제목 | [통권 198호] 영국 Ofcom의 방송정책 방향과 주요 활동 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 04.06.14 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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지난 2003년 12월 29일에 설립된 영국의 새로운 방송통신위원회, 즉 Ofcom(Office of Communications)은 방송과 통신의 본격적인 융합을 앞둔 시점에서, 세계 각국의 매체 전문가와 정책 입안자들에게 중요한 시사점을 던져 주고 있다. 방송과 통신의 구분이 여전히 분명한 유럽에서 규제기구의 통합을 시도한 영국의 Ofcom 사례는 다양한 해석과 평가를 낳고 있다. 따라서 이 글에서는 Ofcom 인터넷 홈페이지에서 제공되는 각종 자료들을 종합적으로 분석하고, 그 동안 국내에서 논의된 Ofcom 관련 논의들을 참조하여, Ofcom의 방송정책 지향점과 주요 활동을 살펴보고자 한다. 한편, 복합 규제 시스템을 취하는 국가인 프랑스는 1989년 커뮤니케이션법 개정을 통해 창설된 시청각위원회, 즉 CSA가 방송의 경제적·기술적 분야 및 프로그램 분야의 규제를 담당하고, 통신 영역은 재정경제산업부(MEFI)와 통신규제위원회(ART)가 역할을 분담하는 등 엄격한 분리를 택하고 있다. 프랑스가 방송통신 분야에 대한 규제기구를 세분화한 이유는 크게 세 가지로 볼 수 있다. 첫째는 단일 규제 시스템이 초래할 수 있는 산업적·기술적 마인드의 우세와 이로 인한 문화 및 콘텐츠 분야의 소외를 우려했기 때문이다. 둘째는 단일 위원회가 통신 분야의 고단위 기술적 처방부터 디지털 저널리즘의 윤리적 문제까지 모두 관장하기란 불가능하기 때문이다. 그리고 셋째는 미국의 FCC나 캐나다의 CRTC 같은 단일 규제기구에 필요한 방대한 하부 시스템이 결여되어 있기 때문이다. Ofcom의 설립 배경과 운영 방식 영국에서는 지난 1998년 방송과 통신 분야의 규제기구들에 대한 통합 논의가 국회에서 처음 제기된 이후, 지속적인 의견수렴 과정을 거쳐 2000년 12월 <커뮤니케이션의 새로운 미래(A New Future for Communication)>라는 백서를 발간하였다. 이후, 문화매체스포츠부(Department for Culture, Media and Sport, DCMS)와 통상산업부(Department for Trade and Industry, DTI)가 공동으로 2002년 11월 새로운 커뮤니케이션 법안을 발표했고, 이를 토대로 하여 2003년 7월 마침내 2003 커뮤니케이션법(Communication Act 2003)을 발효했다. 2003 커뮤니케이션법에는 최근의 미디어 서비스 변화를 반영하는 기술 및 시장 상황의 변화를 적극 반영하여 기존 규제 틀을 개선하고자 하는 목적이 담겨 있다. 이를 위해 구체적으로 통합적 규제기구인 Ofcom을 설립하고, 미디어 산업을 둘러싼 각종 규제들을 재검토하며, 궁극적으로는 방송통신 융합시대에 걸맞은 새로운 시스템을 마련하고자 했다. 사실 Ofcom 설립 이전, 영국의 방송통신 규제체계는 분야별로 다양한 감독기구들이 존재했었다. 즉, 정책 수립 및 집행과 관련하여 방송은 DCMS, 통신은 DTI가 각각 담당했고, 경제 및 기술 규제와 관련해서 방송은 ITC, 통신은 OFTEL이 역할을 수행했다. 또한, 프로그램 규제에 대해서는 ITC와 BSC가 방송 영역을 관할했다. 그러나 2003년 12월 Ofcom이 출범하면서, 기존 5대 규제기관[ITC, BSC, OFTEL과 무선통신청(Radiocommunications Agency), 라디오위원회(Radio Authority)]의 기능과 역할이 하나로 통합하게 됐다. 예컨대, 면허와 관련하여 텔레비전 면허부여 업무가 ITC로부터 Ofcom으로 이관되었고, 라디오 면허부여 기능도 RA로부터 Ofcom으로 넘어갔다. 이처럼 5개 기관의 전권을 이양받은 Ofcom은 조직의 독립성과 효율성 제고를 위해 조직 구성과 운영 방식의 틀을 짜는 과정에서 세심한 주의를 기울였다. 먼저 조직과 관련하여, Ofcom은 집행위원회(Executive Committee)를 필두로 하여 정책국(Policy Executive)과 운영국(Operations Execu- tive)이 포진하고 있다. 현재 집행위원회 위원장은 스테펜 카터(Ste- phen Carter)가 맡고 있고, 지역별 안배 등을 통해 모두 9명으로 구성되어 있다. 위원장은 정부에서 임명하지만, 인사와 예산에 있어서는 독립성을 유지하고 있다. 조직 구성원은 정식 국가공무원은 아니고, 일종의 공사(Public Corporation) 직원 신분을 유지한다. 정책국 산하에는 3개의 그룹이 있다. 먼저 전략 및 시장개발(Strat- egy and Market Developments) 팀에서는 Ofcom의 전반적인 정책 전략을 책임진다. 구체적으로 시장 정보, 매체 이용자 연구, 기술 연구 및 개발 등을 75명의 직원이 담당하고 있다. 다음으로 경쟁 및 시장(Competition and Markets) 팀은 150명의 직원으로 구성되어 있는데, 규제준수 여부와 소유관계 조사, 무선 서비스의 면허와 주파수 매매 등의 기능을 수행한다. 그리고 콘텐츠와 기준(Content and Standards) 팀은 텔레비전과 라디오의 기술적 표준, 수용자 보호, 미디어 리터러시 문제 등과 관련된 정책 개발을 책임지고 있다. 운영국 역시 3개의 그룹이 주요 역할을 분담하고 있다. 먼저 운영(Operations) 팀은 500명으로 구성된, 가장 규모가 큰 조직이다. Ofcom Contact Center를 관할하고 있고, 면허 행정과 필드 운영 그리고 주파수 실행 업무 등을 담당한다. 상업(Commercial) 팀은 Ofcom의 재정과 정보 서비스를 맡고 있고, 인력자원(Human Resources) 팀은 Ofcom 직원들의 전문성 개발과 고용전략을 다루고 있다. 또한 Ofcom은 각종 자문위원회를 운영하고 있다. 대표적으로 오프컴 콘텐트 위원회(The Ofcom Content Board)에서는 주로 방송을 대상으로 콘텐츠 문제와 관련된 광범위한 이슈들을 논의하고 있다. 이 위원회에서는 구체적으로 선정성과 공정성 등과 관련된 프로그램 내용규제와 독립제작/지역제작/자국제작 쿼터 준수 여부 등을 자문하고 있다. 그 밖에도 소비자위원단(The Consumer Panel), 영연방국 자문위원회(Advisory Committee for the Nations), 노인과 장애인을 위한 자문위원회(Advisory Committee on Older and Disabled People), 규제평가위원회(Regulatory Assessment Committee) 등이 있다. 앞에서 언급했지만, Ofcom은 방송과 통신 영역이 겹치는 분야가 증가하면서 이에 대한 총괄적인 정책적 대안과 새로운 규제체계를 마련하기 위해 설립되었다. 예를 들어, EPG(Electronic Program Gide)나 제한적 접근(Conditional Access) 등의 문제에 있어서, 이중 규제로 인한 문제점이 제기됐던바, 이제는 그러한 일이 재발하지 않게 되었다. 무엇보다도 현업 종사자와 매체 이용자 입장에서 단일 창구가 개설됨에 따라, 주파수 사용 면허에 대한 문의 및 신청, TV/라디오/전화 이용자 불만제기, 사용 주파수 간 간섭 문제 발생에 대한 이의제기 등을 하기가 훨씬 편리해졌다. 또한 그 동안 분야별 규제로 인해 제한적으로만 제공되었던 신규 서비스가 본연의 모습을 찾을 수 있게 되었고, 결과적으로 규제 실패의 가능성도 상당 부분 방지할 수 있게 되었다. 2004년 Ofcom의 주요 활동과 계획 2003년 12월에 설립된 Ofcom은 2004년을 맞이하여 비로소 실질적인 업무에 착수했다. 올 한 해 동안 Ofcom이 중점적으로 추진하고자 하는 주요 활동과 계획은 크게 6가지로 요약될 수 있다. 첫째, 디지털 시대에 공익적 방송의 의미를 성찰하는 작업이다. 디지털 기술로 가능해진 다매체 다채널 시대로 접어들면서, 공익보다는 산업의 이념이, 공생보다는 경쟁의 논리가 득세하고 있는 것이 사실이다. 이처럼 급변하는 매체 환경 속에서 방송, 특히 지상파 텔레비전의 공익성에 대한 사회적 관심은 그 어느 때보다도 높다. 따라서 Ofcom에서는 디지털 시대 지상파 TV의 공익성을 재고하기 위한 다양한 정책과 규제 방향을 논의할 것이다. 둘째, 통신 정책에 대한 전면적인 재검토이다. 지난 15년간 통신 산업을 지탱해 온 규제 및 진흥 정책의 방향을 정밀하게 평가하고, 그 결과를 토대로 하여, 한층 업그레이드된 통신 정책을 수립하고자 한다. 같은 맥락에서 셋째, 라디오 정책에 대한 재검토도 함께 이루어질 것이다. 디지털 시대를 맞이하여, 청취자들에게 보다 다양한 서비스를 제공할 수 있는 방향으로 라디오 정책 기조의 획기적인 전환을 모색하고 있다. 넷째, 현행 주파수 대역 시스템을 보완 및 개선하는 업무이다. 주파수 대역에 대한 체계적인 가치 평가를 통해, 기존의 규제 중 불요불급한 조항들을 완화 내지 폐지하여 신규 사업자를 위한 새로운 기회를 창출하는 것이 주된 목표라고 할 수 있다. 다섯째, 디지털 전환 계획을 확실하게 작성하는 일이다. 지상파·케이블·위성 방송을 비롯해 방송과 통신이 융합한 각종 신규 서비스에 이르기까지 방송통신 전 분야에 걸쳐 전면적인 디지털 네트워크 달성을 위한 로드맵을 확정, 제시하는 작업이 바로 여기에 해당한다. 마지막으로 여섯째, 지역별 또는 권역별로 라디오 협의회를 운영하는 일이다. 유럽과 중동 그리고 아프리카 전역의 라디오 주파수를 재배치하여 보다 효율적으로 라디오 방송을 운영하고자 한다. Ofcom의 성공적 정착을 위한 핵심 조건 그렇다면 Ofcom이 장기적으로 영국의 방송통신 분야에 대한 정책을 수립, 집행하고 공정 경쟁을 위한 규제 틀을 마련하기 위해서는 어떤 부분에 중점을 두어야 하는가? 이 질문에 대해 Ofcom은 자체적으로 7가지 영역을 제시했다. 이를 요약 정리하면 다음과 같다. ① 방송과 통신의 융합을 적극적으로 장려하여 국민들에게 다양한 서비스 제공 ② 방송 콘텐츠와 제공 방식에 대한 규제체계 효율화를 통해 기관의 영향력 강화 ③ 방송통신 융합 분야의 신규 사업자에 대한 진입장벽 완화 ④ 방송통신 분야의 시장 활성화를 위한 다각적인 지원책 마련 ⑤ 이 분야 투자자들에게 상세하고 정확한 정보를 제공함으로써 투자의 확실성 보장 ⑥ 미디어 교육 및 접근권 강화를 통해 미디어에 대한 성숙한 지식 배양 ⑦ 매체 이용자인 국민을 위한 다양한 선택권 보장 및 공익 우선의 가치 확대 그러나 무엇보다도, 방송통신 융합 시대에 Ofcom이 성공적인 모델로 평가받기 위해서는 조직의 전문성과 윤리의식이 뒷받침되어야 한다. 공익적인 측면이 강조되는 방송과 기술의 효율성이 중요시되는 통신을 포괄적으로 규제하기 위해서는 현업 종사자들을 압도할 수 있는 전문적인 식견과 이용자인 국민을 최우선으로 배려하는 윤리적 성실함이 요구되기 때문이다. 그리고 이러한 성공조건은 한국의 경우에도 결코 예외가 아니다. Ofcom 사례가 한국의 방송정책 및 규제기구에 주는 시사점 디지털 기술이 추동한 새로운 방송환경 속에서 기존의 매체 구분 방식으로는 좀처럼 식별하기 힘든 방송통신 융합형 신규 서비스들이 속속 등장하고 있다. 따라서 세계 각국은 방송과 통신이 결합하면서 등장한 새로운 디지털 부가 서비스를 효과적으로 규제하고 발전적인 정책 대안을 제시하기 위해 시스템 정비를 서두르고 있다. 그리고 그 해답은 앞에서 세계 주요 국가들의 방송통신 규제체계를 양분했듯이, 단일 규제 시스템과 복합 규제 시스템 중 하나가 될 것이다. 현재 방송과 통신의 단일 규제 시스템을 취하는 국가 및 담당기구로는 미국의 FCC, 캐나다의 CRTC, 일본의 총무성, 호주의 정보통신문화부(DOCITA) 등이 있다. 그리고 유럽에서는 이탈리아의 방송통신위원회(Autorita)1)가 1997년에 설립되었고, 그 뒤를 이어 영국이 2003 커뮤니케이션법을 토대로 하여 그 해 12월에 Ofcom을 설립했다. 이처럼 단일 규제 시스템을 선택한 여러 국가 중 특히 영국의 Ofcom 사례에 주목하고, 현재까지의 전개 과정 속에서 시사점을 얻고자 하는 이유는 다음 몇 가지 사항으로 정리될 수 있다. 첫째, 기본적으로 영국의 방송통신 영역과 관련된 정부부처 및 규제기관이 한국과 매우 유사한 형태를 띠고 있다는 점이다. Ofcom 출범 이전의 영국 정부조직은 방송을 담당하는 문화매체스포츠부와 통신을 담당하는 통상산업부로 구분되었고, 방송법과 통신법이 별도로 존재했다. 관련 위원회 역시 방송 분야의 독립텔레비전위원회와 통신 분야의 통신위원회로 나뉘었다. 한국의 문화관광부와 정보통신부, 방송법과 전기통신기본법, 방송위원회와 정보통신위원회가 각각 대칭을 이루고 있음을 확인할 수 있다. 둘째, 이와 같이 별도로 존재하던 정부부처와 관련 규제기관들에 대한 통합 움직임이 한국과 영국 모두에서 있어 왔고, 그 결과 영국은 Ofcom이라는 통합된 정책규제기관을 발족시켰다는 점이다. 영국의 경우, 담당 정부부처인 문화매체스포츠부와 통상산업부 장관이 통합의 대원칙에 합의하고 긴밀한 상호협력관계의 유지에 최선을 다했다. 그리고 Ofcom 설립 초안이 나온 이후, 관련 이해 당사자들의 이견을 조정하고 합의를 형성하는 데 4년 이상이 소요되었다. 요컨대, 확고한 정치적 의지, 상호신뢰를 바탕으로 한 협력관계 그리고 수년 동안의 논의 과정이 밑거름이 되어 마침내 Ofcom이 탄생하게 된 것이다. 셋째, 영국의 경우, 자국의 특수성보다는 보편적인 융합의 관점에서 이 문제에 접근하고자 했다는 점이다. 즉, 디지털 기술의 발전 속도와 무관하게 전통적인 국가 제도와 행정관행을 중시하는 독일이나 프랑스와는 달리, 영국은 새로운 방송통신 융합 서비스의 개념을 수용하고, 이를 바탕으로 관련 법과 규제기관의 통합을 적극적으로 추진했다는 사실에 주목할 필요가 있다. 그 결과, 별도의 규제를 받아오던 방송과 통신 영역이 네트워크, 전송 서비스, 콘텐츠라는 세부 층위별로 공통의 규제 틀 속에 놓이게 되었고, 사업자와 이용자들도 단일한 접근창구를 갖게 되었다. 한국의 경우, 급변하는 디지털 방송환경에 발맞추어 방송통신을 아우르는 통합위원회를 설립하자는 논의가 진작부터 제기되어 왔고, 대통령 공약사항에 포함되어 있기도 하다. 따라서 시기가 문제일 뿐, 조만간 이에 대한 본격적인 여론형성 작업이 시작될 것으로 전망된다. 이른바 방송통신위원회의 신설과 관련된 다양한 논의과정 속에서 영국의 Ofcom 사례가 중요한 참고자료로서의 역할을 하기를 기대한다. ○ 참조 : www.ofcom.org.uk Ofcom Annual Plan 2004∼2005. 곽동균(2001), "영국의 OFCOM 설립 추진 과정과 시사점", 정보통신정책 제13권 22호, pp. 21∼40. 임동민(2004), "영국 Communication Act 2003의 통신·방송 융합서비스 관련 법령 분석", 정보통신정책 제16권 3호, pp. 1∼34. ○ 작성 : 윤호진(연구센터 책임연구원, hjyoon@kbi.re.kr) ________________________________________________________________________ 1) 정식 명칭은 커뮤니케이션의 보장을 위한 위원회(Autorita per le garanzie nelle communicazione)이다.
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