이 원(프랑스 통신원, tempspecheur@empal.com)
프랑스 방송 정책의 기본 틀은 소유 집중 배제와 다원성의 유지이다. 따라서 방송 부문에서의 시장 원리를 강화하여 경쟁을 유도하는 동시에, 1982년 최초로 제정된 소유 집중 제한법에 입각하여 다채널 공유 제한과 자본 소유에 한도를 정함으로써 다양한 사업자의 시장 참여를 독려하고 있다.
프랑스의 소유 집중 제한법은 빠르게 변화하는 현실과 디지털 시대라는 새로운 미래에 발맞추기 위해 몇 번의 개정 과정을 거쳤다. 2005년 3월부터 출사표를 던진 디지털 텔레비전(TNT)과 관련, 기술ㆍ경제적인 측면에서 새로운 법 규정의 필요성을 절감하며 이미 2004년 7월에 개정이 이루어졌고, 이는 지상파 디지털 텔레비전과 지역 텔레비전의 발전을 도모하는 취지에서 비롯되었다.
소유 제한의 두 가지 제도
모든 방송 분야의 기업들은 소유 집중 제한 보통법을 따라야 한다. 이 제한은 유럽 공동체 안에서의 활동은 유럽 의회(Commission européenne)에 의해 집행되고, 기타 활동들은 재경부(Ministère de l'Economie et des Finances)에 의해 통제된다. 또한 경우에 따라서는 경쟁 위원회(Conseil de la concurrence)의 견해나 의견서를 참고하기도 한다. 이 제한은 방송 분야 내에 혼란을 야기할 수 있는 독점과 집중을 배제하기 위한 목적이 있으며, 한 개인이나 기업이 방송 시장에서의 특정한 집중 및 지배력 행사를 허용하지 않기 위함이다.
이 소유 집중 제한 보통법과 마찬가지로, 대부분의 서양 국가들은 방송 분야 시장의 소유 집중을 제한하기 위해 여러 가지 특수한 규정들을 선별한다. 이런 특정한 조치들은 미디어가 여론형성에 중요한 역할을 하는 동시에 민주주의의 원활한 기능을 돕는 데 큰 비중을 차지하고 있다고 절감하기에 이루어지고 있다. 이와 관련하여 프랑스에서는 방송 위원회(CSA)가 방송의 다원주의와 다양성을 유지하기 위하여 특별한 조치들을 실행하고 있다. 기업들의 소유 집중을 효과적으로 통제하기 위해서는, 위의 두 가지 종류의 제한 방법들이 잘 조화를 이루는 것이 바람직하다.
방송 위원회의 권한
방송 위원회는 1986년 9월 30일에 제정된 법에 의하여 다원주의 정책을 고수하기 위한 권한을 부여받았으며, 또한 이 법은 방송 채널 소유에 있어서 제안과 감사를 할 수 있는 권한을 국립 커뮤니케이션 & 자유 위원회(Commission nationale de la communication et des libertés)에 부여하였다. 방송 위원회가 부여받은 권한은 다음과 같다.
* 1986년 9월 30일 소유 집중 제한법 적용상황 감시 * 방송 위원회는 지상파 주파수를 할당할 수 있는 권한을 가지기 때문에 그 영역 안에서, 소유 집중 활동이나 방송사들의 영역 확장에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 사항을 결정할 수 있음
소유 집중 제한 조치의 한계와 발전
이 분야에서 방송 위원회는 융통성을 가질 수 없다. 법에 의해 정확히 명기된 조치들을 적용시켜야 하기 때문이다. 미디어 분야의 소유 집중을 조절하고 제어하기 위하여, 프랑스 법은 동일한 개인이나 기업이 지상파 채널의 허가권 누적을 금지하거나 제한하고 있다. 이와 더불어 자본 소유에 있어서, 전국 지상파 텔레비전의 경우에 한 개인 혹은 한 법인이 의사 결정권을 가진 자본 소유 한도를 명백히 규정하고 있다. 이와 같은 당국의 취지에는 방송 시장이 몇몇 소수에 의해 지배당하거나 독점되는 것을 방지하고자 하는 국회의 의지가 분명하게 드러나 있다.
위한 같은 취지에도 불구하고, 이 법적 테두리는 효율성을 떨어뜨리는 몇 가지 단점을 가지고 있는 것이 사실인데, 특히 소유 집중 제한 조치가 만들어졌을 당시에 중요했던 경제적 혹은 기술적 문제에 맞추어 작성되어 있기 때문이다. 그 예는 다음과 같다.
첫째, 지상파 방송 시절에 제정되어 지상파 방송 통제에만 집중되어 있어, 기술적 중립성의 원칙에 부합되지 않는다. 마찬가지로 세 개의 사영 채널만이 존재하던 시절이었는데, 같은 채널 안에서 다양한 생각들이 존재할 수 있다는 점에서 다원주의 원칙은 ‘내부적(en interne)'으로 보장될 수 있다고 여겨졌다. 따라서 이 법적 테두리는 한 법인의 방송 허가 수 제한보다는 주로 방송사 주주들의 자본 소유에만 초점을 두고 있다. 이에 반해 최근 몇 년간 나타나는 채널 증가라는 현상은 한 법인에 채널 허가권을 제한해야 할 필요성을 절실히 보여 주고 있다.
둘째, 위에서 설명한 법 원칙적인 어려움들 외에도 몇몇 특정 조치들은 구식이 되어 더 이상 적용되지 않는 경우도 있으며(위성 방송에 적용되는 소유 집중 제한의 경우), 또는 현재 자본 시장이나 유럽 공동체 법의 발전상황에 적용하기 어려운 경우(주식 상장 방송사의 경우 어떻게 자본금 참여를 어떻게 한정할 것인지)가 발생하고 있다.
마지막으로, 다원주위를 보장하기 위한 고안된 이 제한 조치들은 관련된 다양한 시장 분석에 기초하지 않고 있어, 시장 발전상황에 적합한 결정을 가능치 못하게 한다. 즉, 몇몇 금지사항들만 절대적으로 지정하고 있어서 복잡한 시장의 현상들에 맞추어 적용하기가 힘든 문제를 안고 있다. 아날로그 방식의 지상파 허가권 누적의 금지나 디지털 방송 채널의 허가권을 7개 채널로 한정한 것이 바로 이러한 단순한 법적 장치를 잘 보여 주고 있다. 이처럼 이러한 여러 금지조항들은 방송 시장에 참여하고 있는 회사들이 차지하는 위치나 영향력의 중요성이나 관련 미디어의 성격을 고려하지 않고 있는 것이다. 예를 들면, 무료 정보 채널이 시청자 여론 형성에 미치는 영향은 유료 정보 채널보다 훨씬 크다는 점을 보면 소유 제한에 있어서 이러한 분석의 필요성이 절실하다고 할 수 있다.
미디어 시장의 기술적 및 상업적 급성장이 계속되면서 이러한 조치들의 낙후성이 명백히 보이는데, 이것은 전혀 적용되지 않은 여러 조치들이 잘 증명하고 있다. 하지만 현 反 소유 집중 장치가 프랑스 방송계에 미친 영향이 긍정적인 것을 사실이다. 왜냐하면 몇몇 조치들은 몇몇 기업들이 방송 시장에 참여하는 것을 억제하기도 했고 반대로 몇몇 기업들이 방송 시장에 들어오는 데 고무한 것으로 평가되기 때문이다. 그럼에도 불구하고 현 조치들은 여전히 무겁고 복잡해서 현 방송사들의 구체적인 실정에 적용하기 어려운 것으로 평가된다. 한편, 방송사들이 차지하는 시청률에 초점을 맞추어 적용하자는 원칙이 2000년 8월 1일의 개정법에 포함되었는데 이는 좀더 유연하고 이 분야의 발전에 유익한 장치의 길을 열어 주었다. 실제로, 잠재적 혹은 실제적인 시청률이나 혹은 여러 방송 시장에서의 매출액에 기초한 조치는 유럽의 다른 국가들이 실시하고 있는 제도들과 일맥상통한다고 할 수 있으며 시장의 변화에 더욱 적합한 것으로 평가된다.
이 개정법은 또한 지상파 디지털 텔레비전의 출범을 준비하고자 하는 동기에서 출발했다고 할 수 있다. 디지털 기술로 인해 채널 수가 급증함에 따라 한 그룹이 여러 전국 채널을 소유할 수 없도록 하는 법안은 현실성이 없는 것으로 판명되었기 때문이다. 게다가 지상파 디지털 텔레비전이 아날로그 텔레비전을 완전히 대체하는 시기는 약 2010년이 되어야 가능할 것으로 보이기 때문에 이 법은 한 그룹이 아날로그와 디지털 방송 채널을 각각 하나씩 소유할 수 있도록 허용하고 있다. 방송 위원회의 독립적 활동
방송 위원회는 전술한 1986년 법안을 엄밀하게 준수해야 할 의무를 지니고 있지만 이 법안의 여러 조항들은 이 조정 기관에게 프랑스 방송계의 발전에 관여할 수 있도록 충분히 넓은 권한을 부여하고 있다. 이는 미디어 소유 제한에도 해당하는 것이다. 이 공공기관은 1986년 법안의 29조항에 명시된 기준항목에 따라 방송사들에게 지상파 주파수를 허가하고 있는데, 이 기준조항은 ‘사회 문화적 표현의 다원주의와 방송사들의 다양성을 지향하고 지배적인 자리의 남용을 피할 것이며 자유로운 경쟁의 실천에 장애가 되는 것을 막아야 함’을 최고의 중요한 원칙으로 명기하고 있다.
이 항목과 연계되는 42.3조항은 방송 위원회에게 간접적인 권한을 부여하고 있는데, 지상파 주파수 이용 허가를 받은 기업들의 자본금 수정안에 대한 인가가 이에 해당한다. 즉, 방송 위원회는 방송사들이 요구하는 수정안을 거절할 수 도 있으며, 또한 경우에 따라서는 수정에 필요한 조건들을 부과시킬 수 있다. 예를 들어 제시된 수정안이 소유 집중 활동에 관한 분야를 구성하고 있다면, 방송 위원회는 이러한 기회를 이용해 소유 집중에 관해 직접적으로 영향을 미치는 결정을 내릴 수 있다. 최근 두 방송 그룹 TF1과 AB의 지상파 디지털 텔레비전 채널 TMC 인수에 관한 방송 위원회의 승인이 그 예다.
위와 같은 경우 방송 위원회는 각각의 사례에 있어서 다원주의 보호 원칙을 핵심 기준으로 검토 및 평가를 실행한다. 방송 위원회의 이러한 특별한 심사는 법의 조치들이 내다볼 수 없었던 방송 분야의 발전현황들을 충분히 고려할 수 있는 것이 그 장점이다. 즉, 방송 위원회는 법이 규정한 소유 집중 제한 조치들을 준수하는 한편, 지상파의 주파수 허가권을 부여하는 권한을 지니면서 다원주의 보호라는 임무 아래, 소유 집중 분야에서 중요한 중재 역할을 수행하고 있는 것이다.
방송 위원회와 소유 집중 규제 기관과의 협력의 필요성
방송 시장과 이를 구성하는 다른 시장들을 구성하는 요소들 중 무료 혹은 유료 텔레비전, 텔레비전 광고, 라디오, 라디오 광고, 테마 채널, 영화 상영 의무 등은 경쟁과 소유 제한에 관한 기관들이 관찰하고 있는 가장 중요한 영역들이다. 이들은 모두 관할 당국에 의해 적용된 소유 집중 제한 보통법을 준수한다. 이 제한 조치는 만약 소유 집중 활동이 한 시장 또는 여러 시장 경쟁에 영향을 미칠 수 있는지를 조사하고, 또 이런 경우 제한 조치들이 과연 부정적 결과들을 제한할 수 있는지 알아보는 데 그 목적이 있다.
시장의 기능 속에서 경쟁원리를 유지하기 위한 소유 집중 제한은 명백하게 다원주의와 방송 주체의 다양성만을 중요시하는 방송 위원회와 같은 방송 규제 당국의 것과는 구분된 목적을 지니고 있는데, 이 두 가지 제한 체제들은 보완적 역할을 하는 동시에 또한 독립적이다. 예를 들어 소유 집중 혹은 독점 현상이 발생할 경우, 관련 기관이 적절한 조치를 취할 때 원활한 시장기능을 위한 이 조치들은 동시에 다원주의를 보호하는 데 기여할 수 있게 된다. 왜냐하면 이는 이 소유 집중의 외부에 있는 방송 주체들이 소외되거나 침체되는 현상을 막을 수 있기 때문이다. 재경부와 방송 위원회가 어떤 하나의 사건에 대한 평가나 조치를 내릴 경우, 비록 추구하고자 하는 목적이 다를지라도, 이 두 기관의 개입은 서로 보완성을 지니게 되는 것이다.
방송 위원회와 재경부와의 관계
좀더 구체적으로 살펴보면, 소유 집중 사건이 발생할 경우 재경부와 방송 위원회 사이에 어떤 상호 자문 조치도 실제적으로 공식화된 것이 없는 실정이다. 반면 재경부는 이 경우 경쟁 위원회의 자문을 요청하게 된다. 그리고 이 경쟁 위원회는 의무적으로 방송 위원회의 의견을 자문해야 한다. 그리고 1986년 법조항 41-4에 의거하여 방송 위원회는 한 달 내에 이것에 대한 의견서를 제출해야 한다. 그러나 아직까지 이런 경우가 발생되지는 않았다.
사실 이러한 조치의 타당성을 증명하기는 쉽지 않다. 예를 들어, 방송 위원회의 의견이나 자문이 반드시 경쟁 위원회에 필요하다면 왜 경제부와는 협력 관계를 유지하지 않는지에 대해 질문을 던질 수가 있다. 방송 위원회는 커뮤니케이션 자유 보장 임무를 원활히 수행하기 위해 독립적인 행정 권한을 가지고 있는 반면, 정작 방송 분야에 관한 법의 수정이나 개정안에 관한 정부의 결정에 방송 위원회의 의견이나 자문을 제출할 수 없는 모순적인 면을 지니고 있는 것이다.
방송 위원회와 경쟁 위원회와의 관계
법은 전자 커뮤니케이션 및 우편 제어 기관(l'Autorité de régulation des communications électroniques det des postes)과 경쟁 위원회 양자 간의 자동적인 상호 자문을 규정하고 있으며, 이런 시스템은 효과를 발휘하고 있는 것으로 드러났다. 또한 경쟁 위원회는 방송 관련 분야의 법적 소송 건에 있어서 자동적으로 방송 위원회의 의견을 요청해야 한다. 한편, 이 법은 방송 위원회는 법적 소송 건에 한해서만 경쟁 위원회의 의견을 요청할 수 있도록 명시하고 있다. 문제는 법적 소송의 경우 독점적인 활동과 시장 상황에 대한 조사를 선행해야 하는데 이는 방송 위원회의 임무도 아닐 뿐만 아니라 자격을 넘어서는 일이라는 것이다. 이는 상당히 불합리한 현상을 야기하는데 예들 들어, 방송 위원회가 시장에서 소유 집중에 영향을 미치는 결정을 내릴 때 경쟁 위원회의 의견을 요청할 수 없다(법적 소송 건이 아니므로)는 것은 모순적이기 때문이다. 따라서 소유 집중 현상을 통제할 경우 채택된 결정과 치유책이 다원주의를 구하는 데 필수적인 초석이 된다면 소유 집중에 대한 엄밀한 통제를 넘어서 관련 기관 사이에 긴밀한 협조가 필수적이라고 할 수 있다. 특히 방송 위원회가 독점 혹은 소유 집중을 야기할 가능성을 가진 결정을 내려야 할 경우 경쟁 위원회의 의견을 요청할 수 있는 법적 장치가 필수적이라고 방송 위원회는 주장하고 있다. 이렇게 함으로써 방송 위원회는 자신들이 약한 부분을 보충할 수 있고, 경쟁 위원회는 법에서 명시한 지배적인 입장의 남용을 억제하라는 임무를 더욱 효과적으로 수행할 수 있게 되는 것이다.
이와 같은 관련 당국들의 협력 강화는 국내 혹은 국제적인 측면에서 피할 수 없이 강화되는 미디어 소유 집중에 필요불가결한 것이다. 이는 점점 무거워지는 방송 시장 규모와 방송 프로그램 시장과 방송사 시장이 서로 합류하고 있는 상황에서 더욱 필요한 장치로 평가된다.
방송 위원회 회장의 담론
2005년 6월 9일 목요일, 방송 위원회 회장 도미니크 보디(Dominique Baudis)는 상원의 문화부 위원회(la Commission des Affaires culturelles Sénat)가 ‘프랑스 미디어 안에서의 소유 집중’이라는 주제를 가지고 조직한 포럼에 참석하였다. 그는 이 자리를 빌려 ‘사고와 여론의 다원주의 보장’ 및 ‘자유 경쟁 유도와 서비스 공급자와 분배자 사이의 평등관계 형성’이라는 방송 위원회의 두 가지 핵심적인 임무를 발표하였다. 또한 불완전한 조치들, 즉 각 방송사들의 자본금이나 허가권 숫자의 제한은 빠르고 쉴새없이 변해 가는 현실에 항상 적절한 것은 아니라고 밝혔으며, 이러한 관점에서 프랑스의 제한 조치들이 유럽 이웃 나라들이 실행하고 있는 모델과는 사뭇 다르다고 표명하였다. 소유 집중에 실제적인 억제력을 지닌 법적 소유 집중 제한 규제와 함께, 방송 위원회는 주파수 부여 권한을 지님으로써 직접적인 역할을 하고 있으며, 이런 방송 위원회의 활동 영역은 좀더 유연하면서도 시장에 적합한 제어를 가능케 한다고 소개하였다. 도미니크 보디에 따르면 라디오 방송 부분에서 자신들의 시스템의 효과성이 증명되었으며, 20년 만에 균형 잡힌 시장과 다원주의를 유지할 수 있게 되었다고 밝혔다.
이와 더불어, 그는 디지털과 같은 새로운 기술이 대두되고 새로운 방송망의 출현에 따라 이에 따른 정비 및 수정 작업이 필요하다고 보고 있다. 특히나 방송 분야의 진보나 시장의 현실성을 좀더 잘 이해하고 고려하기 위해서는 소유 집중 제한 규정들을 단순화하는 데 노력을 기울어야 한다고 주장하며, 또한 경쟁 위원회와 상업, 경쟁, 부정단속 기관(Direction générale du commerce, de la concurrence et de la répression des fraudes)과의 협력 시스템 강화를 표명하였다. 끝으로, 그는 방송 위원회에 주어진 다원주위 보장과 경쟁 위원회의 원활한 시장 기능 유지 역할은 따로 구분되어지나 서로 보완적이다. 바로 이러한 점에서 상호적인 협조가 필요하고 바람직하다고 밝혔다.
방송 미디어 소유 양상
* Vincent Bolloré 잡지 에 따르면, Vincent Bolloré는 미디어 분야 투자를 시작한 이래로 기타 유럽 및 프랑스 내에서 다른 기회들을 틈틈이 엿보고 있으며, 이 그룹의 미디어 분야에 관한 관심은 단지 어제의 일이 아니라고 밝혔다. 2001년에는 Société française production의 30%를 확보하였으며, 2002년에는 극장 Gaumont의 7%를 보유하게 되었다. 라디오 분야에도 진출을 하였다.
* Lagardère와 Vivendi Canal Plus에 관한 두 그룹의 견해가 특별한 관심사가 되고 있으며, 과연 유료 텔레비전 분야에 Arnault Lagardère가 참여를 할지 많은 이들의 이목을 집중시키고 있다. 그러나 CanalSatellite의 34%를 소유하고 있는 Lagardère는 Canal Plus의 비지배 주주의 다수결 저지 비율을 포기하지 않을 것이라 표명하였으며, 한편 Vivendi Universal은 그룹 Lagardère가 Canal Plus의 15%나 해당되는 자본을 소유하도록 내버려두지는 않겠다고 밝혔다.
프랑스 미디어 그룹의 위치
몇 년 전부터 프랑스 미디어 소유 집중이 점점 강화되는 현상을 감안해 프랑스 정부는 이 주제에 관한 연구를 위한 위원회를 제정하였다. 정치와 마찬가지로 경제 분야에서도 기업들의 집중 현상은 크나큰 위협으로 받아들여지고 있는데, 이는 시장 진입의 자유와 소비 형태의 과점적 현상을 초래할 수 있기 때문이다. 이와 같은 위협은 문화와 지식을 전파하는 미디어 분야에서 더더욱 우려되는 문제점이다.
하지만 프랑스 미디어의 소유 집중은 그리 크나큰 문제로 볼 수 없는데, 그 이유로는 프랑스의 미디어가 덜 집중되어 있고, 이러한 현상은 또한 그들의 약점까지 되기도 한다. 지난 20년 이래로, 프랑스 미디어는 집중 완화의 시기를 거치고 있는데, 방송 미디어 분야에서 거의 독점적인 운영자 및 거대한 주주 노릇을 했던 국가는 1982년 7월 29일에 제정된 법안에 따라 그 자리를 물러나게 되었고, 이에 따라 미디어의 민영화 작업이 그 뒤를 따랐다. 곧, 새로운 주체들이 라디오, 텔레비전뿐만 아니라 신문에까지 출현하게 되었고, 최근 미디어의 주체들로서 유명한 그룹으로는 Bouygues, Arnault, Dassault, Rothschild 등을 그 예로 들 수 있다.
한편, 프랑스 그룹들은 유럽의 경쟁자들에 비교해 적은 매출액을 나타내고 있는데, 독일의 경우, Gruner und Jahr 그룹은 30억 유로에 달하고, 그룹 Holtzbrink와 그룹 Springer는 각각 27억, 그룹 Burda도 23억을 보여 준다. 또한 영국에서는 그룹 Pearson이 70억, Reuters가 50억, Emap이 30억 유로의 매상을 올리면서 유럽 대륙 평균 수준을 넘는다. 이와 더불어 이탈리아나 네덜란드, 스페인도 비슷한 경향을 보여 주고 있다.
비록 TF1(28억), France Télévision(24억), Canal+(15억) 그리고 M6(10억)이 유럽형 미디어 시스템을 실행하기 시작했지만, 영국 방송 BBC 하나 채널만으로도 66억 유로를 보여 준다. 이와 더불어, 프랑스 방송사들은 방송 송출 분야나 프랑스 국경을 벗어난 무대에서는 활동을 거의 보이지 않고 있는 것이 사실이다. 유럽 그룹들 및 투자자들은 프랑스 시장을 침투하기 위한 발판을 마련하였고, 이는 프랑스 그룹들이 강력하지 않고 국내에서의 챔피언을 만들 정도의 충분한 집중이 성립되지 않았기 때문이었다.
미디어 그룹의 무기력함은 Bouygues, Arnault, Dassaul 등의 외부 그룹들이 참여할 수 있도록 문을 열어 놓았지만, 그들은 미디어의 외부 주주들이라는 것이 문제점으로 다가온다. 왜냐하면, 이들은 프레스나 미디어 그룹 창설보다는 미디어로부터 얻어낼 수 있는 영향력을 더 추구하기 때문이다.
◦ 참조 : · La lettre du CSA n° 185. 2005. 6. 29. · Le Monde. 2005. 3. 28. · <www.ddm.gov.fr> · <www.acrimed.org>
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