영국은 이미 지난 총선 때 전자투표에 대한 실험을 거쳤을 만큼, 국민의 정치적 관심을 고양하고 보다 효율적인 커뮤니케이션 수단 활용을 통한 직접 민주주의 실현에 대해 관심이 높은 곳이다. 선거가 다가오면 텔레비전에서 각 정당의 정치인들과 후보들이 나와서 자신이 속한 당의 입장과 정치적 소견들을 피력하는 시간을 갖는데 이는 나름대로 국민들이 각 후보자들에 대해 지식을 가질 수 있는 중요한 수단으로 사용되고 있다. 2001년에 영국의 그 당시 방송위원회 격인 ITC에 의해 조사된 통계에 의하면, 응답자의 63%가 이러한 홍보수단이 '굉장히 중요하다' 혹은 최소한 '매우 중요하다' 등으로 답함으로써 그 중요성을 인식하고 있다는 것으로 나타났다. 그러나 동시에 같은 사람들을 대상으로 한 또 다른 질문에서 응답자들의 56%는 이러한 광고 혹은 홍보 프로그램이 텔레비전 화면에 나오면 당장 채널을 돌리거나 아예 텔레비전을 꺼 버린다고 답함으로써 사람들의 이중성을 극명하게 나타내 주는 통계가 되었다. 아마도 이러한 현상은 다채널·다매체 시대가 보다 발전하면 할수록 더욱 가열될지도 모르겠다.
사람들의 정치에 대한 관심이 점차 줄어들고, 특히 젊은이들 사이에서 이러한 현상이 심해지면서 이들을 어떻게 informed시키느냐가 앞으로 다가오는 정치에서 중요한 이슈가 될 것이다. 영국의 경우도 이러한 것은 예외가 아니어서 이미 2003년 선거관리위원회에서 방송을 활용한 효율적인 선거방송에 대한 검토결과가 제안되었으며, 이에 대해 영국 문화부는 1년 반 동안의 연구를 거쳐 정부의 입장을 지난 7월 발표하였다('Party Political Broadcasting' Public Consultation). 이는 다시 전문가와 국민들에게 충분히 검토되는 시간을 가진 후 빠른 시간 안에 입법화될 예정이다. 본 글은 이 사안을 처음 제안한 영국 선거관리위원회의 보고서와 문화부 보고서를 함께 정리해 본 것이다. 선거 때마다 방송의 공정성에 대한 시비 문제가 불거져 나오기도 하지만 방송의 효과가 그 어느 때보다 강조되고 있는 우리나라 현실에서도 투표자와 후보들간의 보다 효과적이고 대안적인 커뮤니케이션 방안에 대한 모색을 위한 참고자료가 될 수 있을 것이다.
유료로 방송시간을 사는 행위는 금지
현재 영국에서는 법이 정하는 범위 안에서 모든 지상파 방송사들은 이러한 선거방송(후보자들에게 방송시간을 할애하여 자신의 정견을 피력할 수 있도록 하는 방송)을 무료로 내보내도록 하고 있다. 그렇다면, 다채널·다매체 시대에서 지상파에 대한 위상이 위축되고 시청률이 감소되어 가는 작금의 현실에서는 이러한 의무사항을 모든 매체와 채널에게로 확대 적용해야 옳은 것인가. 그렇지 않다면 지상파만을 통한 홍보는 상대적으로 너무나 적은 수의 사람들에게만 도달될 위험에 빠질 것이다. 이에 대한 하나의 대안은 돈을 주고 방송시간을 사서 사용하는, 즉 유료 정치광고가 될 것이다. 미국에서는 이미 널리 사용되고 있는 수단인데, 이에 대한 비판의 소리도 많다. 즉, 상대방에 대한 흑색선전의 장으로 사용되거나 너무 단순한 포맷에 정작 중요한 정보는 전달하지 못한다는 비판에 더해 천정부지로 오르는 방송료가 또한 문제되고 있다. 이러한 판단을 근거로 영국 선거관리위원회는 이 방안을 거부하였다. 따라서 2003년 제정된 커뮤니케이션법에서도 유료 선거방송은 금지되고 있다. 이는 곧 그 어떤 후보자도 방송시간을 돈을 주고 살 수 없다는 것을 뜻하며, 이는 다시 돈 많은 사람만이 방송에 노출될 수 있는 것을 원천적으로 금하는 것을 말한다.
선거방송을 위한 새로운 규제기구가 필요한 것인가
2003년 선거관리위원회의 보고서에 따르면, 앞에서 지적한 대로 다매체·다채널 시대의 선거방송 영향력에 대해서는 좀더 연구가 필요하겠지만, 여전히 방송의 중요성은 크며, 따라서 모든 정당 후보들에게는 방송에 출연하여 무료로 자신의 정견을 피력할 권리가 주어져야 한다는 입장이다. 다만 문화부의 주장은 이러한 방송을 집에서 시청하는 사람들을 생각해 본다면, 그들은 유권자이면서 동시에 텔레비전을 시청하는 시청자의 권리도 함께 가지고 있기 때문에 선거방송 그 자체를 보다 흥미롭고 유익하게 만들고자 하는 노력이 요구된다는 것이다. 또한 디지털 방송 시대에는 방송환경 자체가 달라지는데 이에 따른 세밀한 검토가 필요하다고 하겠다. 우선 텔레비전의 시청 행태에도 많은 변화를 가져올 것이다.
증가하는 인터넷 활용 또한 중요한 이슈가 될 것이다. 이러한 매체환경의 변화에 부응하여 규제 정책 또한 변화해야 한다고 본다. Ofcom이 이러한 역할을 충실히 수행할 것이다. 현재 선거관리위원회에서는 보다 공정한 선거방송의 운영을 위해 기존의 방송규제 시스템을 보완할 새로운 위원회 구성을 제안해 놓은 상태다. 그러나 문화부의 생각은 이것과 차이가 있다. 현재의 규제기구인 Ofcom은 선거방송에 관해서도 총체적인 규제와 감독을 행할 수 있을 것이며, 이외에도 방송 사업자들간의 협의체인 BLG(Broad- casters' Liaison Group) 역시 실질적인 방송 운영에서 중요한 역할을 담당하고 있기 때문이다.
개별적인 방송사들이 자신들의 방송시간을 정하고는 있지만, 전체적인 방송시간의 분배와 운영체계를 위한 가이드라인을 만들고 자율적 관리체제를 운영하는 역할이 BLG의 몫이다. 그런데 이렇게 이미 존재하는 규제·감독 기구들 이외의 새로운 그 무엇이 정말로 필요한지, 새로운 기구의 수장은 또 누가 지명할 것이며, 이 기구의 권한은 어디까지인가, 만약 문제가 발생할 경우 이 기구는 문제해결을 위해 어떠한 역할을 할 수 있을 것인가 등등의 문제부터, 만약 발생 가능한 모든 문제를 일일이 문서화하여 행위의 범위를 규정해 놓는다면, 정작 선거 캠페인 기간처럼 급작스런 돌발사태가 발생할 경우 이러한 조직은 또 어떻게 대처할 수 있을 것인지에 대해서는 정부는 우려를 가지고 있다.
만약 새로운 기구가 법령에 의한 조직이 아니라면 기존의 BLG의 역할을 강화하여 정당의 관심들을 반영하도록 할 수도 있을 것이다. 예를 들어 BLG의 결정이 어떻게 만들어지는지, 어떠한 시간배분표를 가지는지, 어떠한 기준을 가지고 행동하는 것인지 등등에 대한 가이드라인을 공개함으로써 보다 많은 독립된 개인들이 이를 살펴보고 인식할 수 있도록 하는 것도 하나의 방법이다. 이는 법령에 의한 의무사항은 아니지만 보다 투명하고 예상 가능한 선거방송의 운영을 위해서, 그리고 나아가 자율규제의 원칙을 보다 확고히 한다는 차원에서 도움이 될 수 있을 것이다.
선거관리위원회가 지적한 불만제기와 이에 대한 처리 과정에 대해서도 정부는 이 부분이 지나치게 시간을 끄는 제도로 고정되지 않기를 바라고 있다. 즉, 선거기간이라는 것은 한정된 시간 안에 짧은 제한된 시간을 적절히 그리고 신속히 분배하여 기회가 공평하게 돌아가도록 조치를 취해야 하는 급박한 상황이라고 할 수 있다. 그런데 후보자들에 의한 어필(appeal)과 이에 대한 처리 과정이 지나치게 시간을 많이 잡아먹게 된다면 소중한 시간을 모두 행정적인 일에 사용할 수밖에 없게 된다. 따라서 이러한 특정한 상황에서는 '유연성'이 그 어느 때보다 요구된다고 하겠다. 조직의 구성을 포함한 그 어떤 변화도 정말이지 확실한 개선책이 아니라면 새롭게 도입할 필요가 없을 것이 아닌가 하는 것이 정부의 입장이다.
보다 세밀한 강령들과 규제틀이 요구되는가
또한 선거관리위원회는 현재의 규제가 모든 공영방송사에게 적용되는 것이라면, Ofcom의 직접적인 규제를 받지 않는 BBC와 웨일즈 채널의 경우는 어떻게 되는 것인지를 질의하고 있다. 문화부의 입장은 BBC 역시 선거방송의 경우에 있어 특히 공영방송의 의무를 다해야 하는 것에는 변함이 없음을 다시 한번 천명하였다. 다만 현재 영국 방송의 규제틀에서는 BBC는 방송법이 아니라 칙허장에 의해 규정되고 있으며, 또한 무엇보다도 BBC의 경영이사회(Board of Governors)가 모든 것을 실질적으로 감독하는 형태를 취하고 있기 때문에 이외의 또 다른 규제의 틀을 적용하는 것은 옳지 않다고 보고 있다.
선거관리위원회는 보다 투명하고 공명정대한 선거방송의 운영을 위해 선거방송의 시간, 횟수, 선거방송 전반에 걸친 규칙 등을 명문화할 것을 주장하고 있다. 그러나 문화부는 이에 대해 역시 회의적인 입장을 밝히고 있다. 앞에서 밝힌 바대로 '유연성을 해친다'는 것이 가장 큰 이유. 모든 것이 명문화되고 이에 따라서만 운영을 하자면 선거관리위원회가 주장하는 대로 선거방송이 보다 투명해지고 보다 예측 가능해질 수도 있겠지만, 한편으로는 선거방송을 운영하는 방송사들이 가질 수 있는 유연성의 폭이 좁아지거나 아예 사라지고 말 것이다. 지난 2001년도 선거에서 보여 준 것과 같이 방송사들은 자신들의 노하우를 바탕으로 유연성을 발휘하면서 스코틀랜드와 잉글랜드 지방에 각기 다르게 등록된 정당들에 대한 전체 통계지표를 활용하여 총체적인 방송시간을 할애하고 그들의 선거결과를 집계하여 정리하는 방송활동을 함으로써 결과적으로 시청자들에게 훨씬 이해가 용이한 선거방송을 운영할 수 있었다.
법령에 의해 모든 것을 운영해야 한다면 이러한 유연성이 크게 손상 받을 것이다. 또한 웨스트민스터에서 정한 지침이 전 영국의 모든 정당과 지역구를 위한 지침과 별도로 운영될 수도 있고, 이러한 지침이 전 영국의 지구당 운영과 현실로부터 동떨어질 수도 있다면 이 또한 바람직하지 못할 것이다. 나아가 현재 각 방송사들은 자체적인 실정과 프로그램 포맷 그리고 편성 이념에 따라 선거방송에 대한 운영을 자율적으로, 즉 각기 다른 형태로 운영하고 있다. 예를 들어 Channel 4의 이란 프로그램이 그 좋은 예다. 이는 선거방송 그 자체의 포맷이라기보다는 Channel 4가 자체적으로 자신들의 방송이념에 맞게 발주하는 프로그램으로서 이 프로그램이 선거방송의 법령에는 딱히 맞지 않을 수도 있겠지만, 시청자들에게 보다 넓은 의미에서 정치에 대한 이해를 높이고 재미를 줄 수도 있는 좋은 프로그램으로 평가받고 있다. 모든 것을 법령에 의해 규정지으려 할 때 이런 이상적인 예들이 운영될 여지가 그만큼 축소될 것이다. 물론 정부는 선거방송이 보다 투명한 절차와 방법에 의해 방송시간과 방법 등이 보다 투명해지기를 바라고 있다. 그러나 어디까지 현재 운영되는 방송사들의 바람직한 유연성이 침해받지 않는 선에서 이러한 개선책들이 제안되기를 바라고 있다. 유연성은 방송사들의 선거방송 운영에 있어 운영의 묘를 살릴 수 있는 필요조건이라고 보고 있기 때문이다.
모든 방송 채널이 선거방송을 해야 하는가
선거관리위원회의 새로운 보고서에서는 보다 더 많은 유권자들에게 선거방송이 전달되도록 하기 위해서 공영방송에게만 규정되어 있는 선거방송운영의 의무를 모든 방송매체로 확대할 것을 제안하고 있다. 따라서 시청률이나 방송의 도달률과 같은 일정한 수치를 적용하여 이를 만족시키는 모든 방송매체가 선거방송을 해야 한다는 것이 선관위의 주장이다. 기본적으로 현재 공영방송에 요구되어지는 선거방송규정은 원래 BBC를 기준으로 제정된 것을 모든 공영방송에게 확대하여 적용한 것이다. 전파의 희소성이라는 이유로 전파를 사용하는 모든 방송에게는 그러한 특혜를 입은 데 대한 반대급부로서의 의무가 지워지는 것은 당연하다. 그러나 이제 디지털 전환 시대를 맞이하면서, 이러한 이념적 근거가 여전히 유효한 것인가 하는 데에는 의문이 드는 것이 사실이다.
또한 디지털로만 운영되는 채널에 대해서는 또 어떠한 근거로 법을 적용할 것인가. 물론 현재 케이블 방송과 위성방송에 대해서는 아주 예외적인 경우가 아니라면 그 어떤 공적 의무도 부과되어 있지 않다. 여기서 말하는 예외적인 경우란 극단적인 비상시를 말하는 것이기 때문에 아무런 공적 의무가 없다고 해도 과언이 아니다. 그러나 이들 방송 모두가 자유민주주의의 안정적 유지 상황 아래서 수혜를 입고 있는 것은 마찬가지이기 때문에 이렇게 생각해 볼 때 이들에게도 민주주의 체제를 강화시키는 데 일정 부분 사회적 책임이 있다고 볼 수 있으며, 이러한 논리로 이들에게도 공적 책임을 지우는 것이 크게 위법적인 것은 아니라고 본다. 선거관리위원회에서 주장하듯이 이들 모든 방송에게도 시청률이나 도달률 등과 같은 수치를 동원하여 지표를 만들고 그 지표에 따라 선거방송의 의무를 부과하여야 한다면, 과연 이는 효과적인 방법인가.
기본적으로 선거방송의 목적은 유권자들 모두가 보다 정확한 정보를 받아 볼 수 있도록 하고 이를 근거로 하여 보다 현명한 판단을 할 수 있도록 하여 영국의 민주주의를 유지, 발전시킬 수 있는 후보자들을 선출하도록 돕는 데 있다고 하겠다. 따라서 투표권이 있는 보다 많은 유권자들이 각 정당의 선거방송을 볼 수 있는 기회를 골고루 제공받을 수 있도록 하는 것이다. 특히 선거에 대한 무관심이 점차 심화되어 가는 작금의 현실에서는 기존의 방법으로는 선거방송에 노출되지 않는 유권자들에게 어떻게 정보를 전달할 것인가 하는 문제가 관건이 될 것이다. 즉, 단순히 새로운 채널, 더 많은 채널들로 선거방송의 의무를 확대하는 것이나 기존의 유권자들에게 새로운 채널로 정보를 전달하는 것만이 능사가 아니라는 이야기다.
문제는 새로운 채널의 확보가 아니라 그 동안 도달할 수 없었던 새로운 유권자들, 보다 젊은 유권자들, 보다 무관심한 유권자들에게 정보를 전달할 수 있는 효과적인 방법을 강구해야 한다는 점이다. 따라서 이러한 목적을 달성할 수 있는 새로운 방법론적 접근이 요구된다. 어린이 채널에 대한 선거방송의 확대는 무의미할 것이며, 같은 맥락에서 영국민이 아닌 다른 나라 사람들이 보는 채널로의 선거방송의무의 확대 또한 적절한 조치는 아니다. 그렇다면 단순히 시청률이나 도달률이라는 잣대만으로는 모두 담을 수가 없는 보다 구체적이고 새로운 방법의 개발이 필요한 것이다. 따라서 도달률과 함께 시청자를 구성하는 시청자 프로파일(audience profile)도 함께 고려하는 새로운 그 무언가가 있어야만 할 것이다.
'시청률'이라는 기준을 생각해 볼 때 라디오 또한 고려해야 할 중요한 매체다. 만약 전국적인 시청률이 기준이 된다면 각 지역의 라디오 프로그램에 대해서는 어떤 근거로 방송을 내보낼 수 있을 것인가. 특히 지역밀착적인 성격이 강한 라디오 매체의 특성을 생각해 볼 때 전국 단위의 시청률만으로 선거방송이 할당된다면 정작 중요한 지역들이 배제될 수 있으며, 이는 특히 그 지역의 후보에 관한 이야기일 경우 더더욱 심각한 문제를 야기할 수 있을 것이다. 그렇다면 이러한 모든 문제를 Ofcom 혼자서 해결할 수 있는 문제인지도 점차 불투명해진다. 왜냐하면 이러한 의무규정 사항이 면허의 문제와 연결되었을 때 Ofcom의 판단은 여전히 중요하지만 그러한 기준까지 Ofcom이 제정할 수는 없기 때문이다. 앞으로 출현하게 될 디지털 방송, 즉 디지털 방식으로만 방송을 내보내는 새로운 라디오들에 대해서도 새로운 기준이 적용되어야 할 것이다. 지금까지의 기준은 아날로그 방송에 관한 것들이기 때문이다.
결국 모든 문제의 관건은 어떻게 유권자들과 정당들, 이 둘 사이의 관계를 보다 가깝게 만들어 주느냐 하는 것이다. 이는 선거관리위원회에서 제안했듯이 모든 라디오와 텔레비전 채널들에게 선거방송의 의무를 부과한다고 해서 단순하게 이루어지는 것은 아니다. 만약 그렇게 된다 할지라도 배제와 포함되어야 하는 매체를 구분하는 기준도 어려운 문제이며, 시청률과 도달률이라고 할 때 그 기준 또한 어느 정도여야 하는지도 해결해야 할 것이다. 라디오와 텔레비전의 차이에 있어서도 고려할 문제들이 많다. 또한 무엇보다도 기존의 방식으로는 좀처럼 도달할 수 없는 무관심한, 혹은 꼭꼭 숨어 있는 유권자들에게는 어떠한 방법으로 선거방송 혹은 선거정보를 전달할 수 있을 것인가 하는 것은 현재 가장 중요한 고민이다. 왜냐하면 이들이 가장 인기 있는 프로그램이나 채널들을 볼 가능성은 극히 낮기 때문이다. 그렇다면 이들에 대해서는 모바일이나 인터넷 등 새로운 매체를 이용하는 새로운 방법들이 강구되어져야 하는 것이 아닌가? 이렇게 생각해 볼 때, 모든 매체가 동일하게 선거방송을 전달하도록 할 것이 아니라 선거방송을 하지 않았던 매체들은 각자 유권자들에게 선거가 있으니 꼭 투표에 참가하도록 권하고, 투표를 위한 상세한 정보를 알 수 있는 다양한 소스와 루트들에 대한 상세한 정보를 전달해 주는 것으로 선거방송의 의무를 대신하는 방법도 생각해 볼 수 있을 것이다. 이러한 방법이 아마도 각 정당들에게도 각각의 다양한 매체에 맞는 다양한 선거방송을 다르게 제작해야 하는 번거로움과 비용을 줄일 수 있도록 할 것이다. 나머지는 인터넷이나 문자 서비스 등으로 이루어질 수도 있을 것이다. 따라서 정부는 이러한 모든 대안을 포함하여 법령에 의한 강제적 방안보다는 보다 자율적이고 보다 새로운 방안들에 대한 제안을 적극 기다리고 있다.
더욱 발전적이고 더욱 효과적인 자율적 방안을 기대한다
현재 영국 방송에 부과되어 있는 선거방송의 의무는 1924년 (그 당시에는 BBC 라디오밖에 없었기 때문에) BBC 라디오에 부과된 규정에 근거하고 있다. 그 이후 새로운 매체, 새로운 채널들이 증가했지만 기본적인 규정은 달라진 것이 없다. 현재 선거방송의 의무를 가진 방송은 텔레비전 방송으로는 BBC, Channel 3, Channel 4, Channel 5이며, 라디오 방송으로는 BBC, Classic FM, Virgin Radio와 Talk- SPORT가 있다. 선거방송에 대한 지침은 이전까지는 방송법에 의해 규정되었고, 새롭게 제정된 커뮤니케이션법Communication Act)은 선거방송에 관한 한 거의 대부분이 수정 없이 포함된 상태이다. 따라서 선거방송에 대한 규제도 커뮤니케이션법 333조에 의해 규제 내용이 명시되어 있으며, Ofcom이 규제자의 역할을 하는 것으로 되어 있다.
현재 운영되고 있는 선거방송의 형태는 전체 의석의 6분의 1 이상을 차지하는 정당들에게 의석 수에 따라 선거방송의 정도와 시간 등이 비율적으로 배분되고 있다. 노동당과 보수당은 똑같은 시간과 노출 횟수를 배분받은 것으로 집계되었으며, 그 뒤를 자유민주당(Liberal Democrats)이 잇고 있다. 그러나 이러한 방식이 현재의 집권체제를 강화하고 새롭게 진출하는 당들에게는 그 기회를 박탈하는 불공평한 방법이라는 비판이 일고 있는 것도 사실이다. 정부는 이러한 이의제기에 귀를 기울이고 있으며, 보다 나은 방안이 제안되기를 기대하고 있다. 또한 현재 운영되는 선거방송의 형태는 선관위에서 정하기로는 1분 30초로 제한하고 있지만 각 방송사들이 자율적으로 2분 40초, 3분 40초, 4분 40초 등으로 운영하고 있는 것에 대해서는 문제가 없다고 생각한다. 무엇보다 방송사가 자율성을 잃지 않고 시청자의 권익에도 부합되도록 선거방송을 운영하도록 Ofcom은 감독하는 역할만 할 것이다.
영국은 그 어떤 나라보다도 디지털 전환이 빠르게 진행되고 있는 곳이다. 전 국민의 50% 이상이 디지털로 전환했다는 자료도 이미 몇 달 전의 발표다. 따라서 기본적으로 1924년에 제정된 선거방송에 관한 법률로는 새로운 매체환경의 변화를 모두 담을 수 없는 한계가 있는 것이 사실이다. 이에 선거관리위원회에서도 이러한 문제를 지적하며 개선을 요구하게 된 것이고, 그 핵심에는 매체와 채널이 엄청나게 증가한 지금 일부 채널에서만 선거방송을 하는 것이 부족하다는 우려가 깔려 있다.
이러한 문제제기의 방식이 하나의 보고서 문건으로 공개되고 이에 대한 정부의 입장이 각각의 문항에 대해 세밀하게 의견이 첨부되어 다시 한 권의 보고서로 발표된 내용이 본 글에서 정리한 부분이다. 방송 부분이기 때문에 문화부가 정부의 입장을 대변하고 있는데, 반박성 보고서에 그치지 않고 다시 전 국민과 전문가를 대상으로 보다 나은 제안들을 접수할 것이며, 모여지는 의견들을 수렴하여 최종 지침을 작성하고자 하고 있는 것이다. 방송매체의 영향력이 점차 증가하고 있어 '미디어 선거'라는 말조차 나오고 있기도 하지만 정치 자체에 대한 관심이 줄어들면서 인터넷과 모바일만으로 커뮤니케이션을 하는 젊은 유권자를 어떻게 끌어들여야 할 것인가 하는 문제는 한국에게도 심각한 문제다. 영국의 문제해결 방식이 지나치게 시간을 많이 끄는 방안이라고 생각될 수도 있겠지만, 똑같은 문제를 해결해 가는 방식 그 자체에서도 배울 것이 많은 것 같다.
○ 참조 : Department for Culture, Media and Sport, 'Party Political Broadcasting' Public Consultation, Jul. 2004. The Electoral Commission, Party Political Broadcasting - Report and Recommendations, Jan. 2003. www.electoralcommission.org.uk
○ 작성 : 은혜정(연구센터 책임연구원, hceun@kbi.re.kr)
![인쇄](/images/common/btn/btn_print.gif)
|