최세경(성균관대 디지털미디어콘텐츠연구소 객원선임연구원, 방송문화진흥회 연구원, skc0531@hotmail.com)
최근 EU국가들은 공영방송의 제도적 조건을 새롭게 정비하고 있다. 유럽 사법 재판소(the European Court of Justice)가 공영방송에 대한 국가 지원의 정당성을 판단하기 위한 기준으로, 공영방송의 임무에 대한 정의, 임무를 부여하는 공식적인 법률, 그리고 공영방송의 성과(perform- ance)가 부과된 공적 임무와 얼마나 일관되는가를 평가하는 ‘비례의 시스템’을 제시했기 때문이다(Ward, 2004: pp. 104~105). 더구나 공영방송의 시청률 감소와 그 고유영역의 축소로 인해 공적 재원의 정당성뿐만 아니라 제도의 존재이유까지 도전받음으로써 국가 차원의 적절한 대응이 검토될 수밖에 없었다.
이러한 제도적 대응은 크게 공영방송의 ‘지배구조(governance)’와 ‘책무성(accountability)’이라는 두 가지 형태로 정리될 수 있다. 먼저 지배구조란 공영방송에 대한 관리감독의 메커니즘으로 조직의 운영 모델을 결정하는 것이다. 주로 방송사의 독립성과 자율성을 보장하고 공공을 위해 헌신하도록 조직을 구성하는 방식과 관련된다. 그리고 책무성이란 공영방송이 공적 책임을 구현하도록 강제하는 방식이다. 공공 서비스의 범주와 역할을 명확히 정의하고 그 이행 정도를 공적 재원의 지불가치(value for money) 측면에서 평가함으로써 방송사의 책임성(responsibility)과 투명성(transparency)을 모두 확보하려는 ‘이행 메커니즘(mechanism for delive- ring)’이라 할 수 있다. 따라서 EU국가의 공영방송 지배구조와 책무성을 검토하는 것은 국내 공영방송의 바람직한 운영 모델을 모색하는 데 도움이 될 수 있을 것이다.
1. 공영방송 지배구조와 책무성의 관계
지금까지 공영방송의 지배구조는 ‘구조적 형태(structural framework)’의 규제 방식을 지지하여 자기통제(self-governance)의 원리를 형성해 왔다.1) 공영방송은 공공적 과제의 실현이 적절하게 이루어지는가를 공공의 입장에서 감독해야 할 뿐만 아니라, 그 수행이 독립적이고 자율적으로 이루어지도록 구조적인 보장을 해줘야 한다고 보았다. 따라서 공영방송의 규제는 주로 공공의 통제를 지향하나 그 수행은 국가의 개입이 유보된 내부감독기구의 자율규제에 맡겨졌다. 그러나 채널의 증가로 공․민영 방송 간에 프로그램과 서비스의 차이가 점차 사라지면서 구조적 방식은 국가의 재정지원과 차별적 규제의 근거로 오히려 공격의 대상이 되었다. 공영방송에 대한 규제의 범위, 기능, 역할 등이 명확하지 않을 뿐더러 공적 재원이 공공 서비스를 위해 적절히 사용되고 있는가를 파악하기조차 어렵다는 것이다.
이러한 까닭에 최근 공영방송의 지배구조에 대한 논의는 방송사의 독립성과 자율성을 보장하기 위해 유보되었던 규제 방식을 어떻게 명확히 설정할 것인가에 초점이 놓여 있다. 공영방송사 내부감독기구의 역할에 대한 보다 분명한 정의를 요구하는 비판의 목소리가 여기에 해당한다. 동시에 공영방송의 지배구조인 자기통제의 원리를 보완하기 위한 수단으로 책무성이 EU 차원에서 검토되고 있다. 내부감독기구에 의해 수행되는 자율규제의 범위와 절차를 법률로 명시하는 ‘명령적 형태(command framework)’의 규제 방식을 통해 공영방송에 대한 비판론을 수용하려는 의도라 할 수 있다. 결국, 이러한 동향은 공적 권위의 통제는 없으나 책임을 강제할 수 있도록 임무의 부여 및 증명의 절차를 법률로 규정하여 ‘규제된 자율규제(regulated self- regulation)’를 확보하려는 것이다.
위의 <그림>처럼 규제된 자율규제는 크게 두 단계로 구성된다. 첫 번째 단계는 입법자에 의해 공식적 규정이 적용되는 ‘제정적 프레임워크(statutory framework)’이며, 두 번째 단계는 자율규제의 과정에 직접적인 영향력을 발휘하는 ‘규제기구의 수행(conduct of regulatory body)’이다. 전자는 공영방송 지배구조와 관련하여 내부감독기구의 구성, 임명, 권한 등을 법률로 명시하고 공영방송의 공적 임무와 범주를 구체화시키는 과정이다. 그리고 후자는 제정적 프레임워크에 따라 내부감독기구가 자기통제의 원리에 입각하여 공영방송사에게 공적 임무의 이행을 강제하는 책무성에 해당된다. 즉, 공영방송의 지배구조가 ‘규제의 틀’을 설정하는 것이라고 한다면, 책무성은 그 틀에 따라 ‘규제의 투명성’을 확보하기 위한 절차라 할 수 있다.
따라서 EU국가의 공영방송 지배구조와 책무성에 대한 논의에서 주목할 점은 내부감독기구의 구조적 보장과 함께 어떠한 법적 내용 또는 이니셔티브가 이루어지는가를 살피는 것이다. 방송사의 독립성과 자율성을 보장하면서도 운영의 투명성을 위해 내부감독기구에 적용할 수 있는 적절한 통제의 방식은 무엇인가, 내부감독기구의 분명한 역할을 위해 경영진과의 관계는 어떻게 설정되는 것이 바람직한가, 그리고 제도의 존재 이유를 정당화하고 규제의 효율성을 증명하기 위한 준거의 틀은 어떻게 확보할 수 있는가 등이 검토되어야 한다.
2. 정치적 영향력과 공영방송 지배구조
공영방송은 국가, 자본, 정치집단 등 사회의 제세력들이 자신들의 이해를 최대화하기 위한 목적으로 만들어낸 상호작용 또는 합의의 산물이다(McQuail, 1995; Syvertsen, 1992). 이러한 이유로 공영방송은 정치적 환경(ecology) 속에서 운영될 수밖에 없는 제도이다. 따라서 공영방송 지배구조는 정치 시스템과 방송사의 관계에 따라 영향을 받는다. 특히, 공영방송 위원회의 구성과 임명은 방송사에 대한 정치적 영향력의 유형에 따라 분명한 차이를 갖는다.
할린과 만시니(Hallin & Mancini, 2004)는 정치적 영향력에 따라 공영방송의 운영 모델을 ①방송-위-정치 시스템(political-over-broadcast- ing system), ②자율 시스템(autonomous systems), ③방송-내-정치 시스템(politics-in-boradcasting system) 등 세 가지로 구분하고 있다. ‘자율 시스템’은 방송이 정치적 통제에서 절연되어야 하고 방송전문인에 의해 운영되어야 한다는 ‘전문 모델(the professional model)’에 해당한다. ‘방송-위-정치 시스템’은 정부 또는 정치적 다수에 직접적으로 통제되는 ‘정부 모델(the government model)’, 그리고 ‘방송-내-정치 시스템’은 정치적 정당들의 의석 비율에 따라 통제되는 ‘의회 모델(the parliamentary model)’ 또는 다양한 사회적・정치적 집단들에 의해 통제되는 ‘사회 모델(the civic model)’과 상응한다.
그러나 EU국가의 공영방송사 어떠한 것도 위의 네 가지 모델의 특정한 하나로 완벽히 분류되거나 정의될 수 없다. 단지 방송사가 자율성 시스템 또는 전문 모델에 해당하는 요소를 얼마나 지니고 있는가에 따라 차이가 있을 뿐이다. 아래의 <표 1>에서 알 수 있듯이 영국・북유럽 국가들의 공영방송사는 전문 모델과 의회 모델의 혼합 형태를 갖고 있으며, 독일・오스트리아・네덜란드의 공영방송사들은 전문 모델과 사회 모델의 혼합 형태를 취하고 있다. 상대적으로 프랑스만이 정부 모델과 의회 모델의 혼합 형태로 조직되어 있다. 그리고 모든 공영방송사는 의회 또는 사회 모델의 요소를 포함하고 있다.
구체적으로 살펴보면, 영국은 BBC 경영 위원회가 정부에 해당하는 여왕에 의해 임명되지만 형식상 정부의 영향력이 없는 것으로 인정된다. 그러나 위원의 독립성과 불편부당성을 보장하기 위해 놀란의 원칙(Nolan report's principle) 2)을 도입한 것을 보면 정부의 영향력이 상당하다는 점을 알 수 있다. 또 놀란의 원칙에 따라 인정된 후보자를 정부가 선택하기 때문에 정부의 견해와 일치하는 위원을 임명하는 것을 완전히 막을 수는 없다.
국가에 의해 NRK(Norsk Rikskringkasting AS)가 운영되는 노르웨이에서는 문화부 장관이 관리 위원회의 임명에 직접적인 영향력을 행사한다. 핀란드 역시 정당이 YLE(Yleisradio Oy) 행정 위원회를 임명하도록 되어 있을 뿐만 아니라, 심지어 정치와 관계된 사람들 및 국회의원까지 위원이 될 수 있도록 허용하고 있어 정치적 영향력이 상당하다. 그리고 스웨덴은 4개의 주요 정당들이 SVT, SR 그리고 UR를 소유하는 방송운영재단(Förvaltningsstiftelsen för Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och Sveriges Utbildningsradio AB)의 이사 및 이사장을 직접 임명함으로써 SVT 경영 위원회의 임명에 간접적인 영향력을 행사한다. 간접적인 영향력이라고 하는 이유는 방송운영재단 이사회가 역시 정당에 의해 추천된 SVT 경영 위원회의 위원을 선택하기 때문이다(Rai & Circom, 2004: 127).
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분석된 국가들 중에서 간접적이든 직접적이든 정부 또는 정당으로 부터 정치적 임명이 이루어지지 않는 공영방송사는 네덜란드의 NOS (Nederlandse Omroep Stichting) 감독 위원회뿐이다. NOS 감독 위원회의 경우, NOS에 소속된 공영방송사의 PSF(Programme Service Foundation), WCF(Works Councils of the Foundation), 공영방송사가 공동으로 5명을 추천하면 문화부 장관이 임명한다. 나머지 위원들 8명은 공영방송사와 PSF, 교육방송국, 방송시간을 할당받는 종교단체들이 임명한다. 정부가 위원의 구성과 선임에 행사하는 유일한 영향력은 위원장을 선임하는 것이다(제18a조). 따라서 공영방송 위원회의 임명 과정에서 정치적 영향력을 행사하는 형식이 네덜란드를 제외한 대부분의 국가에서 존재한다고 볼 수 있다.
그러나 이와 반대로 임명에 대한 정치적 영향력을 축소시키고 위원회의 자율성과 전문성을 확보하기 위한 다양한 방식들도 드러났다. 예를 들어, 문화부 장관이 공영방송 위원회의 전체를 임명하는 노르웨이는 NRK 관리 위원회에 필요한 전문가를 포함하는 것이 일반화되었다. 덴마크는 라디오TV 위원회의 임명과정에서 법적・재무적・경영적・산업적 전문성뿐만 아니라 미디어와 문화적 관심사가 대변될 수 있도록 법률에 명시하였다(제39조). 정부가 방송 위원회(Grandskningsnämnden för Radio och TV)를 모두 구성하고 있는 스웨덴 역시, 위원장과 부위원장은 현직 또는 전직 판사를 임명하도록 규정하고 있으며(제9장 제3조), 정치, 미디어, 문화 등 다양한 사회 영역의 대표성을 고려하여 임명하고 있다. 이는 의회 또는 사회 모델처럼 임명의 권한이 분할되어 있지 않기 때문에, 공영방송 위원회에 대한 정치적 영향력이 집중되지 않도록 위원에 대한 전문성 관련 규정을 명시하여 자율성을 보장하려는 의도로 해석할 수 있다.
이상의 분석 결과는 공영방송 지배구조에 대한 정치인의 책임이 방송사에 대한 정치적 영향력으로 인해 특정 정파의 입장이 부여되지 않도록 보장하는 수단임을 보여준다. 앞에서 이미 언급한 것처럼 공영방송이 정치적 환경에서 운영될 수밖에 없기 때문에, 임명을 통한 정치적 영향력은 서로의 균형을 유지하며 편향되지 않도록 확보함으로써 유해한 것이 아니라 오히려 이점이 된다. 특히, 임명의 권한을 분할하는 방식은 위원들의 구성과 지위가 정파적이지 않도록 하며 전문성 관련 규정은 객관성 없는 임명이 이루어지지 않도록 도움을 준다.
3. 조직의 형태와 공영방송 지배구조
북유럽의 NRK, SVT, YLE 등은 유한회사(limited company)와 같은 방식으로 조직이 구성되어 있다. 네덜란드의 NOS와 오스트리아 ORF (Österreichischer Rundfunk)는 재단의 형태, 영국의 BBC는 공사의 형태, 프랑스의 France Television는 지주회사제의 형태, 그리고 독일의 ZDF, WDR은 기관의 형태 등 각 국가마다 조직의 구성 방식은 독특하다. 그러나 이러한 조직 형태의 차이는 크게 중요하지 않다. 중요한 것은 행정과 지배구조가 어떻게 작동하는가, 즉 공영방송사의 공공 서비스 임무들이 어떻게 규정되고 다루어지는가, 그리고 위원회와 경영진이 어떻게 임명되며 위원회와 경영진 사이의 관리 권한과 관계가 어떻게 설정되고 기능하는가의 문제이다. 특히, 위원회와 경영진의 관계 설정은 프로그램의 책임을 부여하는 방식과 방송사의 운영을 감독하는 형태에 영향을 미치기 때문에 공영방송의 지배구조에서 매우 중요하다.
공영방송 위원회와 경영진의 관계를 설정하는 형태는 크게 두 가지 방법으로 구분된다. 먼저 하나는 위원회와 경영진의 구성이 다소 중복되는 ‘일원 모델(one-string model)’이며, 다른 하는 공영방송사에 관여하는 두 기구의 기능이 분명하게 구분되는 ‘이원 모델(two-string model)’이다. 이처럼 두 형태의 지배구조가 형성된 배경은, 경영진으로부터 위원회의 독립을 확보하려는 필요성과 관리감독을 위해 위원회가 일상 운영에 대한 정보와 지식을 확보해야 하는 필요성 사이의 갈등에서 비롯되었다.
일반적으로 공영방송의 관리감독을 담당하는 위원회와 실질적인 운영을 수행하는 경영진의 역할과 기능이 중복되면 위원회는 제 목소리를 내지 못하고 고립되거나 공영방송사에 의해 손쉽게 포섭(captured)될 수 있다. 반대로 위원회와 경영진이 엄격히 분리되어 있을 경우, 관리감독을 위해 필요한 일상적 운영에 대한 정보가 제한되는 문제가 발생한다.
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또, 방송사의 운영에 대한 책임성을 확보하는 데 어려움이 발생한다. 따라서 각 국가들은 어떠한 필요성을 더 중시하느냐에 따라 지배구조를 발전시켜 왔으며 경험을 통해 문제를 적절히 보완해 왔다.
프랑스와 덴마크는 이원 모델의 지배구조를 갖고 있는 대표적인 나라이다. 두 국가의 경우, 공영방송에 대한 관리감독을 독립규제기구가 담당하고 있으며 공영방송 위원회는 없고 이사회에 해당하는 내부기구만이 존재한다. 다만, 프랑스에서는 공영방송 지주회사인 Television France의 행정위원회가 각 공영방송사에 대한 감독기구의 기능을 담당한다. 독일 역시, 방송평의회가 방송사 외부에서 운영되고 이사회에 해당하는 행정위원회와 기능이 엄밀히 구분되기 때문에 이원 모델에 해당된다. 그러나 각 위원회가 해당 방송사에 대한 관리감독만을 담당한다는 점에서 앞의 두 국가와 같은 독립규제기구라기보다 자체감독기구에 더 가깝다.
일원 모델의 지배구조를 형성하고 있는 공영방송사로는 스웨덴의 SVT가 존재한다. SVT는 경영 위원회의 일원이 이사회의 사장(the Director-General)을 겸직하도록 되어 있다. 재단의 형태로 운영되는 오스트리아의 ORF 역시 일원 모델의 지배구조를 갖고 있다. 재단 위원회가 임명하는 경영진은 이사회라기보다 임원에 가까우며, 실질적으로는 재단 위원회가 이사회의 기능까지 담당하는 특징을 보여준다. 다른 특징이라고 한다면 시청자 위원회가 지배구조를 형성하는 공식적인 기구로 설정되어 있고 그 일부가 재단 위원회에 참여토록 보장되어 있다(제30조). 그리고 NRK와 YLE는 형식상 이원 모델이나 일원 모델이라고 보는 것이 더 타당하다. NRK와 YLE의 공영방송 위원회는 프로그램에 대한 내부감독 권한이 존재하지 않아 경영상의 의결기구에 더 가깝기 때문이다. BBC과 NOS는 일원 모델의 지배구조를 형성하고 있으나 실질적인 운영에 있어서는 이원 모델에 더 가깝다. 네덜란드의 NOS는 ORF와 마찬가지로 이사회와 같은 경영진은 존재하지 않고 감독위원회가 그 기능을 동시에 수행한다. 그러나 독립규제기구인 미디어 관리 위원회가 공영방송까지 감독한다는 부분이 오스트리아의 ORF과는 다르다. 영국 역시, 1990년대부터 집행이사회로부터 경영 위원회의 독립성을 확보하기 위한 다양한 노력들을 추구해 왔다. 이러한 노력들은 경영 위원회가 집행이사회에 포섭되는 경향으로 BBC의 관리감독과 경영의 명확한 경계선이 없다는 외부의 비판을 BBC 경영 위원회가 수용하면서 발전한 것이다(BBC, 2003: 7).
이상의 내용을 근거로 볼 때, 대부분 EU국가의 공영방송 지배구조는 일원 모델에서 이원 모델로 발전하고 있음을 알 수 있다. 일원 모델의 형태를 취하면서도 공영방송을 감독하는 규제기구 또는 위원회를 경영진으로부터 독립하기 위한 여러 방안들이 도입되었다. 최근 녹서를 통해 제안된 ‘BBC 트러스트’는 BBC의 집행이사회와 경영 위원회의 기능을 명확히 분리하여 이원 모델을 구체화하기 위한 의도를 갖는다. 1997년에 공영방송운영재단을 설립한 스웨덴과 2000년에 NOS를 설립한 네덜란드는 일원 모델의 문제를 해결하기 위한 제도적 대응이라 할 수 있다. 반면에, 2000년에 공영방송 지주회사인 Television France 를 설립한 프랑스는 완전히 분리되어 있는 이원 모델의 한계를 보완하기 위한 제도정비였다.
한편, 경영진의 선임은 공영방송 위원회에 의해 사장이 선임되고 그 추천을 통해 나머지 경영진을 선임하는 방식이 일반화되어 있다. SVT는 경영 위원회가 사장과 제작책임자를 선출하고 YLE는 행정 위원회가 전체 경영진을 선출하는 반면, NRK, BBC 그리고 ORF는 각 위원회가 사장(방송책임자)을 선출하면 그가 나머지 경영진을 선출하도록 되어 있다. 그러나 실질적인 운영에서 대부분의 국가는 비록 경영진에 대한 선출 권한이 공영방송 위원회에 있다 할지라도 사장과 위원회가 함께 나머지 경영진을 선임하고 있다. 사장과 경영진은 함께 업무를 추진하는 특수한 관계여서 사장의 의견을 반영하지 않은 임명은 불가능하다. 그럼에도 불구하고 위원회가 경영진에 대한 선임 권한을 갖는 이유는 경영진으로부터 위원회의 독립성을 구현하는 것과 조직에 대한 일상적 지배구조를 신중히 고려하는 것 사이의 균형을 유지하려는 의도로 해석할 수 있다.
4. 프로그램의 책임과 공영방송 지배구조: 책무성의 확대
프로그램 운영과 편성에 대한 책임문제는 공영방송의 고유하고도 기본적인 문제이다. 따라서 공영방송 지배구조에는 프로그램에 대한 책임을 부여하는 방식이 관여될 수밖에 없다. 이러한 프로그램 운영에 대한 규제는 ① 일반적 공공 서비스의 요건, ② 특수한 내용의 적극적 요건과 소극적 제한, 즉 방송해야 하거나 하지 않아야 하는 프로그램 또는 프로그램의 유형, ③ 편성의 양적 조건 등의 세 가지 형태로 나타난다.
법률 또는 규제기구에 의해 규정되는 공공 서비스의 요건은 모든 공영방송사에 적용되고 있다. 이러한 요건들은 방송사가 프로그램을 운영하는 기준으로, 즉각적이고 물리적인 방법에 의해 수행될 수 없는 정책적 진술에 가깝다. 때문에, 프로그램 운영에 대한 공영방송의 책임은 일상적이며 포괄적인 방식으로 부여되는 경향이 있다. 덴마크에서 부여하고 있는 공공 서비스의 요건은 대부분의 국가에서 사용되는 진술을 모두 포함하고 있어 좋은 예가 된다.
모든 공영방송사는 뉴스, 시사정보, 교육 그리고 오락으로 구성된 프로그램과 서비스를 덴마크 국민들이 선택할 수 있도록 TV, 라디오, 인터넷 또는 그 유사한 미디어를 통해 제공해야 한다. 제공된 프로그램은 질, 다양성, 다원성을 담보해야만 한다. 프로그램을 기획하는 데 있어 표현과 정보의 자유가 최우선의 가치로 고려되어야 한다. 보도는 객관성과 불편부당성을 추구해야 한다. 프로그램은 일반 공중이 사회에 대한, 그리고 논쟁을 위한 중요 정보를 얻을 수 있도록 보장해야 한다. 더 나아가 덴마크 언어와 문화에 대한 특수한 강조가 요구된다. 프로그램은 예술과 문화의 육성에 관련된 모든 장르를 다루어야 하며 덴마크 사회의 문화적 관심의 다양성을 반영하는 프로그램 제공해야 한다(제10조).
이외에 프로그램의 질을 공공 서비스의 요건으로 강조하는 경우도 있다. 오스트리아의 ORF의 공공 서비스 요건에는 프라임타임에 있어서 질 높은 프로그램의 선택을 규정하고 있고 질적 기준의 준수를 지속적으로 평가하도록 명시하고 있다. 또, 스웨덴은 혁신적이고 실험적인 프로그램의 제공을 공공 서비스의 요건으로 제시하고 있다. 노르웨이와 스웨덴은 프로그램에 있어서 소수자(인종)의 언어와 문화에 대한 관심을 공공 서비스의 요건으로 제시하고 있다.
한편, 대부분의 국가는 법률에 규정되어 있는 일반 공공 서비스의 요건을 공영방송사에게 구체적으로 제시하고 그 이행을 강제하기 위한 부수적 제도를 갖고 있었다. 정부가 허가권을 부여하는 과정에서 구체적 사항을 명시하거나 정부와의 협약을 통해 구체적인 사항을 부과하는 방식이 여기에 해당된다. 또 공영방송사 스스로가 공공 서비스의 요건을 어떻게 구체화할 것인가를 제시하는 방안도 존재한다.
프랑스는 공공 서비스의 요건을 구체화하기 위한 방안이 가장 강력하게 작동하고 있다. 프랑스 공영방송사는 전통적으로 그들의 프로그램 의무들을 정의하는 ‘임무요강서(cahiers des charges)'에 의해 규제되었지만, 2000년에 개정된 ‘커뮤니케이션 자유법'은 ‘목적과 수단에 관한 협정서(contrat d'objectif et de moyens)'를 정부와 체결하도록 함으로써 공공 서비스의 요건을 구체화하고 있다(제53조). 특히, 이 계약서는 지주회사인 Television France의 행정 위원회가 작성하고 그 이행 여부를 평가하여 정부 또는 의회에 보고하도록 명시하고 있어, 사실상 TF 행정 위원회에게 각 공영방송사 이사회에 대한 감독의 권한을 부여하고 있다.
독일은 최근에 공영방송에게 부과되던 공공 서비스의 요건을 구체화는 여러 제도를 도입하였다. 독일은 2004년에 제7차 방송국가협약을 개정하였는데, 이 이전까지 독일 공영방송의 공공 서비스 요건은 법률에 명시되어 있지 않았다. 다만 헌법재판소의 방송 판결을 통해 제시된 ‘기본공급(grundversorgung)'의 개념만이 존재했을 뿐이다. 하지만 그 동안 공영방송이 담당해야 하는 기본공급의 범위가 명확하지 않다는 비판이 계속되자, 제7차 방송국가협약에서 공영방송의 기능임무로서 기본공급에 대한 요건을 명시하였다(제11조). 또 기본공급의 요건을 구체화하기 위해 각 공영방송사 스스로가 자기임무규정을 작성하고 그 이행을 평가하여 공표하도록 규정하였다. 즉, 자기 책무성(self-accountability)의 방식을 통해 프로그램 운영에 대한 책임을 부과한 것이다.
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네덜란드 역시 공공 서비스의 요건을 구체화하기 위해 방송제도를 2000년에 새로 정비했다. 미디어법을 대체한 ‘허가법(Concession Act)'은 ‘지주화(pillarization)'의 원칙에 따라 회원들이 방송시간을 결정하던 방식을 폐지하였다. 대신 허가법이 제시한 조건이나 공영방송사 스스로 임무를 부과한 ’정책계획서‘에 따라 공공 서비스의 요건을 이행하도록 규정했다. 동시에 공영방송의 사회적 성과를 정기적으로 평가하는 외부 평가 위원회를 두어 5년마다 시행하도록 명문화하였다(제30c조). 외부 평가 위원회는 각 공영방송사와 전체 공영방송에 대해 평가하고 그 결과를 보고하며 공영방송의 임무를 실행하는 방법에 대해 제언할 수 있다.
반드시 최근에 제도정비가 이루어진 국가가 아니더라도 프로그램 운영에 대한 책임을 명시하거나 부과하는 형태는 대부분 존재한다. 위의 <표 2>에 나타나는 바와 같이, 덴마크는 보고를 위한 문건 또는 평가보고서를 법률에 규정하고 있지는 않지만, 정부와 공영방송사(DR)가 체결하는 공공 서비스 협약의 준수 여부를 라디오TV위원회가 평가․감독하도록 규정하고 있다. 또 라디오TV 위원회는 공영방송사가 공공 서비스 협약을 작성하는 데 대한 의견을 개진할 수 있다(제40조).
스웨덴은 1997년 칙허장부터 공영방송에 대한 자기감사보고서를 작성하여 방송 위원회에 제출하도록 하고 있다. 이는 칙허장이 규정하고 있는 공공 서비스의 요건에 대한 방송사의 이행정도를 평가함으로써 공영방송에 대한 공적 토론을 유도하기 위함이다. 따라서 방송 위원회는 감사보고서를 검토하여 그것이 충분히 포괄적이라고 평가할 때만 이를 승인한다. 그리고 방송 위원회는 보고서를 승인한 뒤 이 사실을 정부에 통보하도록 규정하고 있다.
마지막으로, 영국은 이미 1990년대부터 연차보고서를 통해 공공 서비스의 요건에 대한 이행 정도를 평가하는 방안을 구축해 왔다. 공공 부문에 대한 책무성을 강조하는 영국의 전통에 따라 ‘연간성과평가(annual performance review)'가 운영되었으며, 공공 서비스의 요건을 스스로 구체화시키는 방안으로 ‘시청자와 약속(statement to promise)'이 도입되었다. 이 두 제도는 최근에 BBC의 새로운 ‘공적가치(public value)' 평가 시스템과 ‘프로그램 및 서비스 정책성명(statement of programme and service policy)'이라는 형태로 발전하였다. 전자는 균형성과표(Balance Scored Card)의 기법에 따라 BBC의 공적 가치를 경험적・증거기반적 방법으로 평가하는 것이며, 후자는 공공 서비스 요건을 BBC 스스로 구체화하여 공표하고 평가하도록 함으로써 자기 책무성을 실현하는 방법이다.
지금까지의 내용을 정리해 보면, 공공 서비스의 요건을 구체적으로 명시하기 위한 제도적 대응이 2000년 전후로 증가했음을 알 수 있다. 또 공공 서비스의 요건을 명시하는 제도와 함께 그 이행을 평가하는 자기감사, 이행평가, 성과평가, 서비스정책평가 등의 책무성 관련 제도들이 다양하게 등장한 것으로 나타났다. 즉, 공공 서비스의 요건을 구체화하는 것은 프로그램 운영에 대한 책임을 강제하기 위한 목적에 토대를 두고 있는 것이다. 마지막으로, 공공 서비스의 요건을 구체화하고 명시하는 절차에서는 외부의 개입이 이루어지고 있으나, 그 이행을 평가하고 보고서를 작성하는 절차는 공영방송사 자체에서 수행하도록 하는 특징을 발견하였다. 5. 결론과 시사점
공영방송 지배구조는 앞에서 살펴본 것처럼 각 국가마다 다양하고 차이를 갖고 있다. 그 이유는 각 국가마다 그 사회의 문화와 전통에 따라 공영방송의 이념과 지향 가치가 약간씩 다를 뿐만 아니라, 경험을 토대로 바람직한 운영 모델을 확립하기 위해 서로 다른 선택을 했기 때문이다. 따라서 국내 공영방송의 바람직한 운영 모델과 지배구조를 마련하기 위해서는 공영방송의 이념과 가치에 대한 사회적 합의를 도출하는 노력이 더 중요할 수 있다. 그럼에도 불구하고 이번 분석의 결과는, 다음과 같은 몇 가지 중요한 시사점을 제공하고 있다.
첫째, 공영방송 위원회 또는 규제기구 위원회의 구성에서 이루어지는 정치적 선임이 결코 부정적 의도의 산물이 아니라는 점이다. 오히려 의회 모델 또는 사회 모델의 선임은 공영방송사에 대한 특정 집단의 정치적 영향력을 최소화하기 위한 정치적 책임에 더 가깝다. 또 구성과 선임에 대한 권한이 배분되지 않을 경우, 공식적이건 관례적이건 전문성을 담보하는 선임이 이루어진다는 사실도 알 수 있었다.
둘째, 공영방송의 지배구조는 방송사의 논리에 공영방송 위원회가 포섭되지 않도록 위원회와 경영진을 분리하는 방향으로 전개되고 있다. 그러나 독립규제기구가 공영방송 위원회의 역할을 담당하는 형태, 즉 완전히 분리되는 이원 모델은 일상적 운영에 대한 감독의 문제로 제한된다. 대신 공영방송 위원회의 독립성을 확보하기 위해 운영재단 또는 지주회사의 설립을 추진하는 경향성을 보여준다.
셋째, 프로그램 운영에 대한 책임을 강화하기 위한 수단으로 공공 서비스의 요건을 구체화하는 책무성의 방안이 대부분의 국가에서 증가하였다. 구체적으로 공공 서비스의 범위와 내용을 구체적으로 명시하는 협정서, 서비스 계약, 정책 성명, 자기임무 규정, 정책계획서 등의 공식 문서가 활용되었다. 또 이에 따라 공영방송사의 성과를 평가하여 외부에 보고하는 성과평가 및 자기감사 관련 시스템이 확대되었다.
그러나 공공 서비스의 요건을 상세하게 명시하는 방식은 공영방송의 영역을 소극적으로 제한하기 때문에 전체 방송제도에서 공영방송이 갖는 질적 정향(quality setting)의 기능을 저해시킬 수 있다. 더구나 공공 서비스의 요건을 강제하는 방식은 정부와 의회 등 외부의 개입을 열어놓음으로써 공영방송의 정치적 독립성과 자율성을 제약할 우려가 있다. 따라서 공영방송 지배구조는 방송사의 독립성과 자율성을 보장하는 정도와 프로그램 운영에 대한 책임을 강제하는 책무성의 정도가 균형을 이룰 수 있도록 환경을 조성하는 것이 가장 중요하다.
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1) 호프만-리임(Hoffmann-Reim, 1992; 1996)은 방송에 대한 규제 방식을 특별한 요건, 명령, 금지 등을 통해 프로그램의 내용뿐만 아니라 방송의 활동까지 조정하기 위한 직접적 시도를 의미하는 ‘명령적 형태’와 방송사 행위에 간접적으로 영향을 미치기 위해 고안된 다원적 조직구조를 확보하는 방식을 의미하는 ‘구조적 형태’로 구분한다. 전자는 공식적인 법적 체계에 의해 규정된 가치를 보호하기 위한 형태로 볼 수 있으며, 후자는 방송에 대한 제도적 틀을 통해 어떤 가치를 확보하는 형태라 할 수 있다.
2) 1995년에 수상의 요청에 따라 구성된 놀란 위원회가 작성한 보고서로, 공직 생활에 대한 행위 규준을 정한 내용이다. 이에 따라 ‘공직생활규준위원회(Committee on Standards in Public Life)’가 활동하고 있으며 현재 10차 보고서가 작성되었다(http://www.public-standards.gov.uk).
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