은혜정(연구정보센터 책임연구원, hceun@kbi.re.kr)
지난 5월, OFCOM에서는 영국의 텔레비전 제작 부문에 관한 의견을 묻는 보고서를 제출하였다. 이는 OFCOM이 출발하기 전 ITC의 주관 하에 2002년에 발표된 에서 천명된 바를 다시 한 번 확인하고 이를 디지털 환경 하에서 보다 구체적으로 실천하기 위한 방안으로서의 정책을 입안하기 위한 사전 작업이라고 할 수 있다. 본 리뷰에 포함된 부분 중에 특이한 사항으로는 특히 프로그램 시장에 대한 정책적 개입이 과연 필요하며, 이는 효과적인 것인가 하는 문제에 대한 나름대로의 고민의 흔적을 찾아볼 수 있는 부분이다. 이러한 보고서는 다른 보고서들이 그렇듯이 일정 기간 공개되면서 전문가 자문, 공개 토론회 등을 거쳐 최종안을 확정하게 될 것이다. 본 이슈에 대해서는 2006년 4월에 최종 보고서를 출간하게 된다.
의 내용
▶ 독립제작사가 만든 프로그램에 대한 쿼터 25%는 지속적으로 강제될 것이다. ▶ 그러한 프로그램과 또한 법에서 정한 ‘독립제작사’ 조건을 충족시켜줄 수 있는 ‘정의’는 크게 변하지 않을 것이지만 쿼터를 어떻게 적용시켜야 할 것인가에 대한 논의는 가능하다. ▶ 쿼터가 적용되는데 있어 보다 분명한 개념들이 적용되어야 할 것이다. 특히 BBC1과 BBC2에 있어 쿼터는 BBC 방송사 전체에 적용되는 것이 아니라 이들 각각의 채널별로 적용되어야 할 것이다. 또한, 모든 공적 서비스를 하는 채널에 이러한 규칙이 적용되는 것은 국민들의 수신료로 운영되는 BBC의 새로운 디지털 채널에도 예외 없이 적용되어야 함을 뜻하는 것이다. ‘독립제작사’의 자격은 방송이 나가는 시점이 아니라 프로그램 제작을 수주한 그 시점에서 판단되어야 할 것이다. ▶ OFCOM은 법에서 정하는 다양한 쿼터에 관해 그것의 효율적 실천을 점검하고 감독해야 할 의무가 있다. ▶ 만약 이를 지키지 않는 방송사가 있다면 OFCOM은 이들을 제재할 수 있다. ▶ 또한 모든 방송사는 이 보고서에 포함된 내용을 근거로 하여 각자 프로그램 제작에 관하여, 특히 독립제작사와의 외주제작과 이에 대한 계약 조건에 관한 계약 규약을 새로이 제작하고 이를 발표하도록 한다.
프로그램 제작 부문에 있어서의 정책적 개입
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커뮤니케이션법에 새롭게 추가된 사항들
▶ 2003년도 커뮤니케이션법에는 다음과 같은 몇 가지 새로운 사항들이 추가되었다. ▶ 현재의 독립제작 프로그램 쿼터인 25%는 앞으로도 유지. ▶ 방송사가 금년에 정해진 쿼터를 준수하지 못했을 경우 이러한 의무는 익년으로 이월되어 적용됨. ▶ 유럽의 ‘The Television Without Frontiers Directive'의 조치에 따라, 모든 채널에 있어 방영되는 프로그램의 최소한 10%는 유럽의 독립제작사 프로그램이 되어야 하며 이러한 원칙은 지상파 방송사뿐만 아니라, 디지털 위성방송, 디지털 케이블 방송에도 똑같이 적용된다. ‘독립제작사'에 대한 규정은 커뮤니케이션법과 TWFD의 규정에 약간의 차이가 있을 수 있으나, OFCOM은 이를 조정할 권리를 갖는다. ▶ 새로운 커뮤니케이션법은 M25 3)밖에서 제작된 프로그램에 대한 적정한 비율에 대해서도 언급하고 있는데, BBC의 경우, 이러한 쿼터(out of London 쿼터)는 시간으로는 25%이지만, 제작비로는 30%로 규정되어 있다. 채널 4와 5의 경우에는 약간의 차이를 보이고 있는데, 편성시간으로는 30%를 지키되 제작비 면에서는 10%로 유연성을 발휘하고 있는 것을 알 수 있다. 기본적으로 지역 방송사들의 연합인 ITV의 경우에는 제작비와 편성시간 모두 50%대를 지키도록 규정되어 있다. 방송사에 의한 ‘런던 이외 지역 제작 프로그램에 대한 쿼터’는 2005년의 시행 단계를 거쳐 2006년부터 정착화 될 것이다.
현재 영국 지상파에 적용되는 프로그램 쿼터
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정책적 개입은 과연 필요한가
방송 환경이 빠르게 변화하고 있는 시점에서, 기존의 방송 제작 부문에 관한 일련의 정책들을 추진해 오면서 독립제작사를 장려하려는 영국 정부의 정책적 개입이 과연 정당성을 획득할 수 있는 것인지에 대해 도전을 받아온 것도 사실이다. 이러한 개입이 나름대로의 정당성을 가지는 데는 궁극적으로 정책들의 결과가 산업을 발전시키고 나아가 수용자들의 복지와 연결된다는 합의가 있기 때문이다. 이를 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
▶ 혁신적인 아이디어 및 제작 방식, 창의성, 그리고 위험을 감수하고자 하는 노력을 장려함. ▶ 경쟁을 보다 확대시킴으로써 경비는 줄이고 품질은 높이는 일. ▶ 프로그램 장르나 프로그램의 지역성에 있어 그 폭을 확대하고 다양성을 증대함. ▶ 숨어 있는 인재들을 발굴하고 능력 있는 노동자원을 활용. ▶ 새로운 채널들이 시장에 진입하는 것을 용이하게 함으로써 궁극적으로 수용자의 선택의 폭을 확대시킴. ▶ 영국의 다양한 지역에서의 고용의 기회를 확대하고, 거대 방송사나 제작사가 존재하지 않는 곳이라 할지라도 프로그램 제작에 참여할 기회를 확대함. ▶ 이러한 방안들은 영국 방송영상 산업의 국제적인 진출과 이에 따른 성공의 기초가 될 것임.
그러나 위에서 제기된 문제들 모두가 독립제작사 진영에만 국한되어 적용되는 것은 아니며, 위와 같은 문제를 방송사 내의 자체제작으로 해결할 수 없다고 해서 그것이 반드시 독립제작사들이 해결해 줄 수 있다는 보장도 없다는 의견들도 제시되고 있다. BBC의 경우, 자체적으로 발표한 라는 보고서를 통해 in-house 제작이 프로그램의 질적 수준의 담보와 효율성 측면에서 얼마나 중요한지를 역설하였고, 이와 더불어 제작기술의 연수와 개발 등의 측면에 있어서도 자체제작 노하우의 우위를 설명한 바 있다. 그러나 BBC는 독립제작사가 갖고 있는 가능성과 새로운 아이디어를 불어넣어줄 수 있는 중요성에 대해서도 공감한바, 현재의 독립제작 프로그램 비율인 25%는 그대로 준수하되 프로그램 제작의 일정 부분에 경쟁을 도입할 수 있는 방안을 제시하였다. 즉, 자체적으로 제작하는 프로그램의 비율을 50%로 확정하고 독립제작 프로그램과 자체제작 프로그램 비율을 뺀 나머지 25%에 대해 경쟁을 도입한다는 계획이다. 새롭게 도입될 이러한 방안의 이름은 ‘Window of Creative Competition(WOCC)’이며, 이 부분에 대해서는 인하우스 제작자 및 외부 독립제작사 모두에게 공정하게 경쟁의 기회가 주어지며 제작사에 상관없이 보다 우위의 프로그램을 선정하게 된다. 이와 더불어 BBC는 자체 프로그램 제작 역량을 현재의 70% 선에서 60% 정도로 감축할 계획이며, 이 또한 더 축소할 가능성도 배제하지 않았다.
BBC의 측허장 연장을 검토하는 정부의 녹서에서, 정부는 이러한 문제를 적극적으로 검토할 것을 요구하면서 이의 실천을 위한 구체적인 실천 방안을 공개적인 장에서 논의해 볼 것을 제안하였다. 또한, 정부는 BBC가 수신료를 이용하여 벤처 자금을 조성하고 이를 창의적인 방송 프로그램 제작과 독립제작 진영을 위해 투자하는 강력한 지원자가 되어야 한다는 생각이다.
경제적 분석과 공공의 이익을 위한 정책의 목표
독립제작사를 지원하는 정책적 개입에 대해 경제적인 측면과 공공정책의 목표라는 2가지 측면에서 논의를 분리하여 살펴볼 필요가 있다. 우선 경제적인 면에서 따져보면, 만약 수직적 통합구조를 가지고 있는 강력한 대기업이 득세함으로써 결국 다양성을 제어하는 행위를 한다면 이러한 행위를 사전에 미리 제어하는 정책을 써야 할 것인가 혹은 사후에 법적으로 대응할 것인가 하는 문제는 여전히 논쟁으로 남는다. 실질적으로, 시장 상황에만 남겨두었을 경우 진정으로 시장의 실패가 초래될 것인가에 대해서도 보다 꼼꼼한 분석이 요구되는 것은 사실이다. 그러나 경제적인 측면에서의 정당성이 없다고 하더라도 공익적 측면에서 그 목적에 부합된다면 개입은 정당화될 수 있다. 예를 들어, 독립제작사 진영을 키우는 것이 국제적 시장에서 영국의 방송 산업의 위치를 보다 강력하게 자리매김하는 방안이라고 한다면 정책적 개입은 정당하다.
또한, 경제적 측면에서의 분석이 단순히 시장의 실패 문제에만 초점이 맞추어진 것은 아니다. 오히려 먼저 발표되었던 ITC의 보고서에서 밝혔던 것처럼 방송사들이 독립제작사와의 계약 관계에서 어떻게 자신의 힘을 행사하는가에 대해 보다 면밀하게 분석할 필요가 있다. ITC 보고서는 프로그램 제작에 있어 in-house 제작팀과 외주 제작팀들이 공정한 경쟁을 통해 계약을 따내고, 2차 저작권에 대해서도 독립제작사들이 자신들의 상업적 이익을 위해 이를 활용할 수 있도록 배려하는 방향으로 방송사들의 노력하기를 촉구하였다.
OFCOM 역시 이러한 문제에 생각을 같이하면서 방송시장의 집중적 특성을 충분히 공감하면서도, 방송사와 독립제작사 사이의 계약 과정에 대한 감독을 보다 철저하게 진행시킬 것이다.
정책적 개입을 유지하기 위한 주요한 질문들 : 시장에 대한 분석
ITC의 보고서에서는 독립제작사들이 정해진 쿼터에 길들여진 나머지 스스로 경쟁력을 잃고 안주하게 될 가능성(welfare culture)에 대해서도 경고한 바 있다. 따라서 장기적인 안목에서의 정책적 목표는 독립제작사들의 경쟁력이 더욱 향상되고 발전되는 방향으로 나아가야 한다는 점이다. 따라서 먼 미래의 어느 날 더 이상 정책적 지원이 없을 때에도 독립제작사들이 굳건히 살아남을 수 있도록 하는 것이다. OFCOM은 지속적으로 상황을 점검하면서 정책적 규제를 완화하거나 혹은 아예 폐지하는 방안에 대해서도 검토할 것이다.
정확한 정책을 입안하고 이를 실행하기 위해서는 현재 시점에서의 시장에 대한 정밀한 분석뿐만 아니라 미디어 산업의 급속한 환경변화에 대해서도 정확하게 인식하고 있는 것은 무척 필요할 것이다. 예를 들어 프로그램의 위탁 제작 시장이 점차 증가할 것인지, 영국의 독립제작사들이 외국으로부터 수입되는 프로그램이나 구매 프로그램들로 인해 심각한 경쟁에 직면하게 될 것인지, 빠르게 늘어나는 디지털 채널들이 독립제작사들로 하여금 프로그램 위탁 제작의 기회를 더욱 증대시켜줄 것인지, 혹은 새롭게 등장하는 프로그램 유통의 플랫폼들의 증가가 프로그램 제작자들에게 보다 높은 부가가치를 창출해 줄 기회를 제공할 것인지 등이 시장의 변화가 프로그램 제작 시장에 던지는 변화의 주요 이슈들이다.
정책적 개입을 유지하기 위한 주요한 질문들 : 독립제작사
독립제작사 진영에 대한 보다 정확한 분석 또한 필요한데, 그들의 차별적인 역할과 비즈니스 모델에 대한 인식이 그것이다.
▶ 새롭게 제정된 프로그램 제작 규약은 인하우스 제작자와 외부의 독립제작자에게 공정한 기회를 제공하고자 한 것이었는데, 실질적으로 독립제작사들에 미친 영향이 무엇인지를 파악할 필요가 있다. ▶ 독립제작사들 중에서도 어쩔 수 없이 거대 독립제작사들(suoer indies)이 출현하고 있다. 이들의 등장과 역할이 시장에 미치는 영향과 정책의 지속적인 지원을 필요로 하느냐의 문제에 대해서도 검토해 볼 필요가 있겠다. 여기서도 규모의 경제 논리가 적용될 수 있는 것인지에 대해서도 살펴볼 것이며, 이들 거대 독립제작사들이 여전히 법에서 정하는 ‘독립제작사’에 포함되어야 하는지도 논의될 것이다. ▶ 독립제작사들이 프로그램 제작의 계약을 따내는 데 있어 방송사 자체 제작진에 비해 장르나 규모 면에서 보다 우위를 차지하고 있는 것이 있는지, 있다면 이러한 장르에 있어 계약 당시 2차 저작권에 대한 배려가 존재하는지에 대한 여부를 알아볼 필요가 있다. ▶ 새로운 규약에 따라 독립제작자들이 갖게 된 2차 저작권이 실질적으로 독립제작자들에게 어떠한 혜택을 가져다주고 있는지를 면밀히 검토할 필요가 있다. ▶ 같은 맥락에서 독립제작사들이 과연 자신들의 2차 저작권을 활용하여 부가적인 이익을 창출할 수 있는 능력이 있는 것인지, 실질적으로 이러한 2차 저작권의 소유 변화가 프로그램의 유통을 활성화시키는데 기여하는 것인지를 살펴보아야 할 것이다.
독립제작 부문에 대한 현황
매출의 증가
앞에서 강조한 것처럼, 정책의 정확한 추진을 위해서는 산업에 대한 보다 정확한 분석이 뒷받침되어야 할 것이다. 새롭게 발간될 최종 보고서에는 가장 최근의 데이터들이 포함된다. 독립제작 부문은 특히 다양하면서도 변화가 많은 산업 부문이며, 현재 약 600여 개의 제작사가 훨씬 적은 수의 방송사를 상대로 제작 활동을 하고 있다. 회사들은 그 크기나 매출액에 따라 무척 다양한 분포를 보여주고 있는 것이 사실이나 전반적으로는 해가 다르게 성장하고 있다고 볼 수 있다. ITC 보고서에 따르면, 2001년 한 해 전체 지상파 방송사들이 독립제작사에게 지출한 총 금액은 5억 3,000만 파운드(한화 약 1조)에 달하는 수치였다. 이를 방송시간으로 계산하면, 지상파 방송 채널에 제공된 독립제작 프로그램은 총 6,700시간 정도가 된다. 디지털 채널의 증가에 따른 프로그램 수요의 폭발적인 증가 또한 중요한 변수가 되고 있다. 새로운 미디어 시장의 규모가 증가하고 시청자들의 수도 늘어남에 따라 더 많은 프로그램을 요구하게 되면서 독립제작 프로그램 수요는 증가하고 있다. 더 많은 제작 기회와 기존 프로그램의 재방영, 아카이브 필름에 대한 수요 또한 증가하고 있다. 이를 반영하듯이 독립제작사들이 디지털 채널들에 판매한 금액과 2차 저작권으로부터 얻은 부가 수익, 수출에 따른 수익 등을 모두 합치면 영국의 독립제작 진영이 벌어들이는 돈은 10억 파운드를 넘어서고 있는 것으로 추정된다.
지상파는 여전히 큰손
그러나 여전히 지상파 중에서도 BBC와 ITV는 독립제작사에게 있어 가장 커다란 고객이다. BBC와 ITV 단 2개 방송사가 전체 독립제작사들이 제공하는 편성시간의 거의 절반을 방영하고 있는 셈이며, 제작비 지출 면에서는 그보다 훨씬 높은 비율을 차지하고 있다. 채널 4와 채널 5는 전체 프로그램의 3분의 2 이상을 위탁 제작된 프로그램으로 편성하고 있지만, 제작비 면에서는 앞의 두 방송사와 비교하기 어려운 수준이다. 멀티채널들로부터의 프로그램 제작 의뢰도 증가 추세에 있으나 역시 매출은 지상파에 비해 미약하다.
독립제작사들 사이에서의 합병
독립제작사들의 사업구조에도 변화가 감지되고 있다. 새로운 계약규약에 의해 2차 시장에의 저작권에 대한 부가가치 창출이 가능해지고 해외 시장으로의 판매에 대한 인센티브 역시 가져갈 수 있게 되자 몇몇 제작사들이 합병을 단행하거나 도산하기도 하는 등 변화가 일어나고 있는 것이다. 일례로, All3media라는 회사는 2003년 지주회사를 설립하고 그 밑에 9개의 독립제작사를 두고 있다. 산업의 발전은 특히 거대 제작사들(super indies)에게 매우 우호적인 환경을 제공하게 된다. 이들 거대 기업들은 모든 장르에 걸친 프로그램을 제작하여 모든 방송사들에게 판매하는데, 가장 대표적인 경우로 Endemol이 있다. 현재 약 600여 개의 독립제작사들이 존재하고 있지만 2004년 기준에 의하면 상위 10개의 제작사가 전체 독립제작사 매출 총액과 편성시간의 약 50% 정도를 차지하고 있는 심각한 불균형 상태가 이루어지고 있다. 지역 쿼터가 있다고는 하지만 여전히 런던에 모든 시설과 회사가 편중되어 있는 것도 개선되지 않고 있는데, 상위 30개 회사 중에서 런던 이외의 지역에 있는 회사는 단 4곳뿐이었다.
최종 보고서 일정
앞에서 열거한 예들은 최종 보고서에 포함될 보다 정밀한 데이터를 위한 기초 작업이다. 심도 깊은 연구와 정밀한 분석, 전문가들로 구성된 자문과 워크숍 등을 통해 보다 완결된 보고서를 발간하게 된다. 이러한 프로젝트는 향후 12개월에 걸쳐 이루어지며, 2006년 부활절에 즈음하여 출간될 것을 목표로 하고 있다. 보고서는 모두 두 부분으로 나누어 발표하게 될 것이다. 우선 텔레비전 제작 부문에 대한 현황과 미래에 대한 제언들이 포함된 보고서가 앞부분이 될 것이며, 2단계에서는 이를 토대로 한 결론과 정책적 제안이 발표된다.
◦ 참조 : · Review of Television Production Sector. OFCOM, 2005. 5. 11. · ITC Programme Supply Review, 2002.
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1) 1990년 방송법에 의해 1993. 1. 1.부터 실질적으로 각 방송사들은 독립제작사 프로그램 쿼터인 25%를 지킬 의무가 부과됨. ITV, 채널 4, 그리고 이후에 설립된 채널 5는 모두 ITC(현재 OFCOM)에 의해 감독되며, BBC의 경우는 직접적으로 공정거래사무소(Office of Fair Trading)에 의해 규제됨. 2) 해당되는 프로그램은 수입(구매) 프로그램, 재방송, 그리고 뉴스 프로그램을 제외한 프로그램 전체가 되며, ‘독립제작사’라 함은 기존 방송사의 주식 소유 비율이 25% 이하로 제한된 제작사로, 여기에는 1995년 조사 결과 2개 이상의 방송사가 합작 형태로 주식의 50% 이상을 보유하고 있는 제작사 또한 제외됨. 3) M25는 런던을 둘러싼 외곽순환고속도로의 이름임.
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