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제목 | [통권 204호] 영국 Ofcom, 디지털 시대의 공익방송 모델 제시 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 04.10.14 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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지난 9월 30일, 미디어 규제기구 Ofcom이 공익방송에 대한 두 번째 검토결과를 발표하면서 디지털 시대에 공익 텔레비전 방송을 유지, 강화하기 위한 핵심 제안들을 발표했다. 이는 디지털 시대에 영국의 공익방송이 어떻게 구현될 수 있을 것인가에 대해 검토하도록 한 의회의 요청에 따른 것으로 나머지 세 번째와 네 번째 검토 결과는 올해 말경에 발표될 예정이다. 커뮤니케이션법 2003의 264절은 Ofcom이 BBC, ITV, Channel 4, S4C, Channel Five, Teletext 등의 공익방송이 그 책임을 어느 정도 제대로 수행하는가에 대해 보고하고, 향후 공익방송의 지속을 위한 권고사항들을 제안해야 함을 명시하고 있다. 제2차 보고서는 수년간 유지되어 온 현재의 아날로그 공익방송 모델이 디지털로의 전환에 의해 생존 불가능할 것이며 2012년이 오기 전에 재빨리 사라질 것임을 강조하고 있다. 따라서 Ofcom은 구 모델이 완전히 퇴색되기 전에 방송의 질을 담보하기 위한 새로운 모델을 제시하고 있다. Ofcom 보고서의 핵심 내용 공익방송이 독특한 내용을 공급하는 다수의 공급자들을 통해 수백만의 수용자들에게 도달하기 위해서는 디지털 시대에 걸맞은 새로운 모델이 필요하다. 디지털 공익방송 모델은 오늘날의 아날로그 모델과는 몇 가지 점에서 다르다. 첫째, 현재의 불투명하고 불명료한 지원금 대신에 명료하고 투명한 공공 재원이 제공될 것이다. 둘째, 새로운 공익방송 공급자가 출현할 것이며, 셋째, 규제에 대한 새로운 접근 방법이 시도되며, 마지막으로, 전통적인 TV 방송과 함께 새로운 배급 시스템의 활용이 요구될 것이다. 현재 ITV1, Channel 4와 5는 공익방송 명목으로 매년 4억 파운드 정도의 불명료한 형태의 지원금을 받는다. 디지털 전환이 이뤄질 무렵에는 아날로그 스펙트럼의 가치가 떨어지기 때문에 이러한 불명료한 지원금은 제로에 가까이 줄어들게 될 것이다. 디지털 시대로의 이행은 분명 도전이 될 것이나 독특한 목적을 띠는 방송과 여타의 시각적 콘텐츠들을 모든 이가 이용할 수 있을 뿐만 아니라 소비자 선택의 엄청난 증가를 의미한다. 이것이 공익방송을 유지하고 강화하기 위한 우리의 비전이다. 아날로그 공익방송 모델의 종말 TV 시장에서의 경쟁은 더욱 치열해지고 있을 뿐만 아니라 소비자선택의 증가로 인해 더 많은 권력이 제작자에서 소비자로 이동하고 있다. 개인영상녹화기(personal video recorder)와 브로드밴드와 같은 새로운 테크놀러지는 TV 시장의 많은 부분을 주문형 서비스로 변모시킬 잠재력을 갖고 있다. 이미 다수의 소비자들은 자신들이 보고 싶은 것과 언제 볼 것인지를 선택할 수 있다. 이러한 텔레비전 시장의 발전은 공익방송을 제공하는 현재 모든 지상파 방송사에 엄청난 도전이 되고 있는 게 사실이다. 그럼에도 BBC는 가장 확고한 위치에 있다. 안정적인 재원구조를 갖고 있으나 지속적으로 BBC의 목적성을 구체화시켜야 하며 변화하는 기술과 공중의 기대에 부응해야 하는 의무를 안고 있다. ITV1의 방송면허가치가 감퇴하고 있으며 디지털 전환에 의해 아날로그 TV 방송광고 수익만으로는 현존하는 공익방송 의무를 다하기 위해 필요한 비용을 충당하기 어려울 것이다. Channel 4는 비용을 충당하기에 충분한 소득을 벌어들이기 위해 현재의 공익방송 프로그램 편성 대신에 보다 상업적인 프로그램들로의 대체 압력에 직면하게 될 것이다. Channel 5는 디지털 전환 이후에 가시청권의 증가로 이점을 얻겠지만 보다 경쟁적인 환경에서 수용자 점유율을 유지하기 위해 고군분투해야만 할 것이다. 공익방송의 원칙 디지털 시대에 공익방송을 재정의할 필요가 있다. 공익방송은 어떤 특정 유형의 프로그램이나 특정 제도의 산출(output)에 의해서가 아니라 그 목적과 성격에 의해 정의되어야만 한다. 공익방송의 목적은 영국 국민을 포함해 타국민에게도 정보를 제공하고 뉴스, 정보, 시사문제와 아이디어의 분석을 통해 세계에 대한 이해를 돕는다. 이용 가능하고 정보 학습을 장려하는 콘텐츠를 통해 예술, 과학, 역사 등에 대한 관심과 지식을 고무시킨다. 전국적·지역적 수준에서 독창적인 프로그램 편성을 통해, 그리고 때로 수용자들의 공유 경험을 통해 영국의 문화적 정체성을 반영하고 강화한다. 영국과 그 밖의 지역에서 타지역 사람들과 기타 지역 공동체의 삶을 반영하는 프로그램들을 통해 상이한 문화와 대안적인 시각들을 알린다. 이 밖에도 공익방송은 다음과 같은 독특한 성격을 갖는다. 즉, 충분한 재원이 뒷받침되어 훌륭하게 제작된 높은 품질의 콘텐츠, 재방송보다는 새로운 영국의 콘텐츠를 담는 독창성, 옛날 것을 모방한 것이 아니라 새로운 아이디어나 재발견한 흥미로운 접근 방법들을 담는 혁신성, 시청자들로 하여금 생각하게 만드는 도전성, 시청자들이 향유할 수 있도록 하는 관여성, 그리고 콘텐츠가 공중으로부터 재정적인 지원을 받을 경우 대다수의 시민들이 해당 방송을 시청할 수 있는 기회가 제공되도록 하는 폭넓은 이용 가능성이 이에 해당된다. 특히 다원성(plurality)은 성공적인 공익방송을 위한 가장 핵심적인 요소다. 이는 하나 이상의 공익방송 공급자가 있어야 하며, 공익방송 콘텐츠의 제작은 광범위한 제작사들에게 개방되어 있어야 함을 의미한다. 따라서 디지털 시대에 새로운 공익방송 모델은 BBC가 거의 독점에 가까운 공익방송 공급자가 되는 일이 발생하지 않도록 미연에 방지하는 것이 필요하다. 디지털 전환 이후에 공익방송을 위한 지속적인 재원 마련이 필요한데, Ofcom의 이번 연구결과는 다음을 시사하고 있다. 먼저 영국 텔레비전 시장은 디지털 시대에도 마찬가지로 공중 지원금 없이는 현재 가능한 텔레비전 콘텐츠의 범위와 다양성을 담보하기는 어려울 것이다. 그리고 현재 공익방송의 목적과 특성에 기여하고 누구나 이용 가능한 무료 방송으로서 그 양적인 측면에서 충분히 공급되지 않는 프로그램에 대해서도 공중은 충분히 지불할 의사가 있다는 점이다. 다시 말해, 디지털 시대에도 공익방송 콘텐츠가 그 범위와 효과를 유지하는 한 공중은 현재와 비슷한 수준에서 공중 재원을 지원할 것임을 알 수 있다. 적절한 공익방송 재원 수준의 결정은 시간의 경과에 따라 변할 것이며, 5년 뒤에 차후 공익방송 검토시 재원 수준들을 재검토하게 될 것이다. Ofcom의 제안 새로운 공익방송 퍼블리셔(public service publisher, 이하 PSP) 디지털 시대에 걸맞은 공익방송을 회복하고 다원성을 지속적으로 확고히 하기 위해 공공재원으로 운영되는 새로운 방송 서비스가 필요하다고 확신하며, 이는 공익방송 퍼블리셔로 지칭될 수 있다. 초기에 Channel 4가 혁신적인 아이디어로 공익을 추구하고 재원이 확보되었던 것처럼 새로운 PSP도 디지털 시대를 향한 비전들로 설립될 것이다. 새로운 PSP 신설을 통해 BBC가 독점적 공익방송사가 되는 것을 예방할 수 있을 것이다. 3억 파운드의 예산으로 매일 3시간 분량의 프로그램을 제작한다는 기획은 시간당 20만 파운드 가량의 제작 경비가 지원될 수 있음을 의미한다. 이는 <파노라마(Panoram)>처럼 높은 재정적 지원을 필요로 하는 프로그램이나 <이스트앤더스(EastEnders)>나 <코로네이션 가(Coronation Street)> 등의 연속극이나 중간 정도의 예산이 드는 드라마들을 제작하기에 충분한 비용이다. PSP는 프로그램을 직접 제작하지 않고 Channel 4처럼 독립제작사에 프로그램 외주 제작을 맡기는 형태가 될 것이다. 새로운 공익방송 퍼블리셔의 디지털 방송 콘텐츠의 대부분은 전통적인 TV 프로그램과 유사하겠으나 전통적인 의미에서의 TV 채널은 아니다. 디지털 콘텐츠는 TV뿐만 아니라 브로드밴드와 Sky Plus와 같은 개인 영상 녹화기를 통해 방영될 수 있을 것이다. PSP의 재원으로 3가지 방안을 고려해 볼 수 있다. 첫째, BBC 수신료에 추가금액을 징수하는 방안, 둘째, BBC World Service가 재원을 충당하는 방식과 동일하게 일반 과세를 징수하는 방안, 마지막으로, 여타 방송사들의 총수익에 과세하는 방안이다. 셋째 방안은 상업방송사들의 반대에 부딪힐 위험이 있지만 의회의원들이나 재무성 모두 두 번째 방안을 지지할 가능성은 희박하다. 첫번째 방안의 경우 수신료 납세자들의 찬성을 얻어내기가 쉽지는 않을 것이다. 왜냐하면 1년에 121파운드의 수신료에 15파운드를 더 부담해야 하기 때문이다. 그러나 차기 연도에 가구수의 증가로 발생하는 가외 소득으로 이러한 납세자의 추가부담액은 줄어들 수 있을 것이다. BBC BBC는 공익 텔레비전 방송의 초석으로 남아 있어야 한다. 영국의 건전한 공익방송을 위해 효과적이고 강력하고 독립적인 BBC가 절대적으로 필요하다. 따라서 TV 수신료 모델에 의해 지속적으로 적절한 재원을 공급받을 수 있도록 한다. 과거 2, 3년 동안에 BBC는 정부, 의회, Ofcom, 왕실 칙허장 고문단 또는 독자적인 전문가 단체들로부터 여러 조사를 받아야만 했다. 이러한 바람직하지 못한 경향이 발생한 이유로는 첫째, BBC는 이미 공익방송으로서 상당한 부분의 공공재원을 받고 있으며, 둘째, BBC의 관리(governance)와 규제(regulation)가 명확한 구분이 서 있지 못하다는 데 있다. 따라서 Ofcom은 다음을 명확히 하고자 한다. 첫째 다수가 공공재원의 수혜자가 되도록 하는 것은 건전한 공익방송 환경을 유지하기 위해서 필수적이다. 둘째, 칙허장 개정 과정의 중요한 목적들 중 하나는 BBC의 관리와 규제 역할의 분리를 명확히 하는 것이다. 차기 왕실칙허장은 BBC가 디지털 전면 전환을 이루는 2016년 12월까지 10년간 적용될 것이다. 그러나 BBC의 재원 그리고 공익방송의 목적과 특성을 어느 정도 충족시키고 있는가에 대해 2011년에 실질적인 중간 검토가 있을 것이다. 이 중간 검토는 Ofcom의 5년마다 실시되는 공익방송에 대한 검토와 동시에 시행될 것이다. ITV 향후 5년간 주요 목표는 ITV1이 누구나 이용 가능한 무료 공익방송 의무를 계속 이행하도록 하는 것이다. 이를 위해 제작 비용과 가능한 재원에 대해 고려해 봐야만 한다. Ofcom의 제안은 크게 2가지다. 첫째, 현재 프로그램 편성률이나 영국에서 제작한 뉴스, 시사 프로그램, 지역 뉴스, 황금시간대 지역 프로그램 편성의 지표적 목표수용자층(indicative targets)을 유지하도록 한다. 둘째, 국내와 국제 뉴스에 충분한 투자가 이뤄질 것을 명시한 커뮤니케이션법의 규제 틀을 활용하도록 한다. 커뮤니케이션법에 따르면, 콘텐츠 규제를 위해 좀더 융통성 있는 접근 방법을 도입할 것이 요구된다. 즉, 특정 장르에 부과된 과중한 쿼터제에서 벗어나 ITV1의 콘텐츠와 프로그램 편성표, 시청자들이 무엇을 보며 자신들이 시청하는 프로그램을 어느 정도 높이 평가하는가에 의해 프로그램의 기여도를 평가하는 새로운 3단계 시스템으로 옮겨가게 될 것이다. 이 모델은 예술, 어린이, 종교 프로그램과 같은 중요한 프로그램 편성 영역뿐만 아니라 변화하는 공중의 요구와 시장 발전에 부응하는 방식으로 ITV1의 공익적 성격이 유지되도록 한다. 디지털 이행기에 전국적, 지역적 수준에서 비뉴스 프로그램을 공급하는 것이 ITV1이 수행해야 할 또 하나의 특별한 도전이 될 것이다. Channel 4 Ofcom은 Channel 4가 최소한 단기적으로는 광고수익으로 혁신적이고 특징적인 프로그램 공급을 통해 공익방송에서 매우 중요한 역할을 할 것으로 보고 있다. 따라서 Channel 4의 상업화를 지지하지 않으며, Channel 4는 기본적으로 비상업적인 방송으로 남아 있어야 한다고 확신하고 있다. 현재 Channel 4의 디지털 채널인 E4와 Film Four가 유료 가입에 기반하고 있지만 Channel 4가 공중의 목적을 실현시키기 위해 더 많은 무료 방송(free-to-air) 채널을 공급할 것을 장려한다. Ofcom은 향후 보다 경쟁이 심화된 방송시장에서 공익방송의 의무 자체가 성가시게 느껴지는 상황에서 장기적으로 볼 때 아무런 도움 없이 Channel 4가 살아남기는 어려울 것이라는 Channel 4의 분석에 공감을 표명한다. Channel 4는 자유롭게 다른 방송사와 제휴를 맺거나 제휴사업이나 파트너십 관계를 맺을 수 있어야 한다. 이러한 노력들은 향후 2, 3년 동안에 좋은 성과를 낼 수 있을 것으로 본다. Channel Five Five는 공익방송 목적을 실현하는 데 미약하지만 중요한 역할을 하고 있으며, 지상파 방송 가시청권이 약 80%에 그치기 때문에 다른 방송사보다 규제 의무가 덜하다. 따라서 Five는 디지털 전환이 이뤄지면 공익방송이라는 위치로부터 이점을 얻게 되는데, 즉 처음으로 영국 전역이 가시청권 안에 들게 될 것이다. Five는 독창적인 영국 프로그램과 뉴스를 제작하는 것이 공익방송으로서 주요하게 기여하는 부분이 될 것이다. Channel Five가 디지털 전환 전 단계에 독창적인 제작에 더 많은 투자를 하기를 바란다. 그러나 Ofcom은 뉴스 프로그램 편성을 포함해 공익방송으로서의 Five의 또 다른 의무들에 대해 보다 융통성 있는 접근 방법을 취할 것이다. 새로운 접근 방법은 공익방송 프로그램의 시장 공급의 가장 적절한 수준을 시험해 보는 데 일조할 것으로 보인다. 전국적·지역적 수준에서의 적절한 새로운 공익방송 프레임워크 안정적인 새로운 공익방송 구조에는 다음이 포함되어야 한다. 런던 외부 지역에서의 높은 프로그램 제작률과 함께 ITV1의 주요 네트워크을 통해 지역에 관한 이야기나 인물, 장소, 이슈들을 반영하는 중요한 역할이 지속적으로 이뤄지도록 한다. 잉글랜드 지역의 비뉴스 프로그램 편성 의무에 있어 ITV1과 BBC 간에 균형을 이루도록 한다. 특히 BBC는 다수의 지역 제작사들을 지원하는 일을 담당하도록 한다. 다양한 범위의 혁신적인 지역 TV와 새로운 미디어 콘텐츠 서비스를 전국적으로 공급할 수 있는 디지털 기술의 새로운 가능성들을 활용하도록 한다. 이미 영국 내 몇몇 지역사회에서 제공되고 있는 텔레비전 방송과 기타 여러 매체들에서 부상하고 있는 시장추동의 상업적 프로그램이 전국적으로 편성되도록 한다. 잉글랜드 지역의 경우, 현재 진행되고 있는 ITV1Os의 지역 비뉴스(non-news) 프로그램 편성 의무를 주당 3시간에서 2005년에는 1.5시간으로 줄일 것을 제안한다. 주로 황금시간대에 비뉴스 지역 프로그램이 집중 편성되도록 한다. 전국적 수준에서의 비뉴스 프로그램 편성 의무에 대해서는 제3차 보고서에서 다루게 될 것이다. ○참조 : Ofcom's Phase 2 Report of Public Service Television Broadcasting http://www.ofcom.org.uk/consultations/current/psb2/psb_phase2.pdf Guardian 2004. 9. 30., 10. 1. ○ 작성 : 김소형(영국 통신원, milena21@hanmail.net)
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