지난 4월 21일, Ofcom은 12개월에 걸친 공익방송 서비스에 관한 연구 중 그 첫번째 보고서를 발간했다. 이번 보고서는 방송전문가와의 폭넓은 협의, 과거 5년간에 걸친 수용자 시청습관의 경향과 주요 채널의 프로그램 편성에 관한 광범위한 데이터, 텔레비전 시청자들을 대상으로 한 대규모 서베이를 포함해 광범위한 수용자 연구에 관한 것이다.
Ofcom의 이번 연구는 '커뮤니케이션법 2003'(264 조항)에 의거하여 3차에 걸쳐 이루어지며 12월에 완전히 종료될 예정이다. 의회는 커뮤니케이션 규제기구 Ofcom에 공익방송 서비스의 유효성에 대해 검토하고 공익방송이 어떻게 유지되고 강화될 수 있는가에 관해 보고하도록 요청한 바 있다. 이 연구는 주요 지상파 방송인 BBC 1, BBC 2, ITV1, Channel 4, Channel 5가 공익방송 서비스 의무를 효과적으로 이행하고 있는가를 검토했다. 또한 디지털 시대에 공익방송을 유지하고 강화하기 위한 방안들을 제안하고 있다. 이번 보고서는 제1차 검토 결과로, 주요 지상파 TV 채널의 방송 유효성에 관해 결론을 도출하고 완전한 디지털 세계로 진입해 감에 따라 변화하는 시장 상황에서 어떻게 공익방송 서비스의 질을 유지하고 강화할 것인가에 관한 초기적인 관점들을 제시하고 있다.
Ofcom의 제2, 3차 보고서는 여름과 가을 하반기에 각각 발간될 예정이며, 최종 권고사항들은 정부의 BBC 칙허장 개정시 중요하게 고려될 것이다. 다음은 Ofcom의 제1차 연구보고서 내용을 요약한 것이다.
공익방송 서비스의 유효성에 관한 연구결과
Ofcom의 연구결과는 주요 지상파 텔레비전 채널 방송이 완전하게는 아니지만 부분적으로나마 커뮤니케이션법에서 요구하는 조건들을 충족시키고 있다는 것이다. 1998년부터 2003년까지의 데이터에 근거, 도출된 연구결과는 다음과 같다.
다섯 개의 주요 지상파 텔레비전 방송 채널들의 프로그램 편성 비용(영화와 스포츠 제외)이 8% 증가함.
○ 폭넓게 다양한 프로그램들이 지속적으로 황금시간대에 방영됨. ○ 영국에서 최초로 제작된 프로그램 비율이 약간 증가. ○ 뉴스와 드라마에의 지출 비용이 각각 13%와 16% 정도 증가. ○ 예술, 어린이, 종교, 교육 프로그램에의 지출 비용 감소. ○ 드라마와 사실에 입각한 프로그램과 같은 장르들 내에서의 범위가 점차 축소. ○ 예술과 시사문제 등의 주제에 관한 전문가 프로그램들이 황금시청시간대에서 점차 밀려나고 있음. ○ 프로그램 포맷에 대한 혁신적인 접근 방법들이 개발되고 있으나 새롭게 방영을 시작하는 프로그램 수가 매년 감소함.
1998년에서 2003년 사이에 주요 텔레비전 방송 채널들의 시간대 시청률이 점차 감소하고 있으며, 멀티채널을 시청하는 가구 중에서 보다 도전적인 유형의 프로그램을 원하는 수용자들이 급격히 감소하는 것으로 나타나고 있다.
○ 주요 방송 채널들의 수용자 점유율이 전체 87%에서 76%로 하락했다. ○ 멀티채널 수신 가구들 중에서 주요 방송 채널의 수용자 점유율이 감소하기 시작했으며, 상기 기간에 63%에서 57%로 감소하였다. ○ 상기 채널들은 16세에서 34세까지의 수용자들 사이에 그 기반을 잃기 시작했으며, 그 점유율은 69%로 하락했다. ○ 2003년에 소수민족들 사이에 수용자 점유율은 56%였다. ○ <지평(Horizon)>, <뉴스나이트(Newsnight)>, <사우스뱅크쇼(The South Bank Show)> 등과 같은 프로그램들은 주요 지상파 채널들만 수신하는 가구들과 비교해 멀티채널을 수신하는 가구들의 경우 시청률이 최소한 50% 줄어들었다.
시청자들은 방송사들의 사회에 대해 가져야 할 폭넓은 책임감에 대해 지지를 하지만 기존의 몇 가지 산출이라는 측면에 대해서도 관심을 갖고 있었다.
○ 시청자들은 텔레비전 방송의 주요 기능은 오락을 제공하는 것이지만 또한 이것이 보다 광범위한 사회적 목적을 지지해야만 한다고 생각하고 있었다. ○ 질 높은 뉴스와 정보는 방송사들이 중요하게 그리고 제대로 잘 전달함에 따라 시청자들이 꾸준히 시청해 오고 있음을 알 수 있다. ○ 수용자들은 주요 지상파 텔레비전 방송 프로그램들을 시청하는 어린이들에게 안전한 환경을 제공하기 위해 텔레비전이 보다 더 많은 노력을 기울여야 한다고 생각하고 있었다. ○ 예술, 종교, 일부 지역 프로그램 등과 같은 일부 전문 영역에 관한 현재 규정은 폭넓게 가치 있는 것으로 받아들여지지 않고 있다. ○ 시청자들은 소수민족을 위한 특별한 프로그램을 통해서보다는 주류 프로그램 내에서 소수민족의 관심사가 재현되는 것을 더 선호하고 있다. ○ 수용자들은 주요 지상파 채널들이 혁신과 독창성이 부족하다고 느끼고 있다. ○ 공중은 질 높은 프로그램을 공급하기 위해 주요 지상파 채널들 간에 경쟁의 필요성을 강력하게 지지하고 있었다.
Ofcom은 보고서에서 당장 닥쳐올 미래에 공익방송 서비스를 유지하고 강화하기 위한 방안들과 디지털로의 완전 전환을 위해 필요한 방안들을 제시하고 있다.
완전한 디지털 시대로의 전환을 위한 제언
완전히 디지털화된 시대로 진입해 감에 따라, 장기적으로 볼 때 공익방송 서비스는 아주 엄청난 도전에 직면할 것이다. 즉, 소비자들은 보다 폭넓은 선택권을 갖게 될 것이며, 주요 지상파 텔레비전 채널 수용자들은 더욱 감소하게 될 것이다. 다음은 디지털 시대에 공익방송 서비스를 유지하고 강화하기 위한 Ofcom의 제안들이다.
제안 1 공익방송 서비스 재원의 전망과 대안적인 재원 방안에 대한 검토가 필요하다. 공익방송을 위한 기존의 상업적 재원이 점차 고갈되고 있다. TV 수신료에 대한 공중의 지지가 증가하는 수용자 분열 현상으로 인해 위태로울 수 있다. 따라서 장기적으로 볼 때 명백하든 함축적인 형태든 공익방송 서비스를 위한 새로운 형태의 재원에 대해 고려해 볼 필요가 있다. 여기에는 전자 프로그램 가이드(EPG) 포지셔닝, 디지털 멀티플렉스 액세스, 상업 텔레비전 방송의 재무부에의 지불금과 그 외 인센티브제도 등이 포함되어야만 한다.
제안 2 공익방송사들 간의 경쟁은 효과적인 시스템의 핵심이다. 디지털 세계에서, 단일의 독점적인 공익방송 서비스 공급자는 공익방송 서비스의 목적을 달성하거나 다양한 관점과 견해의 제시를 보장할 수 있는 가장 효과적인 모델은 아닐 것이다. 따라서 엄청난 수의 방송사들 간에 기존의 재원들을 공유하여 방송사나 제작사들이 공익방송 서비스의 재원 충당을 위해 노력하도록 하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다.
제안 3 공익방송 서비스의 목적과 특성을 보장하기 위해 공중재원이 필요한 곳에, 재원을 분배하는 여러 다른 방식들이 검토되어야만 한다. 첫번째 방안은 지정된 방송사에 직접적인 재원을 지속적으로 할당해 주는 것이다. 두 번째 방안은 새로운 중개자(공익방송 서비스의 '구매자')를 통해 수혜자(공익방송 서비스 '공급자')로서 방송사나 제작사 둘 중에 하나에 배당금을 지급하는 것이다. 미래의 디지털 시대에 공익방송 서비스 전달에 가장 적합한 최선의 모델을 고려할 때 양 방안 모두 평가되어야만 한다.
제안 4 영리를 추구하는 방송사로부터의 기여뿐만 아니라 비영리기구에 의한 공익방송 서비스에의 실질적인 기여를 지속적으로 보장할 수 있어야만 한다. 왜냐하면 양 기관들이 추구하는 조직적 목적이 공익방송 서비스의 목적에 합치될 때 사회적 목적이 보다 손쉽게 성취될 수 있기 때문이다.
제안 5 방송 시장이 공익방송 서비스의 목적과 특성 모두를 충족시키고 공익방송 서비스로서 정의될 수 있는 프로그램들이 상당히 많이 제작되고 있는 것 같다. 공중의 개입 없이 공급되고 있는 일부 프로그램들과 채널들은 이미 공익방송의 목적에 기여하고 있다. 디지털 전환에 앞서 우리는 공중의 개입 없이 텔레비전 방송 시장의 발전에 의해 얼마나 많은 공익방송 서비스의 목적과 특성이 공급될 수 있는가를 탐구하는 작업이 필요하다.
제안 6 시장의 발전에도 불구하고 BBC의 경우 공익방송 서비스의 목적과 특성을 달성하기 위한 광범위한 활동들을 지속적으로 수행해야만 한다. 그러나 그 활동범위는 공익방송의 핵심목적과 관련해 정기적으로 검토될 필요가 있다.
제안 7 주요 상업 지상파 채널의 편성표에 제시된 모든 프로그램이 공익방송 서비스의 목적과 특성을 항상 반영해야만 하는 것은 아니다. 그러나 BBC의 경우, 그 특유의 권위적인 재원 상태 때문에 일정 정도 공익방송의 광범위한 목적과 특성을 반영하도록 항상 노력해야만 한다.
제안 8 완전한 디지털 시대에 Channel 4가 공익방송 서비스에 기여할 필요가 반드시 있다면 Channel 4는 증가하는 재정적 압박을 극복해야만 한다. 내부적인 능률과 자립이 출발점이 되어야만 한다. 만일 필요하다면, 새로운 상업적 사업을 시작하거나 논쟁적인 재원인 수신료의 일부를 공유하거나 새로운 형태의 직접적인 재원을 확보하는 등의 대안적인 방안들이 고려되어야만 한다. 이러한 방안들을 고려할 때, Channel 4의 소유권 상태, 계약조항과 목적의 표현 등을 통한 확고한 체계에 입각해 Channel 4 특유의 역할과 정신(ethos)이 유지되어야만 한다.
제안 9 독립 텔레비전 제작사들이 거의 모든 프로그램 부문에 걸쳐 공중방송 서비스의 목적에 상당 부분 기여하고 있다. 하나 또는 두 가지 정도의 전문 영역(예를 들어, 뉴스)을 제외하면 독립 프로덕션이 공익방송 서비스의 제공을 보다 향상시킬 수 있는 영역들이 많다고 본다. 고려되어야 할 조치들로는 방송사들이 독립제작사들에 위탁해야 하는 프로그램 외주율의 증가가 포함된다.
제안 10 앞으로 맞닥뜨려야 할 많은 문제들이 남아 있다. 디지털 전환이 이루어지고 나면, 공익방송 서비스를 확보하기 위한 지금과 같은 수준에서의 공중 개입이 정당화되지 않을 수 있다. 왜냐하면 적절한 비용 수준에서의 텔레비전을 통해 공익방송 서비스의 목적과 특성을 보장하는 것이 불가능하다고 판명되거나 시장 실패가 상당부분 줄어들 것이기 때문이다.
○ 참조 : Ofcom Review of Public Service Television Broadcasting ○ 작성 : 김소형(영국 통신원, milena21@hanmail.net)
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