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제목 | [통권 228호] 2005년 방송 산업과 정책 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 05.12.28 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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디지털 방송 시대로의 전환점에서 절감한 후진적 대응 황 근(선문대학교 언론광고학부 교수, hkuhn@chol.com) 1. 머리말 : 전환기의 갈등 더 큰 문제는 이러한 규제기관들 간의 갈등이 방송·통신융합 본질로부터 크게 벗어나 있다는 데 있다. 특히 2005년도에 있었던 논쟁들이 주로 규제기구통합 논의가 주를 이루고 있다는 점이 특징이다. 실제로 2004년과 2005년 2년간 방송·통신융합과 관련된 토론회의 주제들을 양적으로 분석한 김국진(2005)에 의하면, 규제기구 논의가 전체 논의의 35%인 19건이나 되는 것으로 나타났다. 이 때문에 방송·통신융합 논의가 각 부처들이 직간접적으로 주도하는 규제기구통합 논의에 치우침으로 인해 논의 자체가 더욱 교착상태에 빠진 원인이 되기도 했다. 윤석민(2005)은 방송·통신 규제기구통합 논의가 벽에 부딪칠 수밖에 없었던 원인으로 다음과 같은 두 가지를 들고 있다. 첫째, 규제기구통합은 규제정책 혼선의 원인이 아니라 그 결과임에도 불구하고 규제정책 혼선을 잡기 위한 수단으로 규제기구통합 논의를 전개한 것은 처음부터 선후가 뒤바뀐 접근방식이었다는 점. 둘째, ‘방송통신규제기구통합’이라는 정책 사안을 다루어내는 정책 논의 시스템의 취약을 들고 있다. 그렇지만 방송·통신융합 논의에서 규제기구 논의가 주를 이룰 수밖에 없었던 이유가 전혀 없는 것은 아니다. 우선 규제대상이 있어야 규제기구가 존재할 수 있는 우리 법·행정 체계가 가진 규제영역주의를 감안한다면, 새로운 방송·통신융합 논의 역시 관할권과 관련된 규제기구 논의를 벗어날 수 없다는 점이다. 특히 2005년도 들어서면서 방송과 관련된 각 규제기구들 간에 실질적인 추진 작업이 시작되면서, 융합논의에서 유리한 입지를 확보하기 위해 각 규제기구나 이해당사자들이 주로 규제기구통합 논의 중심으로 논의를 주도하면서 규제기구 논의가 주를 차지할 수밖에 없는 상황이었다. 결과적으로, 이러한 규제기구통합 중심의 방송·통신융합 논의로 인해 논의 자체가 진전되지 못하는 문제점을 보여주기는 했지만, 내용적으로 본다면 방송과 통신과 관련된 현행 규제체계 및 법제도의 문제점들을 드러내 보여준 성과는 있었다고 평가된다. 결국 이렇게 논의만 공전되다가 2005년 3월 방송·통신 관련 구조개편을 위해 국무총리 국무조정실 산하에 청와대, 방송위원회, 정통부, 문화부, 산업자원부 실무자들로 구성되어 추진되었던 ‘방송·통신구조개편 T/F팀’은 7월 별 성과 없이 업무를 종료하고 만다. 3. IP-TV 갈등 방송·통신융합 논의만큼이나 2005년 한 해는 융합형 신규 플랫폼을 둘러싼 갈등도 만만치 않았다. 그 동안 통신 사업자들은 통신 서비스 수익성이 한계점에 도달하면서 새로운 수익 모델을 꾸준히 모색해 왔다. 즉, KT, SKT, LGT, 하나로 통신 등 주요 기간통신 사업자들은 모두 자신이 보유한 통신망을 통해 부가가치가 높은 방송영상 서비스를 제공할 수 있는 플랫폼 개발과 진입을 시도해 왔다. 물론 2000년 KT가 디지털위성 방송 스카이라이프를 통해 방송 시장 진입을 모색한 바 있고, 성공적으로 시장에 진입했다고 할 수 없다. 또한 SKT 역시 이동형 멀티미디어 방송인 위성DMB를 통해 방송 사업 진입을 시도하고 있지만 기존 방송 사업자들과의 갈등 때문에 초기 시장 진입이 그렇게 쉽지 않은 상황이다. 이 때문에 KT를 비롯한 기간통신 사업자들은 자신들이 소유한 통신망을 기반으로 직접 방송 서비스를 제공하고, 특히 디지털 통신기술을 바탕으로 멀티미디어형 플랫폼을 통한 시장 진입을 모색하게 되었다. 가장 대표적인 융합형 플랫폼이 IP-TV(internet protocol television)이라고 할 수 있다. 물론 이탈리아나 홍콩, 미국 등에서 부분적으로 서비스를 제공하고 있기는 하지만, 우리나라와 같이 기간통신 사업자가 전국적으로 본격적인 방송 서비스를 제공하겠다고 나선 것은 거의 처음이라 할 수 있다. 그러므로 기존의 방송 영역을 규제해 온 방송위원회와 갈등할 수밖에 없는 상황이다. 여기에 BcN과 같은 차세대 통합 네트워크를 추진하고 있는 정보통신부가 그 핵심 서비스로서 IP-TV 상용화를 전략적으로 추진하면서 당연히 방송 사업자 그리고 방송규제기구인 방송위원회와 크게 대립할 수밖에 없었다. 때문에 정보통신부는 방송·통신융합 논의가 지지부진한 상태에서 IP-TV와 같은 새로운 융합형 서비스만이라고 도입할 수 있는 한시적인 ‘융합서비스법’ 제정을 요구한 반면, IP-TV도 사실상 방송 서비스라는 점에서 방송위원회는 방송법상의 ‘별정방송’ 개념을 통해 규율해야 한다고 주장한다. 물론 처음과 달리 이 두 법안은 사실상 실질적인 내용 면에서 상당히 근접했음에도 불구하고 합의점을 찾지 못했다. 그 이유는 모든 규제기구들이 자신들의 규제대상이 있어야 존재할 수 있다는 지대추구(rent-seeking) 현상 때문이다 <표 3>에서 보는 바와 같이, 방송위원회는 방송법 내에 ‘별정방송’ 개념을 도입하여 IP-TV와 같은 통신 사업자들의 방송 유사 서비스를 포괄적으로 수용하겠다고 주장하는 반면, 정보통신부는 ‘방송통신융합서비스 사업법’을 방송위원회와 동시 발의하는 형태로 제정하여 신규 융합형 서비스들을 일단 도입해 상용화하고 협력하여 규제하자는 입장이다. 또한 방송위원회는 IP-TV 사업자 허가와 심의, 소유제한 등에 있어서 기존의 방송 서비스보다는 크게 완화하기는 하겠지만 본질적으로 다른 방송사업과의 형평성을 고려해 규제수준을 정하겠다고 주장한다. 하지만 정보통신부는 IP-TV와 같은 융합형 서비스는 방송 서비스와는 근본적으로 다르므로 허가와 같은 진입장벽은 물론이고 기존의 방송 서비스와 비슷한 수준의 소유 제한, 내용심의 등의 대상이 되어서는 산업적으로 활성화될 수 없다는 입장이다. 이 때문에 2005년 말까지도 IP-TV는 출범하지 못하고 방송위원회와 정보통신부 간의 갈등만 유발하고 있는 상태다. 이런 상태에서 2005년 12월 예정되었던 KT의 IP-TV 시범 서비스도 연기된 상태에서, 정부여당을 중심으로 방송법상의 별정방송 혹은 인터넷 멀티미디어 방송 개념을 도입하려는 개정안이 추진되고 있다. 이러한 IP-TV 도입과 관련해 가장 큰 위기의식을 느끼고 반대하는 사업자는 케이블 TV SO들이다. 디지털 케이블 TV DMC(Digital Media Center)와 IP-TV는 사실상 거의 동일한 서비스를 제공하는 경쟁 사업자라 할 수 있다. 때문에 케이블 TV SO들은 IP-TV는 방송법 제2조 제2호에 규정된 “종합유선방송국을 관리·운영하며 전송·전로설비를 이용하여 방송을 행하는 사업”에 해당되는 것으로 종합유선방송사의 역무와 동일하다고 주장한다. 구체적으로 IP-TV와 케이블TV는 다음과 같은 면에서 동일하다는 것이다. 1) 다채널 방송으로서 콘텐츠와 콘텐츠 제공 양태 2) 전송·선로설비와 같은 플랫폼과 TV와 같은 단말기 3) 공중에게 제공되는 것으로 가입자 기반이 동일하다는 점 그러므로 IP-TV도 방송법에 정해진 절차에 따라 종합유선방송사업자 허가를 득해야 한다는 것이다. 이러한 절차를 무시하고 IP-TV를 도입할 경우, 사업자 간 형평성 문제, 시청자 관점에서 공익성 문제, 방송영상 산업 측면에서 군소 제작사의 입지 악화 등의 문제점이 발생할 수 있다고 경고하고 있다. 이러한 갈등이 심화되자 IP-TV를 추진하는 통신 사업자들과 정보통신부는 케이블 TV와의 형평성 문제는 케이블 TV SO에 대한 지분 및 시장 제한과 같은 소유겸영규제를 완화하고, 영상 콘텐츠 활성화를 위한 의지와 공익적 책무 등을 제기하였다. 하지만 방송 사업자들과 방송위원회는 방송 서비스로의 진입이 사업의 전제조건임을 분명히 하고 있다. 이러한 갈등의 와중에 케이블 TV SO들은 IP-TV가 본격적으로 시장에 진입하기 전에 통신 사업자들과 경쟁할 수 있는 소위 TPS 서비스(triple play service) 마케팅을 강화하고 있다. 즉, ‘전화+방송(비디오)+초고속 인터넷’을 묶어 가입자를 유치하는 번들형 서비스로 통신 시장을 급속히 점유해 가고 있다. 이러한 케이블 TV의 공격적인 전략은 아직까지 방송영상 서비스 제공이 불가능한 통신 사업자들의 인터넷 시장을 급속히 점유해 가고 있다. 하지만 이로 인해 방송 서비스가 인터넷 서비스 가입자 확보를 위한 저가 혹은 무료 번들 서비스로 전락해 열악한 방송영상 산업을 더욱 위축시키는 부작용도 적지 않다. 물론 통신 사업자들 역시 방송 서비스 시장에 진입하고 싶지만, 방송영상 콘텐츠를 주도하고 있는 지상파 방송 사업자를 중심으로 한 방송사업자들의 저항, 지상파 방송 재전송의 어려움 등으로 시장 진입에 신중한 상태다. 대신에 KT, SKT 등 거대 통신 사업자들은 영상제작 사업 투자, 연예기획사 및 음원 확보를 위한 음반사 인수 등 간접적으로 방송시장 진입을 준비하고 있다. 그렇지만 IP-TV는 고화질과 다채널 능력을 함께 가지고 있어, 시장에서의 수요를 감안한다면 결국 절충적 수준에서 방송 시장 진입 여부가 결정될 것으로 전망된다. 4. 고정형 방송에서 이동 개인형 방송 시대 미래의 방송은 두 가지 형태로 진화할 것으로 전망되고 있다. 하나는 고화질과 다채널과 같은 고품질의 TV이고, 다른 하나는 개인화된 TV이다. IP-TV가 전자에 해당된다면, DMB와 같은 이동형 방송은 후자에 해당된다. 그러한 의미에서 본다면 2005년은 우리 방송사에 있어 또 다른 전환점이 된 한 해라 할 수 있을 것이다. 2004년 말 허가권을 획득한 TU미디어의 위성DMB가 5개월간의 시험 서비스를 거쳐 6월에 본방송을 실시하였고, 12월에는 3월에 허가된 수도권 지상파DMB가 시험방송에 들어갔다. 때문에 우리나라는 이동방송 특히 TV에 있어서는 세계에서 가장 앞서 있는 나라가 되었다. 그렇지만 위성DMB는 지상파 방송 재전송 같은 정책적 난제들로 인해 초기 가입에 어려움을 겪고 있고, 네트워크 확보와 초기 마케팅 추진 여부로 인해 지상파DMB 역시 섣부르게 밝은 전망을 하기는 어렵다. 위성DMB의 경우 가장 큰 난점은 지상파 방송 재전송을 지상파 방송사들과 합의하지 못하면서 초기 가입자 확보에 어려움을 겪고 있다는 점이다. 12월 말까지 약 40만 정도의 가입자를 유치할 수 있을 것으로 전망되지만, 당초 사업계획서상의 예측보다는 크게 못 미치는 수준이다. 물론 가입자 확보가 폭발적으로 늘어나지 않는 원인은 여러 가지가 있을 수 있지만, 우리 시청자들에 심리적으로 차지하는 지상파 방송의 영향력을 감안한다면, 지상파 방송 재전송이 불가능하다는 것은 초기 가입자 확보에 결정적인 약점이 될 수밖에 없는 것이 사실이다. 물론 2005년 5월 방송위원회는 위성DMB의 지상파 방송 재전송은 지상파 방송사들과 위성DMB 간의 사적 계약을 전제로 승인해 줄 것임을 발표한 바 있다. 하지만 곧바로 지상파 방송 3사는 지상파 방송 재전송 문제는 지상파DMB와 형평성을 이유로 지상파DMB 출범까지 유보하고, 그 이후에 다시 검토한다는 입장을 발표하였다. 2003년 방송위원회가 위성DMB와 별도로 지상파 디지털 TV 이동수신을 보완하기 위해 지상파DMB를 도입한다는 합의문에 근거해서 나온 주장이다. 그 후 방송위원회, 정보통신부, 언론노조가 합의하여 지상파DMB 도입에 적극 협력한다는 합의도 같은 맥락에서 나온 것이다. 이러한 지상파방송3사와 노조의 공동 행위에 대해 일부에서는 공정거래법상의 담합 행위 혹은 불공정거래 행위에 해당된다는 주장도 제기되었다. 하지만 지상파DMB 출범 이후, 위성DMB의 지상파방송 재전송을 다시 검토한다는 수준에서 보류되어 있는 상태다. 따라서 이 문제는 2006년 초 지상파DMB 본방송이 실시되면 또다시 뜨거운 감자가 될 가능성이 높다. 한편, 방송위원회는 3월 심사를 거쳐 KBS, MBC, SBS 지상파 방송 3사와 YTN, 한국DMB 등 비지상파 방송 3사를 수도권 지상파DMB 사업자로 선정하였다. 그 후 준비 과정을 거쳐 12월 시험방송에 들어갔다. 하지만 지상파DMB는 위성DMB와 달리 위성체 대신에 지상중계기를 사용하므로 이동수신 시 ‘끊김 현상’을 보완할 수 있는 갭필러 설치, 6개로 분리된 플랫폼 사업자로 인한 마케팅의 어려움, 이동통신 사업자들과 업무 협력, 지역적으로 분리된 방송권역 문제와 같은 쉽지 않은 난제들을 가지고 있다. 여기에 주 수익원을 광고에 의존하고 있어, 광고 효과가 유발될 수 있는 최소 가입자를 확보하는 시점까지의 투자 등으로 인해 사업전망을 불투명하게 만들고 있다. 결국 유비쿼터스 시대를 연다는 구호 아래 출범한 세계 최초의 DMB는 지상파DMB와 위성DMB의 분리, 전송 서비스의 인위적인 차별화, 시장 상황을 고려하지 않은 도입 등으로 인해 초기 시장 진입에 큰 어려움이 예상된다. 사실상 전송수단만 다르지 동일한 시장에서 경쟁하게 될 매체를 별도의 방송 매체로 분리해서 거의 동시에 도입하는 것은 결코 바람직한 정책이라고 할 수 없다. 그러므로 향후 가장 핵심적인 정책과제는 두 매체 간의 공정경쟁 환경을 조성해 상호 보완적 매체로 자리 잡게 하는 것이다. 사실상 두 매체가 경쟁 매체라는 사실을 분명히 인식하고, 시장획정, 콘텐츠 공급 등에 있어 공정성을 확보할 수 있는 방안이 마련되어야 할 것이다. 더구나 미국의 퀄컴사가 개발한 MediFLO, 유럽의 노키아사의 DVB-X 등의 이동방송 매체들이 속속 개발되어 상용화될 것으로 전망되는 상황에서 최초의 이동방송인 DMB의 국제 경쟁력 확보 차원에서도 두 이동방송이 상호 공존할 수 있는 전략을 적극 모색해야 할 것이다. DMB는 우리나라가 세계 최초로 도입한 이동형 방송이라는 점에서 상당한 의미를 갖고 있다. 미래의 디지털 방송 진화 방향, 즉 고정형 방송의 고화질, 고품질화와 이동형 개인 시청 형태 방송을 감안한다면, DMB는 우리 방송사에 있어 중요한 전환점이 될 것으로 생각된다. 5. 대형 MPP의 등장과 방송 콘텐츠 전쟁의 서막 우리나라 유료 방송 시장은 출범 10년을 맞은 케이블 TV가 주도하는 가운데 후발 사업자인 위성 방송이 나름대로 시장 확대를 꾀하고 있는 양상이다. 특히 2001년부터 실시된 중계유선방송(RO)의 케이블 TV(SO) 전환 정책으로 케이블 TV의 시장 독점력은 거의 폭발적으로 커졌다. 때문에 우리나라 가구의 80% 이상이 케이블 TV나 중계유선방송망을 통해 지상파 방송을 시청하고 있다. 이 때문에 2002년 출범한 위성 방송은 많은 노력에도 불구하고 9.5%(케이블 TV 점유율: 73.4%) 수준에 머물고 있는 실정이다. 그러므로 치열한 가입자 확보 경쟁이 벌어지는 가운데 유료 방송 시장에서의 경쟁과 다양성을 촉진하기 위한 유효 경쟁과 관련된 법·제도 정비가 시급한 상황이다. 특히 매체 간 공정경쟁을 저해하는 플랫폼 사업자의 불공정 행위, 저가 상품의 고착, 공시청수신 설비 독점 등에 대한 정책적 개입이 크게 요구되고 있다. 이 때문에 2005년은 방송기술발달을 제도가 따라가지 못하는 상태에서 우리 방송 산업은 심각한 진통을 겪었던 한 해였다. 우선 2000년 이후 급증한 방송 플랫폼에도 불구하고, 크게 성장하지 못하고 있는 프로그램 산업 때문에 심각한 프로그램 공급부족 현상을 경험하기 시작한 것이다. 특히 중계유선방송의 케이블 TV 전환정책 후유증으로 야기된 유료 다채널 방송 시장의 저가 시장화는 가입자 수신료의 프로그램 제작 재투입이라는 선순환(善順換)을 근본적으로 불가능하게 만들고 있다. 한마디로 방송 프로그램 수급 과정이 크게 왜곡되어 있고, 이로 인해 심각한 불공정 행위가 일반화되고 있다. 이러한 배경에서 주요 MPP인 CJ미디어와 ON media의 매체 접근 전략은 향후 경쟁 매체인 위성 방송의 PP 확보 전략이 편치 않을 것임을 전망케 한다. 현재 케이블 SO들은 지상파 방송 재송신과 주요 MPP 채널(투니/슈퍼액션/바둑/온게임/홈CGV/MBC무비 등)들을 확보하고 있어, 콘텐츠 우위, 초저가 가입자 유치 가능한 것 등에서 강점을 가지고 있다. 반면 위성 방송은 경쟁 매체인 케이블 TV SO의 견제 전략으로 주요 MSP들로부터 차별적 대우를 받고 있다. 더구나 많은 PP들이 SO의 저가 상품 경쟁력이 지속될 것이라는 판단 아래 아날로그 저가형 케이블 상품에 진입하는 것을 목표로 하고 있다. 때문에 대다수 SO들은 여전히 유료 방송을 저가 혹은 무료 방송으로 인식하고, 이익을 인터넷 가입자, 인포머셜, 홈쇼핑 수수료 등을 모색하고 있어 기존의 대규모 저가 가입자 확대 전략을 강력히 추진하고 있다. 그 일환으로 주요 케이블 TV SO들은 주요 PP들에게 위성 방송에 대한 프로그램 공급을 중단할 것을 요구하고 ‘보급형 편성+수신료 보전’을 제안해 PP들을 배타적으로 유치하고 있다. 현재 국내 PP 시장은 수신료보다 광고 수익 중심으로 운영되고 있으며, 온미디어, CJ미디어, 지상파 계열 MPP가 월등한 시청률과 마케팅 능력을 바탕으로 과점하고 있는 상태다. 한편 MSO의 경우, 약 450만 가입자를 확보하고 있는 태광과 C&M은 소유하고 있는 PP들을 교차 편성하여 상호 연계하고 있으며, 같은 방법으로 다른 MSO들에게도 영향력을 행사하고 있다. 때문에 온미디어 소유의 MSO(5개), CJ홈쇼핑 계열의 MSO(9개), 현대백화점 소유의 MSO(8개)는 홈쇼핑 채널 계약(수수료 및 채널 번호 배치 등) 및 MPP와의 채널 계약 등으로 강력한 영향력을 행사하고 있다. 이들 5개 MSO의 가입자만 해도 약 700만 가구에 달해 다채널 방송 시장에서 경쟁 매체인 스카이라이프를 크게 압박하고 있다. 무엇보다 유료 방송 시장을 악화시키는 것은 주요 MPP들이 주 수입원으로 수신료가 아닌 광고매출에 의존하고 있다는 점이다. 특히 광고 매출 의존도가 높은 채널일수록 케이블 SO의 저가 보급형 패키지로의 진입을 최우선 목표로 삼고 있다. 2003년도 말과 2004년 초에 온미디어 및 CJ미디어가 수신료의 35%를 프로그램 사용료로 지급하는 SkyLife에 채널 공급을 포기하고 수신료가 극히 낮은 케이블 TV SO에게 배타적으로 주요 채널들을 런칭한 것은 이러한 배경 때문이다. 그 결과 대부분의 PP와 MPP 모두 전국 가구 대부분을 확보하고 있는 SO 저가 보급형 패키지나 무료 공시청 채널에 배치해 수신료 수입을 포기하고 광고 매출 극대화를 기하고 있다. CJ미디어와 온미디어 두 MPP의 이러한 전략 때문에 미국의 Program Access Rule과 같이 동일 시장에서 경쟁하는 플랫폼들에게 공정한 프로그램 공급을 보장하는 제도적 보완이 필요하다는 주장이 제기되고 있다. 그렇지만 유료 방송 혹은 다채널 방송 시장획정에 대한 분명한 기준 미비, 수직적으로 계열화된 PP만을 상대로 할 것인지, 향후 방송·통신 융합형 플랫폼에도 적용될 수 있을 것인지와 같은 문제들과 관련되어 상당한 논란과 갈등이 전망된다. 그렇지만 당장 프로그램 공급과 관련된 공정경쟁을 보장할 수 있는 제도적 장치가 없는 상황에서 MPP들이 공정한 공급을 하게 될 가능성은 매우 낮은 것이 사실이다. 실제로 케이블 TV의 시청률 상위 20개 채널 중에 10개 채널(투니버스, 슈퍼액션, 홈CGV, MBC무비, Xsports, 퀴니, 온게임넷, m.net, min)이 위성 방송에 송출되지 않고 있다. 이들 채널들의 시청 점유율은 PP채널 전체의 30%를 넘고 있다. 이는 결국 유료 방송이 가입자 수신료에 기반하지 않고 광고 수익이나 부대 수익과 같은 재원에 의존하게 되어 프로그램 시장 황폐화를 가속화시킬 가능성이 높다. 실제로 주요 MPP 몇 개를 제외하고 대부분의 신규 PP들이 인포머셜을 하기 위해 값싼 외국 프로그램들로 편성된 소위 <위장 PP(?)>들이라는 점이 PP 시장의 황폐화를 단적으로 보여주고 있다. 때문에 방송위원회는 이러한 불공정 경쟁에 대한 정책 마련에 부심하였다. 내부적으로 Program Access Rule의 적용 가능성에 대한 연구검토가 진행되었다. 그렇지만 우리 방송법상 방송 시장에서의 공정경쟁에 대한 책무는 공정거래위원회와 방송위원회가 모두 간여하도록 되어 있고 현실적으로 공정거래위원회가 사실상 권한을 가지고 있다. 문제는 공정거래위원회는 유료 방송 시장의 저가 구조에 대해 시청자들이 저가로 많은 채널을 시청할 수 있다면 가격정책 면에서 불공정하지 않다고 판단하고 있다는 점이다. 이는 유료 방송의 경쟁이 가격경쟁이 아니라 궁극적으로 방송 서비스의 질적 향상과 선택성 증진에 있다는 점을 무시한 일반론적 공정경쟁규제론적 판단이다. 그러므로 전문규제기구인 방송위원회가 방송 시장에 대한 규제권과 조사권을 확대하게 하는 것이 급선무이다. 그렇지만 방송법 규정을 쉽게 개정할 수 없는 상황에서 방송위원회가 독자적으로 유료 방송 시장에서의 공정경쟁 문제를 신속히 해결할 수 있을 것으로는 보이지 않는다. 물론 방송위원회는 이 문제와 관련해 지난 5월 다음과 같은 <방송시장에서의 공정거래질서 정착을 위한 가이드라인>을 공표한 바 있다. 이 가이드라인은 나름대로 현재의 유료 방송 시장의 문제점을 제대로 인식하고 있다고 생각된다. 그렇지만 방송위원회가 이 가이드라인을 통해 목적하는 효과를 거둘 수 있을 것인가에 대해서는 의문이다. 그 이유는, 방송법상에 포괄적으로 규정된 방송위원회의 공정경쟁 책무조항으로는 실질적인 규제가 불가능하기 때문이다. 가장 바람직한 것은 유료 방송 시장에서 공정경쟁을 보장할 수 있는 구체적인 법조항을 명시해 사후적 규제가 아닌 사전적 의미에서 공정 경쟁을 도모하는 것이다. 그래야만 실질적 권한과 능력을 보유하지 못한 방송위원회가 기능적으로 대응하는 것이 아닌 법적 근거를 가지고 구체적으로 사업자들의 행위를 규제할 수 있을 것이다. 즉, 공정거래위원회 같은 간접 규제가 아니라 분야별 전문규제기구의 법적 근거에 따라 직접 사업자 행위를 규제하는 방법이 필요한 상황이다. 6. 저물어가는 지상파 방송 철옹성 1990년대 이후 급속한 기술적・산업적 변화에도 불구하고 견고하게 우리 방송 시장을 독점해 온 지상파방송사들의 경영 압박이 현실화되었다는 점도 2005년에 나타난 특징적인 현상이다. 2004년 KBS가 600억 원 정도의 적자를 기록하면서 징후가 보이기 시작한 지상파 방송 경영 악화는 2005년 실질적인 시청률 하락과 광고수익 감소 현상으로 나타나고 있다. 한때 불과 몇 년 전만 해도 90%에 육박했던 전체 지상파 방송사들의 시청 점유율이 65% 이하로 떨어졌고, 올해는 더 낮아질 전망이다. <표 7>에서 보는 바와 같이, 케이블 TV 가입 가구들의 경우에는 지상파 방송 시청 점유율은 더 큰 폭으로 하락하고 있다. 현재 우리나라 전체 가구의 85% 이상이 케이블 TV 혹은 중계유선방송을 통해 지상파 방송을 시청하고 있고, 주요 PP들이 저가 보급형 티어링이나 무료 공시청 채널을 통해 프로그램을 공급하고 있다는 점을 감안하면, 이러한 지상파 방송 시청 점유율은 더 큰 폭으로 위축될 가능성이 높다. 한편, 지상파 방송사들의 전체 광고 시장 점유율도 70%대로 동반 위축되고 있다. 반면에 케이블 TV의 광고 점유율은 30%를 넘어 지속적으로 성장하고 있는 추세다. <표 8>에서 보는 바와 같이, 지상파 방송의 광고매출액은 2001년 이후 월드컵이 있었던 2002년을 제외하고 매년 1,000억 원 정도 규모로 꾸준히 하락하고 있다. 반면 케이블 TV SO와 PP의 광고매출액은 매년 30% 수준의 고성장을 하고 있다. 그 결과 2000년 이전까지 1/10 이하였던 광고비매출액 비율도 2004년 이후 30% 수준으로 성장했다. 2005년에도 이러한 추세는 더욱 가속화되어 지상파 방송사들을 압박하였다. 때문에 일부 MPP와 YTN과 같이 인포머셜 광고를 거부하고 전적으로 프로그램 광고만으로 채우는 사례도 늘어나고 있다. 이러한 추세에 근거해 일부에서는 다른 나라들과 유사하게 우리나라의 지상파 방송도 위기국면에 들어섰다는 주장이 제기되고 있다. 그렇지만 지상파 방송의 시장 점유율은 여전히 독점적 수준이며, 프로그램 제작·공급에 있어 절대 우익에 있으며, 이를 바탕으로 유료 다채널 방송 시장을 주도하고 있다는 사실들을 이유로 아직은 지상파 방송 위기론이 허구라는 주장도 만만치 않다. 실제로 케이블 TV와 위성 방송의 상위 인기 채널들을 대부분 지상파 방송 계열 PP들이 차지하고 있으며, 이들 채널들은 지상파 방송의 인기 프로그램들을 재방송하는 재활용 창구로 활용되고 있는 것이 사실이다. 또한 유료 방송의 광고수익을 면밀히 살펴보면, 지상파 방송 계열 PP 혹은 극소수 MPP들만이 일반 상품광고를 하는 수준이고 대부분의 PP들은 유사 홈쇼핑 광고인 인포머셜(informercial)로 채워져 있다. 즉, 케이블 TV의 외형적 규모의 팽창은 지상파 방송의 독점력이 유료 방송 시장으로 전이된 것뿐이지 결코 지상파 방송을 위기에 몰 정도로 위력적이지 않다는 것이다. 여기에 지금 지상파 방송사들의 경영 압박은 외적 환경 때문이 아니라 오랜 기간 고착되어 온 공적 독점 구조 위에 형성된 비대한 조직과 방만한 운영 때문이라고 지적하는 비판의 목소리도 크다. 실제로 지상파 방송사들의 전체 매출액 대비 인건비 지출 비용이 평균 35% 이상이고, 심지어 50%를 넘는 방송사들도 있다. 이러한 상반된 주장이 대립하는 가운데, 11월 방송위원회는 그 동안 지상파 방송사들이 경영 압박 해소와 시청자의 시청 접근권 확대라는 이유로 꾸준히 요구해 온 낮 시간 방송을 허용하였다. 이와 더불어 지상파 방송 경영 압박을 완화하기 위한 심야방송, 광고총량제나 중간광고와 같은 광고제도 개선을 별도로 검토하고 있어 2006년에는 이를 둘러싼 갈등이 본격적으로 표면화될 전망이다. 물론 지상파 방송사들이 상대적으로 불리한 규제를 받는 것은 개선되어야 하겠지만, 이러한 급격한 규제완화가 방송의 상업화과 경쟁을 부추겨 공익성이 위축될 것이 우려된다. 특히 공영방송의 틀이 불투명한 상태에서 지상파 방송의 규제완화는 매우 위험한 일이 될 수도 있어 2006년에는 상당한 논란과 진통을 겪을 수도 있다. 7. 방송 규제완화 모색 우리 방송 시장은 강력한 진입장벽을 통해 오랫동안 견고하게 유지해온 협소한 방송 시장이다. 그런데 이 시장에 새로운 매체들과 사업자들이 진입하면서 방송 시장은 급작스럽게 포화상태에 들어서 경쟁이 가열될 수밖에 없는 상태다. 때문에 전체 방송 시장 크기를 확대할 수 있는 자본과 콘텐츠 개방, 각종 독점적 성격의 규제들을 완해야 한다는 주장들의 설득력이 커지고 있다. 그 동안 방송 시장 진입이 엄격히 금지되어 온 신문사들의 참여를 허용해야 하다는 주장이나, 케이블 TV에만 완화되어 있는 대기업 등의 진입장벽도 역시 완화되어야 한다는 것 등이다. 때문에 방송위원회는 새로운 매체 환경에 걸맞도록 기존의 독점적 규제들의 완화 가능성을 서서히 모색하기 시작한 것 같다. PP 등록제에 대한 재검토, 보도 전문 채널 및 종합편성 채널에 대한 진입장벽 완화 등도 함께 연구되고 있다. 무엇보다 우리 방송 시장의 가장 큰 문제는 급속히 늘어나고 있는 신규 방송 플랫폼과 채널들에도 불구하고, 다른 시장요소들은 그렇게 크게 성장하고 있지 않다는 점이다. 우선 매체나 채널 수는 증가했지만, 거기에 걸맞은 만큼 수용자의 크기, 시청자 1인당 매체 지불비용, 매체노출 시간과 같은 다른 시장규모들은 크게 신장되지 않고 있다. 또한 늘어난 플랫폼에 필요한 신규 콘텐츠 공급 능력 역시 거의 답보 상태다. 이는 방송 시장에 새로운 자본이나 자원이 투입되지 않고 있다는 것을 의미한다. 때문에 신규 방송 매체들 역시 자본을 투입해 기존의 방송과 대안적 콘텐츠를 공급해 질적으로 경쟁하기보다는 기존의 지상파 방송 프로그램에 편승해 시장에 진입해 다른 부대수입으로 이익을 도모하는 비정상적인 왜곡된 시장이 되고 있다. 신규 매체들이 등장할 때마다 기존에 지상파 방송 재전송에 독점적으로 편승해 온 케이블 TV와 갈등이 유발되는 이유도 여기에 있는 것이다. 특히 모든 방송 사업자들이 가입자들이 직접 지불하는 수신료가 아닌 광고수입에 재원을 의존하고 있는 것도 방송 시장을 더욱 위축시키고 있다. 아울러 IMF 이후 경제구조의 독점화와 글로벌화 등으로 광고 시장 총량은 지속적으로 줄어들고 있다. 이러한 상황에서 모든 방송 사업자들의 광고를 주 재원으로 목표할 경우에, 방송 사업자의 수익이 프로그램 생산에 재투자되는 선순환 구조는 절대 기대할 수 없는 상황이다. 그럴 경우 결과적으로 방송 시장 규모를 단기간에 확대해서 선순환으로 전환하기는 사실상 힘들다. 그러므로 새로운 자본을 방송 시장에 투입하는 제도적 방안이 마련되어야 할 것이다. 그러기 위해서는 방송 시장을 압박하고 있는 진입장벽과 과도한 규제들을 완화하는 방안을 모색해 볼 수 있을 것이다. 무엇보다 방송의 공공성이라는 이데올로기에 의해 강하게 진입이 규제되어 있는, 대기업, 신문사, 통신사 등에 대한 진입장벽 완화가 심각하게 제기되고 있다는 점이다. 물론 이미 PP나 케이블 TV SO에 대해서는 진입장벽이 완화된 상태다. 하지만 위성 방송에 대해서는 지상파 방송과 마찬가지로 상대적으로 강한 제한 규정을 적용하고 있고, 지상파 방송이나 보도 채널, 종합편성 채널 등에는 여히 진입이 허용되지 않고 있다. 특히 지상파 방송의 독과점이 신규 매체 시장에도 전이되고 있는 상황에서 경쟁을 촉진할 수 있는 제도적 방안들이 모색되어야 할 시점이다. 이와 더불어 제도적으로 지상파 방송 독과점을 해소하기 위한 목적에서 신규 보도 채널이나 종합편성 채널 허용, 신규 전국 네트워크 방송 도입 등이 모색되고 있다. 이는 1995년 케이블 TV 도입 10년이 넘어도 크게 활성화되지 않고 있는 방송 콘텐트 시장에 활력을 불어넣기 위한 노력이라고 할 수 있을 것이다. 지금은 다소 주춤해졌지만 2004년부터 문화관광부가 추진해 왔던 외주 전문 채널, 경인지역 신규 지상파 방송사업자 허가에 있어 외주 활성화, 방송권역 광역화 등이 이러한 시도들이라고 평가할 수 있을 것이다. 물론 이외에도 아울러 제도적으로는 많은 정책적 난제들이 있지만, 정책적으로 논의되기 시작한 것은 변화하는 방송환경에 적응하기 위한 노력이 진행된 것으로 평가할 수 있다. 8. 맺음말 2005년 우리 방송 산업과 방송정책은 맥퀘일(McQuail)이 지적한 바와 같이, 새로운 방송기술을 놓고 새롭게 방송 시장에 진입하려고 하는 세력과 기존의 독점적 지위를 유지하고자 하는 세력들 간에 숨 가쁜 갈등을 여실히 보여주었다. 물론 이러한 갈등이 격화될 수밖에 없는 이유는 방송 매체가 급증한 만큼 늘어나지 않는 방송 시장 크기 때문이다. 그러므로 기존에 지상파 방송 - 케이블 TV SO 혹은 중계유선으로 구축된 견고한 수직적 사슬을 위협할 수 있는 신규 매체들에 대해 강력한 저항이 벌어지는 것은 어쩌면 당연한 일일 수도 있다. 지난 3년이 위성 방송에 대한 저항이었다면, 2005년은 통신 사업자들이 직접 주도하는 위성DMB와 IP-TV에 대한 저항으로 바뀌었을 뿐이다. 그러므로 통신 사업자들이 개발한 융합형 매체들, 즉 IP-TV나 위성DMB가 도전하는 세력이라면, 지상파 방송사들의 지상파DMB 같은 매체들은 기존의 세력을 유지하고자 하는 세력일 수도 있다. 물론 이러한 갈등이 더욱 증폭되는 이유는 성장하지 않고 있는 방송 시장에 신규 매체들과 기존 매체들이 생존을 위해 무한경쟁을 할 수밖에 없기 때문이다. 때문에 일부 시청자 단체들과 지상파 방송사들은 통신 사업자들의 신규 매체를 통한 방송 시장 진입을 ‘뉴미디어 난개발’이라고 비판하기도 한다. 그렇지만 문제는 신규 매체를 통한 경쟁이 시청자의 선택권 증가와 후생극대화라는 시청자 복지로 이어지지 못하고 있는 데 있는 것이다. 바로 기존의 방송 사업자나 새롭게 진입하려는 사업자 모두 사업적 이익만을 목표로 하지만, 시청자의 이익을 염두에 두고 있다고 보기는 어렵다. 또 겉으로 시청자 이익과 공익을 표방하고 있지만 실제로는 사업자의 이익을 포장하기 위한 구호에 지나지 않는 경우가 많다. 그러므로 정책적으로 공적 영역과 시장 영역의 구분, 경쟁 매체와 보완 매체를 구분하는 시장획정, 방송 시장의 투명성 제고, 방송 시장의 탄력성 제고 등과 같은 대응이 절실히 요구되고 있다. 물론 이러한 방송과 관련된 문제와 갈등이 우리나라에만 발생하는 문제는 아니다. 지구 위의 어느 나라든지 디지털 혹은 방송통신융합이라는 새로운 방송환경에 적응하기 위한 갈등에 몸살을 앓고 있다. 그러나 우리나라의 경우에는 모든 이해당사자들이 한 치의 양보도 없이 평행선을 그리고 있고, 그러한 갈등이 규제기구 간 갈등으로 전이되면서 좀처럼 접점을 찾지 못하고 있는 나라는 그렇게 많지 않다. 방송통신융합이라는 거대한 추세 앞에서 우리가 가진 정치·행정 문화의 후진성을 또다시 절감한 2005년이었다는 점에서 아쉽기 그지없다. ◦ 참조 : · 김국진(2005). “방송통신융합논의의 종합정리 : 2004-2005.11 언론에서 다룬 사례중심 분석”. 한국뉴미디어방송협회 주최 <방송·통신융합 논의의 종합정리와 전망>. · 방송위원회(2005). 프로그램 수급관련 유료방송시장 공정경쟁방안 (2005). PP제도 개선위원회 보고서 · 윤석민(2005). “커뮤니케이션정책을 바라보는 두 가지 이념체계와 방송통신융합을 둘러싼 쟁점들”. 한국방송영상산업진흥원 주최 <방송통신융합의 과거와 미래>. · 홍기선·황근(2005) “방송·통신융합에 대응한 정부정책평가 : 규제기구 간 정책갈등을 중심으로”. 한국뉴미디어방송협회 주최 <방송통신융합의 정책이념과 실제>. · 한국케이블TV방송협회(2004). IPTV에 대한 케이블TV 업계 입장. · 국회 문화관광위원회 국감자료(2004) “주요 MPP 및 MSP 현황” · 방송위원회 (2005). 방송시장에서의 공정거래질서 정착을 위한 가이드라인.
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