제목 | [통권 198호] 위기에 처한 유럽의 시청각 산업 공적 지원 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 04.06.14 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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홍석경 셋째, 불공정 경쟁의 대표 사례는 공적 지원과 광고수익을 동시에 이용하는 복합재정 공영방송의 경우이다. 공영방송들은 공적 재원, 경우에 따라서는 국가의 조건 없는 보조금 지원에 힘입어 이미 공·사영 경쟁체제 속에서 영향력 있는 위치를 점하고 있다.2) 이 백서를 통해 사영방송업자들은 공영방송의 유지를 지지하기는 하지만, 공정경쟁에 대한 유럽조약을 거스르는 시장 왜곡은 거부한다고 밝힌다. 이에 따르면, 사실 공적 재원의 방송이 존재한다는 사실 자체가 시장을 왜곡시키는데, 여기에서 한 걸음 더 나아가 공적 재원에 광고수익까지 얻고 있는 공영방송사들은 더 이상 참을 수 없는 수준의 시장 왜곡을 초래하고 있으며, 이것은 일반 이익에도 반하는 현실이라고 강조한다. 이러한 현실 진단의 논리적 결과는 다음과 같다. 광고수익 없이 명백하게 규정되고 감시되는 공적 재원만으로 운영되며, 적합한 규제 시스템 속에서 운영되는 공영방송만이 상업 채널과 변별적인 편성을 할 수 있고, 이를 통해 공정하고 자유화된 시장을 지지하게 될 것이라는 해결책이다. 이들에 따르면 다른 분야에서는 상상할 수도 없는 이러한 정치권의 의지 부족은 유럽의 시청각 시장을 약화시키고 있으며, 이것은 잘 통제되지 않으면 유럽 시청각 시장의 다양성을 위기에 빠뜨리고, 유럽위원회의 공신력 또한 문제될 수 있을 것이다. 유럽 공영방송의 현재에 대한 이러한 해석은 물론 사영방송업계의 이해를 전폭적으로 반영하고 있다. 이 백서의 제출은 실제 공영방송계의 유럽 수준에서의 강력한 정책 로비 능력과 그에 따른 유럽위원회의 소극적인 개입 태도에 더 이상 참을 수 없다는 일종의 반발과 같은 제스처라고 할 수 있다. 백서가 지적하듯이 유럽의 공영방송 섹터는 공·사영 경쟁체제 속에서 구조적인 문제를 지니고 있는 것이 사실이고, 이것이 서두에 지적했듯이 끊임없이 공영방송 위기설을 낳는 근본 이유이다. 사실 그 동안 많은 미디어 전문가들이 유럽의 현행 공영방송이 공적 재원에 의지하는 방송으로서 새로운 임무설정과 변별적인 프로그램 생산과 편성 목표를 올바르게 수행하지 못하고 있다는 것을 지적해 왔고, 공영방송 내부에서도 공·사영 경쟁으로 인한 공영방송의 정체성 위기를 자아비판해 왔다. "France2는 사회보장제도가 운영하는 할리우드다"라는 한 프랑스 언론인의 지적은 이러한 유럽 공영방송의 현실을 한 마디로 잘 표현하고 있다. 그러나 세계화와 자유시장 경쟁구도가 가속화될수록 시장의 직접적 영향을 받지 않는 공영방송의 존재와 역할이 갈수록 소중하다는 사실 또한 인정되고 있다. 사적인 미디어 왕국에 기초해 정권을 잡고 현실정치를 수행하는 이탈리아의 베를루스코니 경우나 중국으로의 사업확장을 위해 중국의 인권유린 현실을 비판하는 <타임즈>의 기사를 검열하는 머독의 사례는, 민주주의와 일반의 이익을 위해 정보와 여론 영역을 자본의 영향 아래에만 둘 수는 없다는 것을 증명해 준다. 이 백서는 이와 같이 세계화 과정 속에서 공·사영 방송 섹터 사이에서 벌어지는 구조적인 위치와 역할 설정의 게임으로 이해해야 할 것이다. 세계화 물결 속에서 시청각 분야에 대한 유럽의 공적 지원 문제3) 공영방송 섹터에 이어 유럽에서 공적 지원 대상인 시청각 작품의 생산과 유통 분야 또한 유사한 공공 재원 무효설의 공격을 받고 있다. 2003년의 '국경 없는 텔레비전' 내용 개정 과정에서 드러났듯이, 시청각 분야에 대한 공적 지원이 과연 프로그램 산업의 경쟁력 제고를 가져오는가라는 질문은 기회가 있을 때마다 정책 관계자들의 핫 이슈가 되어 왔다. 영화를 포함한 시청각 작품의 생산과 유통에 대한 유럽 차원의 공적 지원은 이러한 유럽 내부적 질문보다 세계화 물결 속에서 과연 이러한 지역적 공공 지원체제를 유지할 수 있을 것인가라는 대외적인 문제로 제기되는 경향이다. 구체적으로 말하자면, WTO의 상품과 서비스 유통에 대한 일반협약을 영화와 시청각 작품 전체에 적용하려는 미국의 압력 속에서 과연 시청각 산업에 대한 유럽의 현행 지원체제를 유지할 수 있을 것인가라는 문제이다. 현재로서는 전세계적으로 브라질과 스위스만 미국의 입장에 동의한 상태이지만, 비공식적으로는 유럽의 여러 국가가 시청각 산업 서비스 분야에도(특히 영화에 대한 지원) WTO법을 적용할 것을 요구하고 있는 실정이다. 유럽은 2005년 말로 끝나는 유럽 공동체 수준의 제작 지원 프로그램 MEDIA Plus를 부분적으로 수정하는 등 이러한 미국의 압력에 대비하고 있는데, 실제 시청각 분야에 대한 공적 지원 문제는 국제법 차원에서 국제통상법의 일반적 적용과 예외적 적용이 동시에 가능하고, 이에 따라 상이한 정책적 해석이 가능한 국제법의 사각지대라고 할 수 있는 모호성을 지니고 있다. 유럽에서 영화를 포함한 시청각 산업에 대한 공적 지원은 신영상을 포함하는 광범위의 영상작품 제작과 유통(영화관 상영, 페스티벌을 포함한 각종 영화 프로모션 사업)에 대해 이루어지는데, 이에 관련된 국제법은 국경을 넘어서는 재화의 유통에 대한 국제협약 GATT와 GATT 내부에 속한 정부의 지원과 보상에 대한 특별협약 SCM, 그리고 서비스 산업에 대한 일반협약 AGCS이다. GATT와 AGCS의 규정에 대한 다양한 법적 해석이 가능하기는 하지만, 일반적으로 국제 경제법상 영화는 서적이나 음반, 예술작품과 더불어 재화로, 영화의 유통과 텔레비전 프로그램은 서비스로 인정되는 경향이다. 즉, 영화는 1947년에 초안된 GATT 협상의 대상이고, 텔레비전 프로그램은 AGCS 협상의 대상이 된다. 그러나 디지털 기술의 발전으로 매체와 서비스 간 융합이 진행되면서 기존의 상품과 서비스 사이의 구분 또한 갈수록 모호해지고 있어서, 이러한 재화와 서비스의 구분조차 예외 조항 없이 100% 유지되기는 힘든 실정이다. 예를 들어, 인터넷이나 케이블로 영화를 다운받아 DVD에 저장하거나 시사하는 방식의 영화 유통은 물리적인 재화의 국경을 넘는 거래가 이루어진 것이 아니기 때문에 GATT를 적용하기도, AGCS를 적용하기도 적합하지 않다. 현재 GATT가 명백하게 인정하는 시청각 산업에 대한 공적 개입은, 자국 생산업자들에게 심각한 피해가 예상되는 경우 국가 지원이 허용되는 것처럼, 텔레비전에 부과되는 자국 영화방송 쿼터뿐이다. 이로부터 논리적으로 추론하자면, 텔레비전의 영화 쿼터를 제외한 모든 양적 제한은 불법이며, 영화 생산에 대한 국가 지원은 그것이 외국영화 수입을 제한하지 않는 한, 즉 수입품에 대한 불공정 상황을 초래하지 않는 한 인정된다고 해석할 수 있다. 다시 말해, GATT는 영화의 문화적 특수성을 인정하고는 있으나, 그 자체가 현행 유럽의 시청각 산업 공적 지원체제를 유지하는 데 충분한 것은 아니다. 시청각 산업에 대한 지원은 그것이 피해를 입은 자국 사업에 대한 국가의 공적 개입 범주에 속할 수 없는 것, 즉 국내 제작사에 대한 직접적인 지원금 부여나 국가가 직접 구매자가 되는 경우가 아닌 체계적인 세제혜택은 불가한 것으로 규정된다. GATT는 모든 국가 지원을 국제경쟁의 왜곡을 초래하는 조치로 이해하지만, 그것은 종종 국내 정책으로 인정되어 GATT의 관여를 벗어난다고 이해되기 때문에 그것이 직접적으로 경쟁 상대자에게 심각한 폐해를 초래하지 않는 경우 용인된다. 영화 산업에 대한 국가의 지원은 일반적으로 이 범주에 속한다고 주장할 수는 있지만 몇몇 경우엔 불가하다. 국내 정책 원칙과 더불어 핵심적인 GATT의 통상 원칙인 최혜국 원칙을 적용할 때, 특히 전통적인 영화제작에 부여되는 대부분의 공적 지원은 피해 당사자(즉, 지원 혜택으로 인해 피해를 당하는 자, 예를 들어 유럽시장에 많은 영화를 수출하는 미국)의 고발을 불러오는 지원 범주에 속하고, 유럽 차원의 영화합작을 지원하는 Eurimage 프로그램 또한 현상태로 유지할 수는 없는 것으로 보인다. 반대로 유럽연합의 영화지원 프로그램 Media Plus는 SCM의 허용되는 공적지원 범주에 속할 가능성이 크다. 이 모든 경우에 있어서 불공정 거래 고발 당사자는 이러한 공적 지원으로 인해 스스로 피해를 입었음을 증명할 수 있어야만 기존의 지원정책의 변경을 요구할 수 있다. 다시 말해, 미국과 유럽 사이의 영화 지원을 사이에 둔 긴장 속에서, 미국은 유럽연합의 이러한 지원정책 때문에 미국의 영화 산업이 피해를 입는다는 구체적인 증거를 제시해야만 유럽 내부의 지원정책에 영향을 미칠 수 있을 것이다. 서비스의 국제통상에 대한 일반협약(AGCS)에 속하는 텔레비전의 경우, 공적 지원 문제의 양상은 다르게 전개된다. GATT와는 달리 AGCS는 아무런 국내 정책 범주도 설정하고 있지 않으며, 이러한 정책은 시장접근의 경우와 마찬가지로 관련 당사자들 사이의 협상을 통해 사례별로 결정된다. AGCS 내부에서 문화 문제가 남다른 중요성을 띠는 것은 바로 이런 이유에서이다. 우루과이 라운드에서 벌어진 시청각 서비스를 둘러싸고 유럽과 미국 사이에서 벌어진 의견충돌로 인해 아직 텔레비전은 영화처럼 국내 정책 원칙이나 최혜국 원칙의 대상이 되지 못한 상태이다. 따라서 이 분야에 있어서 텔레비전 시장의 자유화를 요구하는 미국의 압력과 유럽 차원의 다양한 공적 지원 정책(영화제작에 대한 것과 같은 직접 지원으로부터 각종 세제혜택과 프로그램 쿼터정책)을 유지하려는 유럽연합 사이에, 그리고 위에서 분석했듯이 공적 지원을 받는 공영 텔레비전을 유지하려는 힘과 사영방송들의 시장자유화 요구 사이에서 많은 긴장과 충돌이 요구된다. 텔레비전 분야가 점증하는 미국의 압력 속에 AGCS 적용 섹터로 남을지, 문화적 특수성을 인정받아 예외적 적용의 대상으로 남을 수 있을지 확실치 않지만, 그럴수록 시청각 분야의 문화적 특수성에 대한 철학적 이해를 전파하는 것이 더욱 중요하다. GATT가 인정하는 국내 정책 원칙과 국제통상시 문화적 특수성 원칙을 시청각 분야에도 적용하려는 노력 속에 다양한 정책 모델이 개발되고 있으며, 현재 '문화적 예외성(Cultural exception)' 담론과 '문화적 특수성(Cultural specialty)' 담론을 거쳐 '문화적 다양성(Cultural diversity)' 담론에 의존하는 국제적 연대 형성을 위한 노력이 유럽 차원에서 이루어지고 있다. 유럽 공영 시청각 섹터의 미래 앞에서 사영방송 연합의 유럽위원회에 대한 백서 제출을 계기로 유럽 공영방송에 대한 공적 지원의 구조적 문제를 조명해 보고, 영화를 포함한 시청각 영역에 대한 국가 지원 정책의 구체적 문제를 검토해 보았다. 매번 공영방송 위기설이 나돌 때마다 유럽의 공영방송이 그 기반을 잃어가고 있는 것으로 이해될 수 있으나, 이것은 유럽의 뿌리깊은 공공 섹터에 대한 애착을 고려할 때 지나친 해석이라고 생각된다. 이것은 오히려 공영방송에 대한 뿌리 깊은 신뢰와 재구조화를 통해 경쟁력과 정체성을 확립하려는 의지의 반증으로 이해하는 것이 더 옳을 것이다. 유럽에 부과되는 시장자유화의 압력은 거세고 유럽 차원에서 전통적으로 공공 독점이었던 통신이나 에너지 분야를 사영화한 것은 사실이지만, 유럽의 미래 비전 속에서 문화의 중요성과 공영방송의 핵심적인 역할이 의문시된 적은 없고, 그것은 '국경 없는 텔레비전' 강령의 개신 과정을 통해 부분적으로 드러나고 있다. 또한 개별 국가와 유럽의 시청각 제작, 유통에 대한 공적 지원은 유럽 프로그램 산업의 존재에 필수 불가결하다는 것이 시청각 분야 종사자들의 지배적인 의견이기도 하다. 디지털 지상파 채널과 인터넷 등 새로운 다채널 방송환경은 기본 서비스로서의 방송의 역할, 지역 공동체 형성과 사회 통합 역할 등 공영방송에 대한 기대를 사실상 더욱 제고하고 있고, 공영방송은 이러한 기술적 계기를 공영방송의 새로운 구조 정립과 정체성 강화의 기회로 삼도록 노력해야 할 것이다. ○ 참조 : Commissariat voor de Media(Dutch regulator, 2002) Safeguarding the Future of the European Audiovisual Market: A White Paper on the Financing and Regulation of Publicly Funded Broadcasters, ACT EPC AER의 공동백서, 2004년 3월. ________________________________________________________________________
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