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제목 | [통권 146호] 21세기 초의 미디어 규제 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 02.02.22 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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- 융합 시대 규제 기구의 구조와 힘 - Wolfgang Closs, "Media Supervision on the threshold of the 21 Century - Structure and powers of regulatory authorities in the era of Convergence," IRIS PLUS Legal Observations of European audiovisual observatory, 2001년 9월. 이 글은 유럽 시청각 감시실이 뉴미디어의 도래에 따른 규제 메커니즘의 채택에 관한 견해를 밝힌 것이다. 유럽 시청각 감시실은 IRIS PLUS의 이전 호에서 현재의 텔레비전 규제 체계가 새로운 발전 추세에 부응하여 수정되어야 한다는 견해를 밝힌 바 있다. 그 후속편으로 이 보고서에서는 융합의 시대에 있어 미디어 규제 기관의 역할에 대해 설명하면서 현재와 미래의 규제 체계와 모델을 제시하고 있다. 이 보고서는 유럽 미디어 법제처가 주관하는 국제 워크숍에 제출되었다. 〔역자 주〕 A. 도입 미디어 융합(convergence)은 오랫동안 논의된 주제이다. 디지털 시대에 걸맞는 미디어 규제 구조를 만들기 위해서 유럽 차원에서 많은 노력이 있었다. 특히, 유럽위원회는 '국경 없는 텔레비전' 지침서의 전반적인 개정을 포함하여 미디어 규제를 광범위하게 개혁하고 있다. 이 보고서에서는 첫째로 최근의 발전과 관련하여 규제 기구의 구조와 기능을 설명하고, 둘째로 집중 규제를 보다 자세히 다룬다. 먼저 현재의 규제 구조를 설명하고, 다음에 융합을 촉진하는 요인들이 집중에 미치는 영향을 분석하고, 마지막으로 규제 기구의 구조와 규제의 수단이 개선되어야 하는 방향에 대해서 논의한다. B. 통신과 미디어 부문에서 경쟁의 규제 I. 유럽법에서의 규제 기구의 구조와 기능 유럽법의 견지에서 보면, 미디어 규제는 넓은 의미에서 통신 규제, 미디어 규제 및 일반적인 경쟁과 집중의 규제라는 세 영역으로 나뉜다. 그러나 통신과 미디어 부문의 규제를 책임지고 있는 별도의 유럽 기구가 없다. EC조약 85.1.1조에 의하면 유럽 집행위원회가 EU 내에서의 경쟁을 규제하는 업무를 맡게 되어 있다. 유럽법에 의하면 개별 국가가 모든 부문 특히 특정한 규제 목적을 규정하는 입법권을 가지고 있지만, 개별 국가의 규제 기구 구조는 유럽법의 영향을 받는다. 1. 통신 부문에서 규제 구조 a) 규제 목적 현재 통신 부문의 규제를 보면 통신 서비스는 2000년 말에 완전한 규제 완화가 이루어졌다. 통신 규제의 기본적인 요소는 공개망 규정(Open Network Provision)이다. 이 원칙으로 공공망과 서비스에 대한 접속과 사용에 대해서 동일한 조건을 형성하려는 것이다. 이들 조건은 투명하고 객관적이며, 합리적이고 비차별적이어야 한다. 따라서 통신부문 규제는 보편적 서비스뿐만 아니라 최소한의 서비스, 접속 및 상호 접속을 보장한다. 규제와 관련된 EC 법률 규정의 대부분은 지침서(directives)의 형태를 띤다. EC조약 249조에 의하면, 지침서는 최종 결과에 대해서 회원국을 구속한다. 하지만 각국은 이러한 결과를 달성하는 데 필요한 형태와 방법을 자유롭게 선택할 수 있다. 통신 부문에서 각국의 규제 기구는 EC법을 준수해야만 한다. EU는 규제 완화의 결과로 규제 기관이 독립적인 기관이기를 요구하고 있다. 그 의미는 규제 기구와 사업자가 분리되어야 함을 뜻한다. b) 중요한 규제 수단 위에서 언급한 국가 규제 기구의 기능은 EC법의 여러 조항에 근거하고 있는데, 그 기능에 있어 규제 완화 조치와 조화 조치를 구분할 필요가 있다. 여러 규제 완화 지침을 근거로 통신 서비스 시장이 개방되었는데, 시장 개방과 관련된 목적과 원칙이 충족되도록 제정하게 되어 있는 다양한 조화 조치가 이러한 지침들을 보완하고 있다. 유럽 의회와 각료 이사회의 결정과 집행이사회의 권고안들이 통신 부문의 규정을 보완하거나 확장하게 된다. 2. 방송과 뉴미디어 부문의 규제 구조 a) 규제 목적 유럽법에 뉴미디어/정보 사회 및 시청각 부문에서 국가 통제 기구의 역할을 정의한 규제 원칙이 담겨져 있다. 전송 기술과 방법에 대해서는 통신 부문의 규제 목적이 방송과 뉴미디어 부문에도 적용된다. 그러나 미디어와 방송에 고유한 규제가 필요하다. 뉴미디어 부문에서 규제는 소비자와 데이터 보호 측면에서 특히 필요하다. 왜냐하면 데이터 전송과 교환이 매우 활발하기 때문이다. 유럽집행위원회는 불법적이고 위험한 인터넷 콘텐츠(사이버 범죄라고 일컫는)와 싸우고 있다. 시청각 정책에는 시장의 경제적 측면뿐만 아니라 미디어의 고유한 문화적·사회적 역할이 반영되어야 한다. 표현이라는 측면에서 텔레비전의 역할은 특히 중요하다. 그래서 유럽위윈회는 초기에 공통의 원칙을 제정하기로 결정했다. 이 원칙은 1999년에 EU 집행위원회의 공포문으로 작성되어 유럽 각료 이사회와 의회의 승인을 받았다. 시청각 부문의 규제가 만들어진 목적은 표현의 자유, 다원주의, 문화적·언어적 다양성의 촉진, 반론권, 저작자와 저작물 보호, 소수자, 인간의 존엄성 및 소비자와 같은 공통의 가치를 보호하기 위해서이다. TV 프로그램과 관련하여 또 다른 목적은 이미 EC의 '국경 없는 텔레비전 지침서'에 담겨져 있는 것으로서, EC 내에서 시청각 미디어의 자유로운 재전송을 보장하는 것이다. 그러나 자유로운 이동이 보장되는 서비스에는 제한이 있는데, 유럽법과 방송하는 국가의 국내법에 저촉되지 않는 텔레비전 프로그램에만 이 규정이 적용된다. 그런데 방송하는 국가만이 이러한 판단을 할 권한을 가지고 있다. 수신하는 국가는 다른 회원국으로부터 방송되는 TV 프로그램의 수신과 재전송의 자유를 보장해야만 한다(수신국이 사전 승인하거나 수신국의 고유한 통제를 부가할 수 없다). 이 시스템이 잘 운영된다면, 국내법과의 조화를 통해 달성되는 상호 양해의 원칙이 더욱 중요해진다. 유럽법에서 표현의 자유는 각 회원국이 보호해야 하지만, 이를 근거로 규제 조치를 취할 수는 없다. 요약하면, EU는 EC조약이 부여한 권한의 한계내에서만 활동할 수 있기 때문에, 회원국의 규제 기구의 구조와 조직에 관해서 구속력 있는 지침을 만들 수 없다. 미디어 부문에서 EU가 만든 입법 체계는 서비스를 제공할 수 있는 자유를 보호하는 것과 관련된 규제가 많다. b) 중요한 규제 수단 여기에는 EC의 '국경 없는 텔레비전' 지침서가 있다. 이 지침서는 회원국간의 자유로운 서비스 이동에 대한 방해 요인을 제거하기 위해서 채택되었다. '국경 없는 텔레비전' 지침서에는 쿼터, TV 광고, 협찬, 텔레쇼핑 및 소수자 보호와 같은 영역에서 회원국간의 조화를 위한 최소한의 기준만 설정되어 있다. 여기에는 규제 기구의 구조에 대해서는 언급하지 않고 있다. 그리고 1989년에 개최된 국경을 넘는 텔레비전에 관한 유럽 협정이 있다. 이 협정에는 방송사의 의무를 면허 또는 계약으로 규정할 수 있는 국가 기구를 둘 수 있도록 규정하고 있다. 뉴미디어 부문에서는 전자상거래를 규제하고 있는 전자상거래 지침서와 전자결제 지침서가 있는데, 이 지침서에도 규제 기구의 구조에 대해서 특별한 요구를 하지 않고 있다. 이 두 지침서의 목적은 뉴미디어의 EU 내부 시장(특히 소비자 보호에 초점을 두고)을 개발하는 것이다. 정보사회 서비스를 다루고 있는 '투명성 지침서'에도 마찬가지이다. 따라서 EC의 구속력 있는 법안에서는 규제 기구의 구조에 대해서는 어떠한 규정도 하고 있지 않다고 결론을 내릴 수 있다. 그러나 구속력이 없는 GKQ 의안에는 규제 기구의 구조에 대해서 언급한 내용이 있다. 예를 들면, 1999년에 합의된 'EU의 디지털 시대 시청각 정책에 관한 원칙과 가이드라인'에서는 융합의 측면에서 규제 기구의 발전에 관한 가이드라인을 제시하고 있다. 여기에서는 규제 기구가 정부와 사업자로부터 독립적이어야 하고, 이 부문의 규제자들이 긴밀히 협력하여야 한다고 밝히는 한편, 시청각 부문의 규제자, 사업자, 소비자들이 유럽 차원에서 협력하기 위한 포럼을 설립할 것도 제안하고 있다. 방송 부문 규제 기구의 기능과 구조에 대해서 2000년 10월에 채택된 유럽 각료 권고안에 언급되어 있다. 이 문서에는 정치적인 힘과 경제적 이해로부터 독립적인 규제 기구의 중요성을 강조하고 있다. 이 권고안의 부록에 이러한 독립성을 확보할 수 있는 자세한 기준이 실려 있다. 규제 기구는 독립적으로 활동할 수 있어야 하고 외부의 간섭으로부터 보호되어야 한다는 점이 특히 강조되어 있다. 규제 기관 직원의 임명과 해고는 정치 단체와 기타 이해 집단으로부터 간섭받지 않도록 하는 명확한 규칙이 제정되어야 한다. 따라서 유럽 각료이사회는 규제 기관의 구조와 조직에 관해서 매우 실질적인 생각을 가지고 있다. 하지만 이는 회원국들에 대한 권고안이지 의무사항은 아니다. EU 회원국들은 뉴미디어와 시청각 부문에서 규제 기구의 구조에 관해서 상대적으로 자유롭지만, EU가 조화 수단이 필요하다고 판단되면 이 자유가 종식될 수도 있다. 하지만 현재의 논의 수준을 보아서는 조화 수단이 수립될 수 있을 것 같지는 않다. 서비스 제공의 자유가 보장되기 위해서는 최소한의 조화 수단이 필요하다는 주장이 제기될 가능성도 없지는 않다. 3. 경쟁 관련 규제 구조 a) 규제 목적 규제의 영역에서 일반적인 경쟁법의 목적은 다음과 같이 요약할 수 있다. EC 경쟁 규칙은 내부 시장을 지지하고 보호한다. EC조약 3조에 따라서, 회원국간의 재화, 서비스 및 자본의 자유로운 이동을 저해하는 조치를 제거하고, 국가나 민간이 경쟁을 저해하지 않도록 하는 것이 EC 경쟁 규칙의 특징이다. 내부 시장을 보장하고 독점을 방지하는 내용들이 있다. 특정 시장을 공유하는 인수는 금지되어 있다(EC조약 81조). 지배적 사업자의 지배적 지위의 남용을 금지하고 있다(EC조약 82조). 국가가 (예를 들면, 공기업에 대한 특혜 또는 민간의 인수에 대한 보조금을 통해서) 시장을 왜곡해서는 안 된다. 이러한 규제의 목표가 통신과 뉴미디어 부문에서도 적용된다. EC조약의 81조에서 97조에는 이러한 목표를 달성하기 위한 방안을 규정하고 있다. EU 집행위원회는 경쟁법하에서 최고의 규제 기구이다. b) 중요한 규제 수단 EC조약에 규정된 경쟁 규칙을 시행하기 위해서 많은 규정이 만들어졌다. 이중에서 가장 중요한 것은 카르텔 규정과 집중통제 규정이다. 그리고 EC조약 86.3조에 근거하여 채택된 투명성 지침서도 중요하다. 이 지침서는 정부와 공적인 인수간에 금융 거래에서 비밀리에 보조금이 지불되는 것을 금지하기 위해서 만들어졌다. EU 집행위원회가 유일하게 경쟁에 관한 일을 책임지고 있다. 따라서 개별 국가들은 자국에 고유한 규제 메커니즘을 도입할 기회가 없다. EU법은 경쟁과 집중에 대해서 개별 국가의 규제 당국의 구조와 조직에 관한 규정을 만들 필요도 없다. Ⅱ. 융합의 효과 미디어 부분의 융합으로 인한 규제의 검토에 대한 논의는 1997년에 출판된 EU의 녹서에서 시작되었다. 이 문서에서 '융합'은 기술의 발전으로 여러 미디어 부문이 합쳐지는 의미로 사용되었다. 그 이후의 논의에서 '융합'이란 용어는 분화되어 현재는 다양한 형태의 '융합'으로 구분되고 있다. 현재에는 융합이 기술적인 융합과 서비스의 융합이라는 두 개의 관점에서 논의되고 있다. '기술적인 융합'은 단말기, 기술적인 서비스뿐만 아니라 하부구조와 네트워크가 합쳐지는 것을 의미한다. 이러한 경향은 기술발전 특히 네트워크 플랫폼 및 전자 데이터의 디지털화로 인한 것이다. 다중화 기술을 이용한 디지털화로 데이터는 압축될 수 있고, 그 결과 데이터 전송률이 현격히 증가하였고 분배 채널이 최적화되었다. 동시에 디지털화로 채널이 더 이상 분리되지 않게 되었다. 예를 들면, 광대역과 ADSL 기술을 이용하면 전통적인 통신망을 이용해서 영화를 전송할 수도 있고, 역으로 전화와 인터넷이 광대역 케이블망으로 전송될 수도 있다. 이미 기술적 융합이 진행되고 있다. 예를 들면 웹-TV가 등장하였고, 인터넷 콘텐츠가 셋톱박스 기술을 이용하여 전화기로 접근할 수 있다. 이러한 추세는 더욱 가속화될 것 같다. 일부 국가는 이미 아날로그 시스템을 교체하기로 결정하였다. 서비스와 콘텐츠의 융합은 서로 다른 서비스와 콘텐츠가 합쳐지는 것을 의미한다. 기술이 융합되면서, 한 사업자가 여러 가지 서비스를 제공할 수 있게 되었고, 따라서 관련된 부문과 시장이 합쳐지기 시작했다. 인터넷에서 이런 현상이 일어나고 있다. 사용자가 다양한 서비스를 이용할 수 있는 포털이 이미 존재한다. 새로운 형태의 콘텐츠가 방송 부문에서도 이용할 수 있게 될 것이다. 광대역 기술과 리턴 채널을 이용하면 서비스와 광고를 목표로 하는 특정한 시청자와 잠재적인 고객에게 제공할 수 있다. 1. 융합을 고려한 통신 부문에서 유럽의 개선안 EU 집행위원회는 1997년의 청서에 이어 2년에 걸친 광범위한 자문을 거쳐 1999년에 〔통신 리뷰〕를 발간했다. EU 집행위원회는 통신 부문의 기존 법체계를 대체하고 단순화하는 다섯 개의 지침서와 새로운 규칙을 제안하였다. 새로운 규제 체계는 기술과 시장 발전에 적합해야 하고 예상하기 힘든 미래의 변화를 포용할 수 있어야 한다. 새로운 규제 체계에는 전체 통신 하부구조(즉, 사용하는 기술과 서비스에 관계없이 모든 전송 수단과 네트워크)를 포용할 수 있어야 한다. 그러나 EU 집행위원회는 방송과 통신 사회 서비스가 포함되지 않아야 한다고 보고 있다. EU 집행위원회는 통신 하부구조와 관련 서비스에 관해서 다음과 같은 결론을 내렸다; 규제의 역할에 관해서 공공의 이해 목표를 충족할 필요가 있다. 경쟁, 혁신 및 기업의 투자(특히 신규 서비스에서)를 자극할 수 있고, 전자상거래의 발전을 촉진할 수 있기에 적합하고 안정된 규제 체제가 필요하다. 통신 채널의 규제와 접근이 내용 규제와 분리되어야 한다. 〔공포문 리뷰〕에서 제도적인 문제가 다루어졌다. EU 집행위원회는 유럽 차원의 규제 기구를 만드는 이점을 조사한 다음에, 각국의 규제 기관이 채택하는 수단을 표준화하는 것이 효율적이라는 결론을 내렸다. 그리고 각국의 규제 기관이 내린 결정과 EU 차원에서 취한 결정간에 조정이 필요하다고 EU 집행위원회는 보았다. 이러한 목적을 달성하기 위해서 EU 집행위원회는 두 개의 기존 통신기관인 CEPT와 ECTRA를 새로운 통신위원회(COCOM)로 대체할 것을 제안하였다. COCOM은 각국의 규제 기관과 EU 집행위원회로 구성된 고위 통신 그룹(High Level Communication Group, HLCG)의 전문가들로 구성될 것이다. 새로운 규제 기구에서 중요한 역할을 담당할 각국의 규제 기관이 독립적이어야 하고, 특정 부문의 경쟁 규제와 일반적인 경쟁 규제간에 조화가 이루어지는 게 중요하다고 생각된다. 각국에서 규제 기능은 두 개 이상의 조직이 담당할 수 있지만, 이로 인해서 의사 결정의 지연이나 중복이 있어서는 안 되고 의사 결정 절차가 투명해야 한다고 EU 집행위원회는 인식하고 있다. 예를 들면 '전기통신 네트워크와 서비스에 관한 규제 지침서'에는 논의, 조화 및 투명성에 대한 다양한 조항이 들어 있다. 이 지침서에는 회원국간의 논의와 조화에 대한 절차뿐만 아니라 각국의 규제 기구가 수행하는 업무에 대해 회원국이 EU 집행위원회에 고지해야만 한다. 그리고 각국의 규제 기구가 특별한 규제 조치를 취할 경우 EU 집행위원회와 다른 회원국에게 알려야 한다. EU 집행위원회는 이 지침서에서 정당화되지 않는 절차의 수정이나 폐지를 요구할 수 있다. 따라서 이러한 조치의 수요 여부에 대한 결정권을 EU 집행위원회가 가지고 있다. 2. 시청각 미디어 부문에 제안된 개선안 시청각 부문에서 EU는 디지털화와 융합 현상으로 인해서 '국경 없는 텔레비전 지침서'를 개정하려고 준비하고 있다. 새로운 기술로 인해서 텔레비전 업계가 변화하고 있기 때문에 개선이 필요하다. 특히 다원주의, 문화적 다양성, 광고 및 소수자 보호와 같은 부문의 법안과 규제를 바꿀 필요가 있다. '국경 없는 텔레비전 지침서'와 관련하여 EU 집행위원회는 3개의 과제를 위탁하였고, 그 결과는 2002년 초에 나올 것이다. 새로운 규제 체제의 목적은 전송 방법과 콘텐츠를 분리하는 것이다. 다양한 기술을 이용하는 전송 플랫폼의 표준이 개정되는 전기통신 규제 체계에 포함되어야 한다. C. 미디어 집중의 통제 여기서는 규제 기관의 중요한 임무 중 하나인 미디어 집중의 통제에 대해서 논의한다. 미디어 집중의 개념은 상업적인 집중의 개념과 비슷하다. 상업적인 집중이란, 상업적이고 경제적인 복합체의 형성을 지칭한다. 집중으로 시장에 나쁜 결과를 가져온다면 규제되어야 한다. 다른 부문에서 상업적 집중의 해로운 효과는 주로 경제적 성격을 띠지만, 미디어 집중의 경우는 언론의 측면과 관련되어 있다. 다른 기업과는 달리 미디어 기업은 이윤 극대화만을 목적으로 하지 않는 측면이 있다. 미디어 기업은 가장 기본적인 인권(의견, 정보, 신문과 방송의 자유, 즉 민주주의에 있어 없어서는 안 될 부문)을 지키는 측면이 있다. 미디어 기업의 집중은 시장 지배적인 입지를 만들어서 경쟁에 유해할 뿐만 아니라 우월적인 여론 형성 기능을 조성하여 언론 경쟁을 제한할 수도 있다. 미디어 기업의 집중은 다원주의에 장애가 되고, 의견, 정보 신문 및 방송의 자유를 제한할 가능성이 있다. 따라서 미디어 집중의 통제는 순수한 경쟁법을 넘어서는 특별한 경우이고 국가적 및 유럽적 수준에서 구현하기가 매우 어렵다. Ⅰ. 유럽 수준에서 현재의 규제 제도 일반적인 미디어 규제의 영역에서 현재의 집중 규제는 경쟁법, 통신 집중법 및 미디어 집중법의 세 가지로 구분된다. 경쟁을 규제하는 것은 EU의 고유한 업무이고(EU조약 3조), 이는 지침서나 직접적으로 적용되는 규제를 통해서 시행될 수 있다(EU조약 83조). EU는 통신 부문에서도 규제할 수 있고, 지침서와 같은 간접적인 수단으로 규제할 수도 있다. 그러나 EU가 미디어 다원주의를 보호하는 조치를 취할 수 있는 권한이 있는지에 대해서는 논쟁의 여지가 있다. 1. 경쟁 관련 EU 집중법 일반적인 집중 규제 조항은 모법으로 EU조약 81조에 규정되어 있고, 구체적으로는 카르텔 규제 17/62와 집중 통제 규제(Concentrations Control Regulation, CCR) 4064/89/EEC에 규정되어 있다. 카르텔 규제 17/62는 독립적인 상업 구조를 만들지 않는 계약적 합의를 취급하고 있고, 집중 통제 규제(CCR)는 EU 차원의 집중에만 적용된다. CCR의 21.2에 의하면 EU 집행위원회는 규제의 측면에서 집중을 조사할 배타적인 권한을 가지고 있다. 즉, 회원국은 이 경우에 자국의 경쟁법을 적용하지 않는다(배타적 권한의 원칙). 이러한 규칙의 예외는 CCR의 21.2조에 규정되어 있는데, 회원국은 다른 법적인 이해를 보호하기 위한 적절한 조치를 취할 수 있다. 21.3.2조에는 미디어의 다원성을 합법적인 이해로 규정하고 있다. 배타적 권한 원칙의 예외는 CCR의 9조에도 있다. 여기서는 EU 집행위원회가 관련 국가의 규제 당국에 집중을 맡길 수 있도록 규정되어 있다. 회원국이 자국에서의 집중이 공동시장에서 큰 부분을 차지하지 않고 구분되는 시장을 위협하고 있다고 EU 집행위원회에 통고하고, EU 집행위원회가 이를 받아들인다면 EU 집행위원회는 이 구분되는 시장에 관련된 사안을 관련 회원국에게 맡길 수 있다. 이러한 규칙은 EC조약 5조에 담겨 있는 보완의 원칙에 해당한다. 또한 일반적인 집중 통제 원칙이 미디어 기업과 시장에도 적용된다. 그러나 EU는 경제적인 경쟁을 보호하고 유지하려는 기본적인 기능을 가지고 있다는 것을 고려하면 미디어 측면의 고려보다는 경제적인 측면이 우선한다. 일반적인 경쟁 규칙은 경제적인 의미로 우월적인 시장 입지를 방지하여 경쟁을 유지하는 것이다. 일반적인 집중 배제 규칙하에서는 미디어와 관련된 측면만을 고려하여 합병을 금지할 수 없다. 일반적인 경쟁 감시 수단은 EU 경제의 경쟁력을 유지하기 위해서도 사용된다. 예를 들면, 미디어 부문에서 기술적 혁신을 위해서 또는 유럽 기업이 세계 시장에 진입하기 위해서 상업적인 집중이 허용되기도 했다. 최근까지 EU 집행위원회는 기업들이 우월적인 시장 지위를 이용하지 않는다고 약속하더라도 합병을 허용하지 않았다. 하지만 최근에 유사한 합병이 허용되었다. 그렇다고 새로운 목적을 성취하기 위해서 EU 집행위원회가 통제권을 완화한 것이라고 보기는 어렵다. 2. 통신법 EU에는 통신 부문의 집중을 통제하는 규정이 없다. 대신에 통신 시장의 규제 완화와 조화를 목적으로 하여 EU 집행위원회는 새로운 서비스의 성장과 발전을 목적으로 여러 개의 지침서를 마련하였다. 회원국은 이 지침서를 의무적으로 따라야 한다. 각국 규제 기구는 이전에 국가가 통제하던 통신 시장에 자유 경쟁을 도입하려고 노력했다. 2000년 말 이후 이들 지침서의 내용이 각국의 국내법에 포함되고 있다. 하지만 통신 시장은 일반적인 경쟁법으로 통제되거나 규제가 아닌 자유 시장에 맡겨질 정도로 규제 완화가 이루어지지 않았다. 이전에 독점을 하던 기업들은 강력한 시장 지배력을 보유하고 있어서, 경쟁자를 돕거나 자유 시장을 만들기 위해서는 (네트워크와 전송 기술에 자유로운 접속을 보장하는 등의) 다양한 조치가 필요하다. 이러한 규제는 (완전 경쟁 시장의 선행조건인) 동등한 기회를 보장하는 유일한 수단이다. 통신 부문에 적용되는 규칙과 함께 일반적인 규칙이 적용될 수 있다. 특히 집중 통제에서 일반적인 규칙이 적용된다. 통신법은 독특한 측면이 많기 때문에 EU 집행위원회는 EU 경쟁법을 통신 부문에 적용할 수 있도록 여러 개의 가이드라인을 제시했다. 3. 미디어 집중법 미디어의 다원성을 유지하는 것은 경쟁을 촉진하기 위해서 마련된 일반적인 경쟁 통제나 통신 규제와는 목적이 다르다. EU의 일반적인 집중 통제 규제는 경제적인 측면에 초점을 맞추고 있기 때문에 집중통제규칙(CCR)은 다원주의를 보장하기에 충분하지 않다. CCR의 21.3에 미디어 다원주의를 보장하기 위해서 회원국들이 추가적인 조치를 취할 수 있도록 규정되어 있다. 그러나 유럽 차원에서 의견의 다양성을 보장하기 위한 미디어 부문에만 적용되는 구속력 있는 규정은 없다. 1990년 2월과 1992년 9월에 채택한 두 개의 의회 결의에서 정보의 다원성을 유지하기 위해서 미디어 집중을 제한하는 EU의 규제를 요청하였고, 1992년에 EU 집행위원회는 이에 응하여 '내부 시장에서 다원주의와 미디어 집중 - EU 조치의 필요성에 대한 분석'이라는 청서를 발간했다. 이 문서에서 미디어 다원주의가 EU의 목표가 아니기 때문에 미디어 다원주의를 보장하는 조치를 EU 집행위원회가 취할 수 없다고 규정되어 있다. 반면에 국가마다 규제 체제가 상이하고, 이로 인해서 미디어 기업을 설립하기 어렵고, 미디어 서비스의 제공을 방해하고, 경쟁을 왜곡하고 제한하게 되므로 EU 내부 시장이 작동하기 어렵다는 점을 인식하고 있다. 더구나, 각국의 규제 기관은 자국 영토내에서 발생하는 합병만을 조사할 수 있는 권한을 가지고 있기 때문에 모든 미디어 집중을 규제할 수 없다. 어떤 서비스가 국내법을 회피하기 위한 수단으로 주관적이고 객관적으로 타국에 제공될 경우에만 국내법이 적용될 수 있다. 미디어 다양성을 객관적으로 보여 주기 어렵기 때문에 경쟁법으로도 미디어 집중의 문제를 만족스럽게 다루기 어렵다. 요약하면, EU 집행위원회는 EU 차원에서 조치가 필요하지만, 권한의 부족으로 조치를 마련할 수 없다고 결론을 내렸다. 1993년에 EU 경제사회이사회, 1994년에 유럽 의회가 이 부분에서 EU의 권한에 대한 의견을 제시하였고, 1994년에 유럽 의회는 지침서 초안을 제안했다. 1996년 가을에 EU 집행위원회는 미디어 다원주의에 대한 EC 지침서 초안을 상정했다가 철회하였다. 1997년 3월에 EU 집행위원회는 EU 내부 시장에서 미디어 소유권에 관한 지침서 초안을 상정했지만, EU 집행위원회의 규제 권한에 대한 논란으로 인해서 이 초안은 거부당했다. 따라서 EU에는 미디어 집중에 관한 구속력 있는 법이 없고, 의견을 지배하는 사업자로 인해서 다원주의가 위협받게 될 경우에 대처할 수단이 없다. 의견을 지배하는 현상이 시장지배와 함께 발생하고, 그 결과 시장 집중을 다루는 경쟁법에 저촉될 경우에만 EU는 대처할 수 있다. EU 집행위원회는 미디어 부문에서 집중이 증가하는 것은 위험하다고 판단하고 있다. EU 집행위원회는 1982년에 의견과 통신의 자유에 대해서 관심을 표명했다. 1999년 1월의 권고안에서 의견의 자유와 다원주의의 중요성에 대해서 다시 거론하였다. 예를 들면, 각 회원국이 국가적 또는 지역적 수준에서 미디어 다원주의를 위협하는 집중을 방지하는 법안을 도입할 것을 EU 집행위원회가 제안했다. 각국은 미디어 다원주의를 위협하는 인수·합병에 대처할 수 있는 권한을 가진 미디어 규제 기구를 만들거나, 기존 미디어 규제 기구에 이러한 권한을 부여할 것을 EU 집행위원회가 권고하였다. 미디어 부문에서 집중 통제는 다음과 같이 분류될 수 있다 유럽 차원에서 규제 기구로서 EU 집행위원회와 각국의 경쟁 당국이 행사하는 일반적인 사업적 경쟁 통제. 통신 부문이 국가 독점에서 경쟁시장으로 전환하는 과정에서 각 국의 독립적인 규제 기구가 규제 완화를 목적으로 일시적으로 경쟁 통제. 의견의 다양성을 보장하기 위해서 회원국의 규제 기구가 행사하는 미디어 부문의 통제. Ⅱ. 미디어 집중에 관한 융합의 효과 기술적인 융합, 즉 특정한 서비스를 다양한 전송 방법을 통해서 수신할 수 있게 됨에 따라서 전송 네트워크에 대한 접속을 제공하는 사업자는 접속할 수 있는 사업자와 접속 조건을 결정할 수 있게 되었다. 이러한 문제는 네트워크가 디지털화됨에 따라서 더욱 심각해졌다. 그 결과 통신 부문의 규제는 미디어 다원주의를 보호하는 데 결정적이다. 정보를 보내거나 수신하고자 하는 사람이 전송 채널에 자유롭게 접속할 수 있어야만 의견과 정보의 다양성이 보장되기 때문이다. 이러한 측면에서 무제한적인 접속은 모든 서비스에 접속하는 것을 의미한다. 특히 디지털화가 된 이후에는 서비스를 이용하기 위해서는 제한 접속 시스템, 네비게이션 시스템, 단말기 특히 소프트웨어 인터페이스 등 통신 서비스의 전송과 수신이 필요하다. 각 서비스에 필요한 기술은 공개되어야 한다. 개인이 소유한 표준은 금지되어야 한다. 한 기업이 이런 인터페이스 중 한 분야에서 시장 지배력을 보유하게 되면 (규제가 없을 경우) 이 인터페이스(애로 설비)를 사용할 수 있는 기업을 결정할 수 있게 된다. 현재 자유로운 접속을 보장하는 일은 각국의 통신 또는 방송 기구가 담당하여야 한다. 아직까지 모든 형태의 전송에서 부족한 전송용량이 디지털로 인해서 크게 증가하였다. 전송 채널이 더 이상 제한된 재화가 아닌 시대가 오고 있다. 따라서 네트워크 사업자가 전송으로 인한 수입은 줄어들 것이다. 네트워크 운영자로서 통신회사들은 이러한 위험에 직면하여 제작 또는 마케팅과 같은 미디어 고리의 다른 부분을 개발하고 있다. 반면에 게이트 키퍼의 시각에서 보면, 콘텐츠 제작자들은 네트워크 운영자나 애로 기술의 소유자와 합병하는 데 관심이 많다. 네트워크 사업자의 지분을 소유하게 되면 네트워크 접속의 장애를 제거할 수 있고 따라서 소비자로의 접근이 보장된다는 이론이다. 서비스의 융합이란 이전에 다른 미디어 부문(예로 신문, 인터넷, 방송)으로 분류되던 서비스가 미래에는 하나의 사업자 또는 사업자 집단에 의해서 제공되는 것을 의미한다. 여러 미디어 시장을 포괄하는 미디어간 집중은 의견의 다양성을 심각하게 제약할 수 있다. 예를 들면, TV 방송국의 소유자가 신문과 인터넷으로 정보를 배포할 수 있기 때문이다. 매체간 집중은 제작자에게 경제적으로 유리하다. 하나의 미디어 제작물이 다른 시장에 판매되어 여러 번 이용되면 전체적인 제작비가 절감되기 때문이다. 규제 기관이 매체간 합병을 통제하기가 매우 어렵다. 규제 기관이 매체간 합병을 규제하기 위해서는 관련 시장을 정의해야 하고, 한도를 결정해야 한다. 이러한 상황이 반영되어 최근에 주요 기업간의 합병이 증가하고 있고, 콘텐츠 제공자들이 네트워크 운영자나 디지털 기술을 보유한 기업과 합병되어 다양한 형태의 미디어 집중이 발생하고 있다. 그 결과 수평적 및 수직적으로 집중된 새로운 기업들이 많이 탄생하였고, 이 기업들의 규모는 CCR 1.2조에서 규정된 한도를 넘고 있다. EU 집행위원회가 유일하게 이러한 합병을 조사할 권한을 가지고 있다. 앞에서 언급했지만, '배타적 권한의 원칙(CCR 21.2.1조)'에 각국의 반독점 기구는 이를 조사할 권한이 없다. 각국 반독점 기구의 힘은 일반적으로 자국 영토내로 제한되어 있기 때문에 EU 집행위원회가 유일하게 권한을 소유하고 있다는 사실이 한편으로 환영받고 있다. EU 집행위원회는 의견의 다양성이 해칠 때가 아니라 시장 지배적인 경우에 권한을 행사할 수 있다. EU 집행위원회는 EU 내에서 경쟁을 보호하는 임무와 EU의 산업, 특히 정보기술 분야의 경쟁력을 제고하는 임무를 가지고 있다. 시장 지배력이 EU의 경쟁력을 제고하는 유일한 방안이라면 용인될 수 있다. EU의 일부 국가 특히 의견이 소수에 의해서 지배를 받는 국가에서는 이 정책에 동의하지 않기 때문에, EU 집행위원회의 결정을 수용하는 사례가 축소되고 있다. CCR의 9조에 의하면, EU 집행위원회에 보고되고, 회원국의 시장 경쟁에 영향을 주는 집중은 당해국의 반독점 기구가 담당할 수도 있도록 되어 있다. 그러나 EU 집행위원회와 회원국은 어떤 경우에 회원국에게 일임되는지에 대해서 합의하지 않았다. 예를 들면 EU 집행위원회는 독일의 미디어 사업자의 합병을 독일 규제 기관이 담당하는 것을 거부한 세 개의 사례가 있다. 특히 베르텔스만/키르히/프레미레의 합병과 독일텔레콤/베타리서치의 합병은 이상하게 처리되었다. 독일 반독점 기관은 CCR의 9.3조 조건이 충족한다고 주장하면서 이 합병건을 검토하였고, EU 집행위원회는 이 합병건이 자신의 관할이라고 보고 검토 절차를 밟았다. 즉, 이 두 건은 독일과 EU의 두 가지 차원에서 조사되었다. 두 기관은 상이한 기준을 적용하여 이 합병건을 허가하지 않았다. '배타적 권한의 원칙'은 이중 규제를 방지하기 위한 것이다. 이중 규제로 인해서 다른 결과가 도출되었을 경우 법적인 불확실성이 야기된다. 미디어 관련 합병이 경쟁법에 의해서 조사될 경우에 발생하는 문제와는 관련이 없지만, 각국의 미디어 규제 기관은 반독점 기관과 함께 EU 차원에서 집중을 감시할 책임이 있다. 각국의 규제 기관은 개별 국가 미디어 시장의 차원에서 합병의 효과를 조사하기 때문에 EU 차원에서는 문제가 발생할 수 있다. 의견이 특정 사업자에 의해서 지배될 수 있다고 각국의 규제 기관이 결론을 내린다면 향후의 집중이 예방될 수 있다. 따라서 최악의 경우 합병을 원하는 기업은 세 개의 기관이 합병을 허가하기를 기다려야 한다. 세 기관이 다른 판단 기준을 적용하기 때문에, 각 기관이 동일한 결과를 도출하지 않을 수도 있다. Ⅲ. 미래의 집중 통제에 관한 요약과 결론 경쟁 제한에 대해서 EU는 최소한의 법적 규정만 가지고 있다. EU의 집중 통제 기구가 있지만, 다원주의의 필요조건인 미디어 부문에서 경쟁을 보호하여 의견의 다양성을 유지하거나 보장할 수 있는 기구는 없다. 반면에 각국의 경쟁 기구는 자국 영토내에서만 권한이 있다. 더구나 EU와 회원국은 서로의 권한에 대해서 합의를 도출하지 못했기 때문에, 애매한 경우에 두 개의 차원에서 규제의 대상이 될 수 있다. 미디어 집중을 통제하는 제3의 기구로 각국의 미디어 집중 통제 기구가 있고, 역시 자국에서 일어나는 합병에 대해서만 권한이 있다. 디지털화로 융합이 가속화됨에 따라 각국의 통신 규제는 의견의 다양성을 보장하는 중요한 수단이 되고 있다. 디지털화로 인한 인터페이스(애로 설비)에 대한 자유로운 접근을 추구하는 각국의 방송 규제 기구도 미디어 집중 통제에 관여되어 있다. 이러한 규제 체계가 마찰을 일으키지 않을 수도 있지만, EU가 미디어 부문의 경쟁을 보장하고 유지해야 하는가에 대해서는 의견이 다르다. 대부분의 회원국은 의견의 다양성을 보장하는 것은 자국의 문화 정책의 일부이고, 따라서 EU가 관여할 사항이 아니라고 보고 있다. 반면에 미디어 부문에서 최근에 거대한 합병이 이루어지고 있고, 때로는 국경을 넘은 합병이 발생하고 있다. 이 경우 회원국의 규제 기관이 이를 통제하기 어렵다. 이 논문의 목적은 이러한 갈등에 대한 해법을 제시하는 것이 아니다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 미디어 집중을 통제할 수 있는, 가능한 한 광범위한 힘을 가진 단일 기구가 필요하다는 사고에 바탕을 두고 제안하려는 것이다. 융합의 결과 EU 집행위원회가 요구한 네트워크와 콘텐츠의 분리가 유지될 수 있는지, 아니면 예외가 필요한지에 대한 의견이 제시되어야 한다. 우리가 보기에는 네트워크, 디지털화 및 전송과 같은 분야에서 기술적 노하우에 대한 접근이 콘텐츠의 배포에서 점점 더 중요해지고 있다. 의견의 다양성을 유지하는 데 필요한 기술적인 권한과 콘텐츠와 관련된 권한을 결합하는 것을 두려워해서는 안 된다고 본다. 방송과 통신으로 분리된 미디어 집중 규제 기관의 권한을 단일한 기구가 보유하여야 한다. 모든 절차가 수평적으로(회원국간에), 그리고 수직적으로(회원국과 EU간에) 효과적으로 짜여지면 잠재적인 마찰이 해소될 것이다. 권한이 조정되는 방식과 무관하게 EU 차원과 회원국 차원에서 해법을 생각해 볼 수 있다. EU 차원에서는 의견의 다양성을 보호하는 책임을 유럽 경쟁 기구나 미래의 유럽 미디어 집중 방지 기구에 이전하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 그러나 이 해법은 권한의 문제로 깨어질 수 있다. 회원국 차원에서 보다 현실적인 해법이 제시될 수 있다. 다국적 합병을 포함하여 미디어 집중을 통제하는 책임을 회원국의 반독점 기구, 방송 규제 기구 또는 (현존하거나 또는 미래에 만들어질) 미디어 집중 배제 기구로 이전하는 방안이 있다. 또한 EU 차원에서 경쟁법과 통신법에서 공히 규제 기구의 구조에 관한 최근의 논의를 보면 권한의 분권화를 옹호하는 듯하다. EC조약 81.3조를 적용하는 권한을 EU 집행위원회에서 회권국의 경쟁 기구로 이전하려는 등 경쟁법에서 회원국의 권한을 강화하려는 움직임이 강하다. 이는 EU 집행위원회만이 가지고 있는 권한이다. EU 집행위원회와 회원국 규제 기구는 네트워크를 형성하고 EC조약 81조와 82조를 적용하는 데 긴밀히 협력해야 할 것이다. 이러한 해법이 회원국 차원에서 시행된다면, 혼선을 막기 위해서 광범위한 규제가 필요하다. 먼저, 한 회원국에게 여러 회원국의 시장에 영향을 주는 합병을 조사할 권한을 부여할 경우, 어느 국가가 이 책임을 가져야 하는지에 대한 규제가 필요하다. 그리고 이러한 권한을 부여받은 국가가 내린 결정을 나머지 회원국이 알아야 하는지에 대한 규제가 필요하다. 어떠한 경우에도 회원국간, 회원국과 EU간에 긴밀한 협력, 논의 및 정보 시스템이 필요할 것이다. 번역·정리 : 권호영(영상산업연구센터 책임연구원, hykwon@kbi.re.kr)
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