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제목 | [통권 149호] 일본, 지상파 디지털화 정책 혼미 거듭 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 02.04.11 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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2001년 12월 20일 '전국디지털방송추진협의회'(2001년 7월 17일 발족, 이하 '전국추진협'1)는 갑자기 〔지상디지털방송 추진방안〕의 수정안이라 볼 수 있는 새로운 방침을 발표했다. '전국추진협'의 명의로 발표된 〔지상디지털방송 추진방향〕이라는 이름의 배포자료에는, 수정안을 발표하게 된 상황 변화의 요인으로 "아날로그-아날로그 변환 대책 실시단계에 들어가 각 지역별로 전파상황에 대해 상세하게 측정조사를 실시한 바, 대책이 필요한 방송국이 증가했다. 특히 높은 대책 단가를 요하는 케이블에 의한 대책을 필요로 하는 방송국이 증가했으며, 해당 세대수도 2000년 4월의 246만 가구에 비해 190만 가구가 증가한 436만 가구에 이른다."는 내용이 적혀 있다. 경비는 명기되지 않았지만, 당초 예측한 850억 엔의 3배에 달하는 2,000억 엔 이상으로, 최근에는 2,700억 엔이라는 수치도 나오고 있다. 대응책으로 "이전에는 고려되지 않았던 셋톱박스(STB) 방식을 대책 수단에 포함한다."고 하고, 구체적인 검토는 총무성, NHK, 민방이 공동으로 실시하기로 했다고 밝혔다. 구체적인 작업으로서는 ①셋톱박스 방식을 도입할 장소의 선정, ②채널(주파수) 계획을 6개월 이내(2002년 6월)에 수정하는 것을 들었다. 이러한 발표에 대해 각 신문들은 '지상디지털방송의 전국화가 지체될 수도 있다.'고 보도했지만, 11월 22일 각의가 끝난 후 片山虎之助 총무상은 2003년에 도쿄·나고야·오사카(東名阪) 3대 도시권, 2006년에 기타 지역의 지상방송 디지털화에 대해 "계획에 변화는 전혀 없다. 예정대로 시작하여 2011년에는 전면적으로 디지털화로 이행한다."고 입장을 굽히지 않고 있다. 우정성, 디지털TV 도입 강력 주장 '지상디지털방송 전국화'가 계획대로 추진될 것인가를 논의하기에 앞서, 우선 일본에 지상 디지털텔레비전방송이 도입된 경위를 살펴보기로 하자. 방송의 디지털화가 일본의 정책 목표로 명시된 것은 1996년 4월에 설립된 '방송 고도화 비전 간담회'가 그 해 6월에 발표한 최종 보고서를 통해서였다. 이 '고도화 비전'은 NTT가 전세대를 광케이블망으로 연결하겠다고 한 2010년에 케이블TV, 위성방송, 지상파방송이 디지털화되는 것을 정책 목표로 삼았다. 이 '방송 고도화 비전' 이후, 방송의 디지털화는 1997년의 '2000년까지의 정보통신 고도화 중기계획' 등에 의해 행정 목표로 구체화되어, 1996년 CS 디지털방송, 2000년 BS 디지털방송이 실시되었다. 그렇지만 최대의 과제는 모든 국민에 보급되어 있는 지상파방송을 디지털화하는 것이었다. 당시 우정성은 영국·미국의 지상 디지털TV의 시작을 '세계적 조류'라고 파악하고 그 도입을 강력하게 주장하며, 1997년 6월 '지상디지털방송 간담회'를 개최하고, 1998년 6월에 중간 보고서를, 같은 해 10월에 최종 보고서를 발표했다. 지상디지털방송에 대해서는 신규참여를 인정하지 않고 현행 방송사업자가 이행하는 것으로 하면서, 주파수면에서는 현행 VHF(1∼12채널)·UHF(13∼62채널) 혼합체제를 고쳐, UHF인 13∼32채널을 핵심 채널로 사용하기로 했다. 그리고 실시 시기는 關東·東海·近畿 광역권에서는 2003년 말까지 모국(母局) 차원에서 본방송이 시작되는 것을 기대하고, 그 이외의 지역에서는 2006년 말까지 모국 차원에서의 본방송을 기대하며, 디지털 수신기가 85% 보급되고 방송국이 방송 대상 지역에서 100%를 커버한다는 조건으로 2010년에 전국적인 아날로그방송을 폐지하는 것으로 잡았다. 그리고 12월에 모국 차원에서의 주파수 계획도 발표되었다. 하지만 이 보고서는 아날로그-아날로그 변환문제를 너무 단순하게 판단하고 있었다. 아날로그 전면 폐지 시기 2011년 7월 24일로 결정 일본은 지형적으로 산지가 많아 모든 방송용 주파수를 조밀하게 세분하여 사용하고 있기 때문에 영국이나 미국처럼 별도의 디지털용 주파수를 준비할 여유가 없다. 따라서 지상디지털방송을 실현하기 위해서는 현재의 아날로그방송을 계속하면서 디지털용 주파수를 확보할 수밖에 없다. 현재 일본에서는 NHK·민방이 50년에 걸쳐 부지런히 만들어 온 합계 1만 5,000개에 달하는 아날로그 중계국이 지상방송용 주파수대 전부를 사용하고 있다. 따라서 우정성은 2단계로 나누어 디지털화 추진 계획을 세웠다. 1단계는 비교적 이용이 적은 아날로그 주파수(UHF 13∼32채널이 중심)를 다른 주파수로 옮겨 디지털용 '빈 터'를 만든다는 것으로, 현재의 아날로그 주파수에서 일단 다른 아날로그 주파수로 바꾼다는 의미에서 '아날로그-아날로그 변환'이라고 부른다. 지상디지털방송간담회 보고서에는 아날로그-아날로그 변환의 영향을 받게 될 세대수를 200만 세대라고 했지만 지상디지털방송 시책을 설명한 자민당 회합 석상에서는 갑자기 1,000만 세대라고 변경하고, 이와 관련된 경비는 최대 1,040억 엔에 이른다고 발표했다. 이에 대해 민방련은 '대책비는 1,469억 엔'이라는 시산을 제시하며 NHK와 함께 아날로그 문제 해결을 위해 공적 자금의 도입이 필요하다고 주장했다. 전파법은 주파수 등의 변경(제71조)과 관련해 "총무대신은 전파의 규정(規整), 또는 기타 공익상 필요가 있을 때는 해당 무선국의 목적 수행에 지장을 미치지 않는 범위내에서 무선국의 주파수 혹은 공중선 전력의 지정을 변경 또는 인공위성국의 무선설비의 설치장소의 변경을 명할 수 있다."고 하고, 국가는 변경 명령으로 발생하는 손실을 보상해야 한다고 정하고 있다. 이 조문이 세금을 투입하는 근거가 되었다. 사태의 심각성을 깨달은 우정성은 1999년 9월에 우정성, NHK, 민방이 참여하는 '지상디지털방송에 관한 공동연구회'를 발족하고 2000년 4월 26일 그 검토결과를 발표했다. 1999년 7월에는 민방련이 '디지털화는 불가피하다.' 등의 내용의 '지상디지털텔레비전에 관한 기본 방침'을 발표하는 등 방송사업자측에서도 디지털화를 기정사실화했다. 검토결과는 전국 NHK와 민방의 채널(키스테이션)안을 제시한 다음, 아날로그-아날로그 변환의 영향을 받는 세대를 246만 세대로 하고, 경비에 대해서는 방송국의 송신대책 경비가 311억 7,400만 엔, 개별 가정의 수신대책 경비가 540억 4,200만 엔으로 합계 852억 1,600만 엔으로 시산했다. 이 경비에 대해서는 전파이용료를 재원으로 하는 도쿄 키스테이션 5국, 텔레비전 오사카 이외의 오사카 준키스테이션 4국의 9개사분을 제외한 727억 엔이 6년간에 투입되는 것으로 정해져, 2001년도에는 123억 3,500만 엔, 2002년도에는 122억 4,000만엔 (국회 심의중)이 계상되어 있다. 전파이용료를 재원으로 하기 위해서는 전파법을 개정할 필요가 있어 2001년 6월 참의원 본회의에서 개정안이 가결되고, 7월 25일에 시행되었다. 개정 전파법의 골자는 ①아날로그-아날로그 변환을 국가에 의한 '특정 주파수 변경 대책업무'로 하여, 전파이용료를 투입할 수 있게 했다. ②아날로그텔레비전방송의 주파수 사용기한을 10년 이내로 하고, 구체적으로는 개정법·성령의 시행일로부터 기산한 2011년 7월 24일로 했다. 아날로그-아날로그 변환을 위한 국가 투입으로 10년 후에 아날로그텔레비전이 폐지되는 것이 국가의 시책으로 결정되었다. 총무성 정책, 보급률에 대해서는 무신경 문제는 아날로그텔레비전용 주파수 사용기한을 2011년으로 확정한 것이었다. 지상디지털방송간담회 보고서에서는 2011년을 아날로그 종료기한으로 했지만, 디지털텔레비전의 85% 보급, 방송국의 지역내 커버율 100%를 그 시행 조건으로 삼고 있다. 1999년 전국소비자실태조사에서 VTR 보급률이 77.1%였던 점을 고려하면 사실상 불가능한 수치이다. 이 조건을 바꾸어 어쨌든 무조건 2011년에 아날로그 주파수를 없애는 것으로 정한 것이다. 방송국의 입장에서 볼 때 아날로그방송과 디지털방송의 병행방송 기간은 짧을수록 좋기 때문에 기확을 확정한 것 자체는 환영한다는 의견도 있지만, 시청자 입장에서는 한밤중에 홍두깨와 같은 소리였다. 이 전파개정법을 자세하게 해설한 신문도 없었을 뿐 아니라, 당사자인 텔레비전에서도 이 사실을 설명하고 해설하는 프로그램을 찾을 수 없었다. 새로 텔레비전을 바꾼 사람 가운데 10년 후면 아날로그텔레비전 수상기가 쓸모없는 물건이 된다는 사실을 알고 있는 사람이 과연 몇이나 있을까. 기한을 확정한 것은 국회에서도 문제가 되었다. 공산당은 개정안에 아날로그방송의 종료가 사실상 명기되어 있는 것에 반대하며, 디지털방송의 지역 커버율과 디지털 수신기의 보급상황에 따라 종료시기를 수정할 것을 주장하는 수정안을 제출했지만, 부결되었다. 아날로그-아날로그 변환문제를 비롯해 방송의 디지털화로 가장 큰 영향을 받는 사람은 시청자이다. BS 디지털방송의 모습을 볼 것도 없이 프로그램이 재미있지 않으면 수신기는 팔리지 않는다. 중의원 총무위원회는 부대결의한 7항목 가운데 하나에 "지상방송의 디지털화에 대해서는 시청자의 입장도 배려하여 유연하게 대응함과 동시에 그 필요성에 대해 철저히 홍보할 것"을 명시하고 있지만, '시청자의 입장에도'라는 표현이야말로 바로 이 결정이 관청과 업계에 의한 것이라는 것을 단정으로 증명하는 증거라 할 수 있다. 이 전파개정법과 시기를 같이하여 공동검토위원회를 계승하는 형태로 2001년 7월 17일에는 '전국지상디지털방송추진협의회'가 설립되고 기술부회, 대책계획부회, 수신대책부회, 종합추진부회 등 4부회와 전국 32개 지역협의회가 설립되었다. 총무성, 아날로그-아날로그 변환 무대책으로 일관 이번 수정안이 마련되기까지의 전 경위를 살펴보았지만, 여기에서 명확하게 드러나는 것은 총무성이 시종일관 계획성 없이 대응해 왔다는 점이다. 경비가 대폭 증가된 것도 총무성의 잘못된 판단에 기인한다. 공동검토위원회가 246만 세대로 결론 내린 것은 총무성의 지시에 의해 전국 민방·NHK의 기술자가 상세하게 검토한 결과였다. 민방련이 2001년 민방대회에서 이 사업에 참가한 전국의 기술자를 표창했을 정도로 어려운 일이었다. 총무성의 지시는 각 방송국의 면허 지역에 한정한 것이었지만, 실제로 검토를 시작하자 인접 지역에 대한 영향을 고려할 필요가 생기고, 그 결과가 이번 수정안에 반영된 것이다. 이번 수정 지역으로 되었던 것은 有名海 연안, 瀨戶내해, 北關東 3지역이었지만, 처음부터 대응이 필요한 곳이었다. 이들 지역에서 주파수를 변경하면 연쇄적으로 다른 지역의 할당에도 영향을 미친다. 총무성의 무계획성이 드러나는 대목이다. 대응책으로 내놓은 셋톱박스 배부도 많은 문제를 안고 있다. 원래 셋톱박스가 과거 검토에서 미뤄졌던 것은, 개별 가정에 국가가 기계를 배부한다는 전례가 없는 해결책이었기 때문이다. 소유권이 개인에게 있는 이상 이사했을 때나 전입자에 대한 대책을 마련해야 한다. 또 이번 대응책에서는 디지털방송을 셋톱박스로 아날로그 수신하는 것을 상정하고 있는데, 아날로그 변환인 이상 그 셋톱박스는 디지털의 특징인 고화질 방송이나 데이터 방송을 수신할 수 없게 된다. 그런 것을 굳이 국민의 세금으로 만들어 배부한다는 것은 이치에 맞지 않는 발상이라는 주장도 많다. 게다가 셋톱박스의 규격에 대한 논의도 이루어지지 않은 상태에서 언제 제품화될지도 모른다. 당연히 가격이 얼마가 될지도 모른다. 기왕 셋톱박스 방식으로 할 것이라면 아날로그-아날로그 변환의 모든 사항을 셋톱박스로 처리하면 좋다는 의견도 있지만, 이에 대해 총무성은 아무런 답을 하고 있지 않다. 재면허 교부를 조건으로 디지털 개시 시기 결정 그렇다면 총무성은 왜 개시 시기에 얽매이는 것일까. 2003년 도쿄·오사카·나고야 대도시권, 2006년에 기타 지역이라는 스케줄이 그럴듯하게 이야기되고 있는데, 왜 그 시기에 시작해야만 하는 것일까. 2003년의 근거는 다음 재면허에 대한 위협이다. 방송국의 면허는 5년으로 다음 재면허는 2003년 11월 1일자이다. 자금면에서 여유가 있는 도쿄·오사카·나고야 방송국에는 디지털화를 면허의 조건으로 하자는 것이 총무성의 노골적인 의도인 것이다. 2006년 기타 지역 개시의 근거는 더욱 희박하다. 1998년 지상디지털텔레비전방송을 시작한 미국이 조건을 달아 2006년에 아날로그방송을 폐지하겠다고 결정한 것에 따르고 있다. 그러나 미국의 디지털화는 더딘 진행을 보이고 있어 5년 후에 아날로그가 폐지될 일은 없다. 영국의 디지털화도 머독의 BSkyB와의 경쟁으로 인해 정책 전환이 필요하게 되었다. 그럼에도 불구하고 2006년 개시 시기를 고집하고 있는 총무성의 판단은 자신이 말하는 '세계의 조류'와는 거리가 멀다고 하지 않을 수 없다. 이번 수정안을 발표하면서 NHK·민방의 간부는 총무성에 대해 아날로그-아날로그 문제 때문에 2005년 시작으로 바꾸자고 강력히 요구했지만, 체면에 얽매이는 총무성은 2003년을 고수하며, 셋톱박스 배부를 해결책으로 제시하며 문제를 더욱 심각화시켰을 뿐이다. 산업화 위주의 논의, 디지털화의 초점 벗어나 아날로그-아날로그 변환 후 본격적인 디지털텔레비전방송을 하기 위해서는 NHK·민방 합쳐 1조 엔이 소요된다고 한다. 민방 텔레비전 127개사 대부분을 차지하고 있는 로컬국 평균 디지털화 비용은 45억∼60억 엔으로, 수십억 엔의 매출 안에서 이 경비를 확보하는 것은 불가능하다. 불황 속에서도 번영을 구가해 왔던 방송계도 2001년 10월 이후 급속히 경영악화를 보이며 2001년도 결산은 일제히 수입·수익 감소로 돌아설 것으로 예측된다. 디지털화에 따른 기술혁신으로 광고수입과 수신료가 비약적으로 증대할 것을 기대하기는 난망한 상태에서 디지털화는 '회수할 수 없는 투자'로 경영을 압박해 오고 있다. 할당된 6MHz, 13세스먼트를 사용해 HDTV라면 1채널, 현행 화질의 SDTV라면 3채널, 그리고 휴대전화 등에서의 이동수신용 간이동화(動 ) 1채널이라는 계획만 선전되고 있을 뿐, 광고방송에 다채널화는 아무런 도움이 되지 않는다는 사실은 BS 디지털방송에서도 이미 증명된 바 있다. 디지털화와 관련해서는 아날로그-아날로그 변환문제만이 아니라, 송신타워 문제, 콘텐츠 확보 문제, 수신기 문제, 매스미디어 집중배제 완화에 따른 합병 문제 등 다양한 문제가 산적해 있다. 송신타워 문제는 關東지구에서 상징적으로 드러나고 있다. 텔레비전 방송은 모국을 어디에 건설하느냐에 따라 중계국의 수와 설치계획에 영향을 미치며, 수신자로서도 안테나의 방향과 난시청 등의 문제도 발생한다. 關東지구에서는 이 모국의 건설 장소가 아직 결정되지 않았다. 2003년부터 잠정적으로 도쿄타워를 사용하며 본격적으로 장소를 물색한다고만 되어 있을 뿐이다. 사이다마, 신주쿠, 아키하바라 등의 계획이 있었지만, 600미터나 되는 타워를 건설하는 데는 건설비와 근린환경 등의 문제도 있고, 실제 건설에 3∼5년이 걸리기 때문에 보급에 영향을 미치게 된다. 이런 문제는 다른 지역에서도 똑같이 발생할 것이다. 그 검토는 전국협의회, 지상디지털텔레비전방송 표준화협의회, 전파산업회, 민방련 등의 조직과 각 계열, 각사 단위로 이루어지고 있는데, 그 검토가 끝난 후에 실제 스케줄을 세워도 전혀 늦지 않다. 총무성은 2007년에 아날로그BS를 중지한다고 결정하고 있는데, 이것이 이루어지지 않으면 자동적으로 지상아날로그 중지도 변경될 것이다. ㅇ참조 : 放送ジャ-ナル 2002. 1.(2월 합병호) 放送レポ-ト 2002. 3. ㅇ작성 : 이세영(영상산업정보센터 수석팀장, ysy2300@kbi.re.kr) 1) NHK, 민방, 총무성 3자에 의한 '지상파디지털방송에 관한 공동검토위원회'(1999년 3월∼2001년 6월)가 2003년 도쿄·나고야·오사카(東名阪) 지역에서 디지털방송을 순조롭게 시작하기 위해 조직한 협의회.
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