경우를 전체 어린이 방송 프로그램의 10% 이내로 정했다. 이때 10% 규정은 분기별로 적용되는 것으로 방송 사업자는 매분기별로 10%씩 어린이 방송 정규 편성을 무시할 수 있다. 만약 10%가 넘어갈 경우에는 설사 어린이 방송 프로그램을 다른 시간대에 이동 편성할 경우에도 코어 방송으로 인정하지 않기로 했다. 다만, 속보 뉴스의 경우에는 10% 제한 조건에서 제외했다. 세 번째는 광고와 관련된 것이다. 기존의 광고,시간 제한 조항이 매체의 유‧무료와 상관없이 12세 이하의 어린이들을 대상으로 하는 모든 프로그램에는 이 새로운 규정이 적용된다. 따라서 디지털 지상파 방송과 케이블은 물론이고, 위성 방송 등 ‘방송 허가권자(broadcast licensee)’로 분류된 모든 매체에 적용된다. 또한 해당 어린이 프로그램에 웹 사이트명을 명시하는 것에 대해서는 시간제한을 두지 않기로 결정했다. 그러나 해당 사이트가 해당 프로그램의 캐릭터를 이용해 상품을 판매할 목적으로 게재될 경우에는 광고로 간주해 금지하기로 했다. 2004년 어린이 방송 의무 규정 확정안이 발표된 이후 소비자 단체는 물론이고 각종 단체에서 문제를 제기하는 등 확정안을 재심의해 줄 것을 요청했다. 이에 대해 FCC는 2005년 2월까지 다시 소견을 제출할 것을 요구했다. 또한 Viacom과 Disney 등은 이번 어린이 방송 의무 조항 확정안에 대해 법적 소송을 제기하는 등 격렬한 논쟁에 돌입했다. 이에 법원에서는 Viacom과 Disney의 소송건이 해결될 때까지 기존의 법안을 그대로 유지할 것을 명령했고, FCC 역시 새로운 확정안을 적용하기보다는 논쟁이 마무리되는 시점까지 유보하는 것이 보다 공익에 봉사하는 것이라고 판단, 새로운 확정안의 실효일을 연장한 상태이다. 현재는 각 단체로부터 기존 확정안의 문제점을 다시 점검하고 있는 상황이다.
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