![]() ![]() ![]() |
제목 | [통권 142호] 미국 FCC, 공영 텔레비전 디지털 서비스에 광고 허용 | ||||||
---|---|---|---|---|---|---|---|
분류 | 기타 | 등록일 | 01.12.20 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
|
||||
- '디지털 전환 비용 지원' 및 '공영 정신 훼손' 평가 엇갈려 디지털 전환을 앞두고 재원 마련에 고심 중인 미국의 공영 텔레비전 방송 사업자들을 위해 FCC가 최근 공영방송 사업자들에 대해 디지털 부가서비스에 광고판매를 허용하는 것을 골자로 한 정책을 발표하였다. FCC의 결정에 따르면 공영방송 사업자가 유료 채널에서는 광고를 내보내는 것이 가능하며, 자료 및 데이터 서비스 중에 배너 광고를 띄울 수도 있다는 것이다. FCC의 이 같은 결정은 디지털 시대 공영방송사의 균등한 발전과 공영 텔레비전 방송의 디지털 전환 비용을 보조할 수 있는 긍정적인 효과가 있을 것이라는 기대와 광고판매를 허용하는 것은 공영방송에 대한 중대한 위협이라는 엇갈린 평가가 나오고 있다. 공익단체들은 공영방송은 미국의 방송체제 중에서 유일하게 상업성이 배제된 영역인데, 광고판매를 허용할 경우, 상업주의에 의존하거나 상업방송과 경쟁관계에 들어서게 되어 결과적으로 시청자에게 악영향을 미치게 될 것이라고 주장하고 있다. FCC가 지난달 발표한 공영방송의 유료 및 수익 서비스 허용 결정에 대한 자세한 내용을 살펴보겠다. FCC가 10월 11일 발표한 Report and Order의 내용은 크게 세 가지 영역으로 구분된다. 첫째, 공영 텔레비전 방송국은 비영리·비상업 교육방송을 우선적으로 실시해야 한다는 FCC의 규정 Section 73.621이 디지털 시대에 갖는 의미는 무엇인가를 파악하는 문제이다. 둘째, 비상업교육방송 사업자의 광고판매에 관한 내용으로 비상업교육텔레비전 방송사(Noncommercial Educational Television licensees, NCE)는 광고를 할 수 없다는 커뮤니케이션법 Section 399B의 법적 금지조항이 향후 초과되는 DTV 채널을 이용한 비방송 서비스에도 적용되는지에 대한 유권해석에 관한 것이다. 셋째는, 비상업교육방송 사업자가 초과 채널을 이용하여 발생시킨 수익에 대해 상업방송사와 마찬가지로 매출액의 5%를 내야 하는 의무를 갖는지에 대한 문제이다. Ⅰ. 배경 미국의 1996년 통신법은 현행 방송사업자의 고품질 TV 사업 가능성을 제공하였다. FCC는 1996년 통신법에 따라 방송의 디지털 전환을 추진하면서, 각 방송사에게 현재 NTSC급 수준의 무료 채널을 최소한 한 개 이상 제공하라는 것만 의무화하고, HDTV 혹은 SDTV 등의 형식은 각 방송사가 자유롭게 결정하도록 맡겼다. FCC의 이 같은 결정은 무료 디지털방송 서비스의 품질을 훼손시키지 않는다면, 각 방송사업자가 DTV의 증가된 채널 능력을 이용하여 추가적인 부가서비스를 실시해도 좋다는 것을 의미한다. 그러자 공영방송(AAPTS/PBS)1)측이 FCC에 비상업교육방송 사업자도 DTV 채널 능력의 일부를 상업적으로 사용할 수 있는지와 관련, 공영방송의 권리를 재확인해 달라는 청원서를 제출하였다. 공영방송측은 통신법 Section 336과 FCC의 DTV 규정에 상업방송국과 비상업방송국을 구분하지 않고 있으므로 공영방송 사업자도 수입창출 목적의 부가서비스를 실시할 수 있다고 주장했다. 또한 공영방송측은 부가서비스를 통한 매출액의 5%를 공익을 위해 기부하도록 정하고 있는 1996년 통신법 Section 336(e)에 대해서도 이견을 제기하였다. 공영방송측은 DTV 시설을 이용하여 유료 부가서비스를 실시하되, 그 수익을 원래 목적인 교육사업에 사용함으로써 FCC가 교육방송에 대해서는 이 비용을 면제시켜 줄 수 있는가 타진한 것이다. FCC는 공영방송 측의 요청이 교육방송 사업자의 서비스 및 재정적 안정과 관련, 향후 디지털 시대에 중요한 문제 인식이라고 판단, 이에 대한 FCC의 입장을 정리하고 필요한 일부 FCC의 규정을 개정하게 된 것이다. Ⅱ. 디지털 시대 비상업교육방송 사업자의 권리 1. 비상업교육방송국과 수익사업 운영의 권리 커뮤니케이션법과 FCC 규정에 의하면 비상업교육방송이란 '공공기관, 비영리 민간재단 혹은 지역자치단체에서 소유 및 운영하고 있는 교육목적의 비상업방송 서비스를 실시하는 기관'을 의미한다. 1981년 의회는 공영방송국의 수익사업을 일부 허용할 수 있도록 법을 개정하였다. 즉, 커뮤니케이션법 Section 339B는 공영방송국이 공공 서비스라는 본연의 임무에 거스르지 않는 한 방송 시설 및 서비스를 대가로 보상받을 수 있도록 개정되었다. 그러나 Section 339B는 방송광고는 금하고 있다. 또한 FCC 규정 Section 73.621은 공영 텔레비전 방송국은 비영리·비상업교육방송을 우선적으로 실시해야 한다고 명시하고 있다. 1996년 통신법의 DTV 조항을 규정한 FCC의 Section 73.624는 각 방송사로 하여금 의무화된 1개의 무료 공중파 서비스를 침해하지 않는 한 자유롭게 부가서비스를 실시할 수 있도록 허용하였다. 그러자 공영방송측은 공영 텔레비전 방송사는 우선적으로 비상업교육방송 서비스를 실시해야 한다는 FCC 규정 Section 73.621과 1개의 무료 공중파 서비스를 침해하지 않는 한 자유롭게 부가서비스를 실시할 수 있다는 Section 73.624 사이에서 교육방송의 권한이 무엇인지에 대한 명쾌한 해석을 내려 달라고 요청했다. 또한 FCC 역시 비영리·비상업교육방송을 우선적으로 실시해야 한다고 규정되어 있는 FCC 규칙 Section 73.621을 무료 공중파방송 서비스 채널 1개에만 국한시켜 적용해야 할지, 혹은 DTV 전환으로 가능해진 모든 서비스 영역에 대해 적용해야 할지에 초점을 두고 고민해 왔다. 공영방송측은 Section 73.621을 굳이 변경할 필요 없이 이 조항이 디지털 채널에만 적용된다는 점만 명확히 해달라고 FCC에 촉구하였다. 공영 텔레비전 방송국의 우선적인 사용은 교육적 비영리·비상업방송 서비스에 있다는 법적 조항이 비상업텔레비전방송 사업자가 초과적인 디지털 능력을 이용하여 부가서비스를 실시하는 것을 막지는 않는다는 주장이다. 공영방송측은 또 FCC가 'Fifth Report and Order'에서 DTV 방송국은 부가서비스로 유료 TV를 제공할 수 있다고 결론지었기 때문에, 공영방송국도 유료 TV 서비스를 제공할 수 있도록 FCC가 Section 73.642와 Section 73.644를 개정해 줄 것을 요청하였다. 이에 대해 공익단체들은 공영방송이 디지털화를 기화로 지나치게 상업화되는 것을 우려, 공영방송측이 광고판매 및 유료 부가서비스의 실시 범위를 확실하게 밝히지 않고 있다고 비난하고 있다. 공익단체들은 FCC에 비상업텔레비전방송 사업자들이 지역사회(community)의 교육목적에 우선적으로 봉사해야 한다는 규정 중 '우선적(primarily)'이라는 용어를 명확하게 정의해 줄 것을 촉구하면서 디지털 용량의 50% 이상을 무료 비영리 공중파 방송 서비스에 할애하도록 규정해 줄 것을 요구하고 있다. 한편, MAP 및 기타 공익 옹호단체2)에서는 공영방송 사업자에게도 일부 수입창출을 위한 부가서비스를 실시할 수 있는 길을 열어 주되, 이 서비스들은 광고를 금지한 커뮤니케이션법 Section 399B가 정한 대로 비상업적 성격을 유지해야 한다고 주장하였다. 2) FCC의 결정 및 의미 FCC는 법률개정을 통해 교육 텔레비전 방송국은 비영리·비상업 교육방송을 우선적으로 실시해야 한다는 FCC의 Section 73.621이 비상업텔레비전방송 사업자의 방송 채널뿐 아니라 모든 디지털 비트스트림(bitstream)에 적용된다고 명시하였다. 이는 디지털 시대에도 공영방송의 정신을 계승한다는 선언적 의미가 담긴 결정이다. 즉, 비상업텔레비전방송 사업자는 1개의 무료 공중파 교육 채널을 제공하는 것으로 교육방송의 의무를 다하는 것이 아니라, 디지털 전체 용량을 비영리·비상업 교육방송 서비스에 우선적으로 사용해야 한다는 것이다. 그러나 FCC는 '우선적(primarily)'이라는 용어를 상시 50% 이상이라고 양적으로 명확하게 규정해 달라는 UCC측3)의 요구를 받아들이지는 않았다. 대신 FCC는 '우선적'이라는 의미는 전체 디지털 용량의 '상당 부분(substantially majority)'을 의미한다고 밝혔다. 이는 비상업텔레비전방송 사업자들의 디지털 서비스 발전의 유연성을 저해할 것을 우려한 때문이다. 예를 들면 상시 50% 이상이라는 규정을 두면, 하루 중 특정 시간에는 HDTV 서비스를 실시하고 다른 시간대에는 다양한 SDTV 프로그램 및 다양한 상업 보조 및 부가서비스를 실시하는 것이 불가능해지게 된다. FCC 입장에서 보면 상시 규제는 비상업텔레비전방송 사업자의 유연성을 과도하게 제한하여 발전을 저해하므로 그런 입장을 취해야 할 이유가 없다는 것이다. 대신 통상적 편성 단위를 감안, 주간 단위로 디지털의 전체 비트스트림을 우선적으로 비영리·비상업 교육방송에 할애하도록 요구하였다. 이 밖에 비상업텔레비전방송 사업자들에 대해 면허 갱신 시기에 교육방송사들이 이러한 규정을 준수하였다는 것을 서류로 증빙하여 보일 것과 모든 종류의 불만신고에 대해 응답할 것을 요구하였다. 한편, FCC는 디지털 기술로 인해 비상업교육방송 사업자들이 비상업·비영리 교육방송을 무료로 제공하고도 충분한 용량의 초과가 발생한다는 점을 인정, Section 73.642와 Section 73.644를 개정하여 비상업텔레비전방송 사업자가 초과된 디지털 용량으로 유료 TV를 실시할 수 있도록 명료화하였다. Ⅲ 광고판매 1) 배경 공영방송측은 공영 텔레비전 방송국들이 광고 목적으로 DTV의 잉여 채널을 이용할 수 있는지 명료화해 줄 것을 FCC에 요청하였다. 이에 대해 공익단체들은 수입을 창출할 수 있는 부가 서비스제공은 가능하지만, 광고는 금지해야 한다는 입장을 보였다. 왜냐하면 공영방송의 광고는 커뮤니케이션법 Section 399B에 정면으로 배치된다는 것이다. 커뮤니케이션법 Section 399B는 공영방송이 "그 시설을 광고방송을 목적으로 하는 다른 사람에게 사용하도록 할 수 없다."고 규정되어 있다. 이에 대해 공영방송측은 Section 399B의 광고금지 조항은 방송에 우선적으로 적용되며, 반면 DTV 채널을 이용한 부가서비스는 광고금지의 제한에서 자유롭다고 반박하였다. 공익 주장을 제기한 UCC측은 Section 399B의 의미, 입법상 전통, 그리고 의회의 추가적 조치 등을 종합해 볼 때 의회 및 1996년 통신법은 비상업텔레비전방송 사업자들에게 DTV를 이용한 어떤 보조 및 부가서비스에서도 광고를 허용할 의도가 없는 것이라고 주장한다. Section 339B(b)에 의하면 광고란 '대가를 받고 행하는 메시지의 방송 혹은 다른 방식의 전송'이다. 이 정의가 Section 339B(b)(2)와 통합되어 있기 때문에 339B의 광고금지 규정은 그것이 방송에 의한 것이든 혹은 다른 수단에 의한 것이든 모든 광고에 대해 적용된다는 것이 UCC측의 주장이다. UCC측은 Section 336(a)(2)에서 공익에 부합된다면 비상업텔레비전방송 사업자의 상업광고를 허용한다고 명시하지도 않았으며, 또한 Section 336(a)(2)가 Section 339B(b)(2)를 폐기한다고 명시하지도 않았다고 강조한다. Section 336을 그런 방식으로 해석하는 것은 정면으로 Section 399B와 충돌한다는 것이다. 따라서 UCC측은 비상업텔레비전방송 사업자들에게 비광고 재원의 보조 및 부가 서비스만을 제공하도록 허용해야만 이 두 Section이 일치하게 된다고 밝혔다. 이러한 주장에 대해 공영방송측은 Section 399B에서 사용한 광고의 정의, 즉 '방송 혹은 다른 수단에 의한 전송'은 광고금지 규정에서 사용한 광고의 정의보다 광의라고 반박하면서, Section 399B의 광고금지 규정은 기본 방송 서비스에만 적용되고, 기타 보조 및 부가 서비스에는 적용되지 말아야 한다고 주장하였다. 즉, 금지된 것은 광고의 '방송'이지, 기타 수단에 의한 광고 전체를 금지한 것은 아니라는 해석이다. 공영방송측은 의회가 아날로그 상황에서 공영 텔레비전 프로그램이 특정 이해관계에 의해 영향을 받는 것을 차단하기 위해 이 같은 법을 채택했다고 밝히고, 디지털 기술은 2차적인 부가서비스를 통해 광고 기반의 방송 서비스를 제공하도록 허용하고 있으며, 부가서비스에 대한 광고판매가 공영방송 본연의 비상업방송 서비스에 전혀 영향을 주지 않을 것이라고 강조하였다. 2) FCC의 결정 FCC는 최종적으로 비상업교육방송의 광고를 금지한 Section 399B가 비상업텔레비전방송 사업자들이 전송하는 모든 방송 프로그램 스트림에 적용되며, 그러나 방송의 범주에 들지 않는 가입 서비스, 데이터 전송 서비스 등의 비상업텔레비전방송 사업자들의 DTV 채널을 이용한 보조 및 부가 서비스에는 적용되지 않는다고 결정하였다. 커뮤니케이션법에 따르면 "'방송'은 공중의 수신을 목적으로 한 직접, 간접 혹은 중계에 의한 무선 커뮤니케이션 보급"이다. FCC는 커뮤니케이션법상의 방송이란 용어를 "송신자가 불특정 공중이 수신하도록 의도하여 보내진 신호만을 의미"하도록 결정하였다. 그러므로 FCC는 방송을 사업자의 프로그래밍이 특정한 조치나 장치 없이도 공중의 일원에게 전달 가능한 종류의 서비스로 규정할 수 있다. 이 기준에 의거하여 FCC는 가입형 텔레비전은 방송이 아니라고 결정한 것이다. 같은 기준을 디지털 스펙트럼에 적용하여 비상업텔레비전방송 사업자가 그들의 잉여 디지털 스펙트럼을 이용하여 제공하는 가입 텔레비전도 '방송'의 범주에 들지 않는다. FCC는 Section 399의 광고 금지 규정이 방송 스트림에만 적용되므로, 비상업텔레비전방송 사업자는 그들이 실시할 가입 텔레비전에 광고를 포함시킬 수 있다. 이 밖에 FCC는 방송의 범주에 들지 않는 부가서비스의 예를 제시하였다. FCC에 따르면, 컴퓨터 소프트웨어 배급, 데이터 전송, 텔레텍스트, 인터액티브 머티리얼, 오디오 메시지, 호출 서비스, 오디오 신호, 가입형 비디오 등이 포함되며, 이외에도 직접 요금부담 없이 공중파 비디오 방송 신호를 최소한 1개 이상 제공하여야 하는 DTV 방송국의 의무를 저해하지 않는 다른 기타의 서비스를 포함한다. FCC의 정의에 따르면 무료로 제공되는 공중파 비디오 프로그램은 절대로 부가서비스가 될 수 없으며, 바꿔 말해, 무료의 비디오 방송신호가 아닌 서비스는 정의상, 부가서비스이다. 또한 앞으로 비상업텔레비전방송 사업자들은 요금 없이 시청자들에게 데이터·오디오 및 기타 서비스를 제공할 수 있는데, 이러한 서비스들은 비록 부가서비스에 해당하지만, "공중의 수신을 목적으로 한 직접, 간접 혹은 중계에 의한 무선 커뮤니케이션 보급"에 해당된다면, 커뮤니케이션법상 '방송'에 해당되므로, Section 399B의 광고금지 적용을 받게 된다. DTV 사업자가 제공하려는 부가서비스가 방송 서비스가 아니라면, Section 399B의 광고금지 적용이 방송에만 해당되므로 비상업텔레비전방송 사업자들은 그들의 잉여 DTV 채널을 이용한 부가서비스에 광고를 제공할 수 있다. Ⅳ. 요금 1) 배경 1996년 통신법 Section 336(e)는 DTV 스펙트럼을 이용하여 부가서비스를 실시하는 DTV 사업자에게 매출액의 일부를 공익 목적으로 기부할 것을 요구하고 있다. 이에 대해 공영방송 사업자는 추가재원으로 공영방송 재정을 보조하는 만큼 공영 텔레비전 사업자에게는 매출액의 5% 납부를 면제해 달라고 FCC에 요청하였다. 이들은 비상업교육방송이 부가서비스 매출을 통해 벌어들인 재원으로 교육방송을 지원하므로, 공익을 위해 더 수수료를 지불할 필요는 없다는 주장이다. 그러나 UCC측은 비상업텔레비전방송 사업자들에게 매출액의 5% 납부를 면제해 주려면, 그들에게 광고 기반의 보조 및 부가 서비스를 허용해서는 안 된다고 논박하였다. Section 336(e)의 의미는 공공의 스펙트럼 자원을 상업적으로 이용하는 대신 그 수익의 일부를 징수하라는 의미이며, 공영방송이 광고지원의 부가서비스를 제공한다면 상업방송의 차이가 없으므로 똑같이 납부의무를 가진다고 주장했다. 2) FCC의 결정 및 의미 FCC는 비상업텔레비전방송 사업자들이 그들의 디지털 잉여시설을 통해 유료 서비스를 실시한 경우 매출의 5%를 납부하여야 하며, 이는 만약 그 수입이 교육 임무에 사용되었다 하더라도 면제는 불가능하다고 밝혔다. 1996년 통신법 Section 336(e)(1)은 부가서비스를 제공하는 DTV 사업자에게 매년 수수료를 받은 프로그램을 만들 것이라고 규정, 상업 서비스와 비상업 서비스의 구분을 두지 않았기 때문이다. 이에 따라 FCC는 비상업텔레비전방송 사업자도 상업방송 사업자와 마찬가지로 DTV 용량을 이용한 유료 보조 및 부가서비스 수입에 대해 수수료를 내도록 Section 73.624(g)를 개정하였다. Ⅴ. 맺음말 FCC는 이번 결정에서 공영 텔레비전측에 전체 디지털 비트스트림중 상당 부분(sutstantial majority)을 비영리 교육 서비스에 할애해야 한다는 점을 분명히 하여 디지털 시대에도 교육방송의 정신이 우선된다는 점을 강조하였다. 그러나 디지털방송의 잉여시설을 이용, 비방송 서비스(non-broadcast service) 및 가입을 전제로 한 유료 서비스를 실시하는 것을 허용하고, 이러한 비방송 서비스에 대해서는 가입비(subscription fee), 사용료(pay-per-use-fees) 및 광고를 허용하였다. 이번 FCC의 결정은 FCC가 교육방송 사업자들의 DTV 전환 비용 및 운영 비용의 조달에 많은 관심을 가진다는 것을 보여준다. FCC가 공영 텔레비전 방송국이 DTV 잉여채널을 위해 보조 및 부가 서비스를 실시할 수 있도록 허용한 것은 재정부족에 허덕이는 공영방송이 디지털 시대에도 살아남을 수 있도록 배려한 것이다. 현재 비상업텔레비전 방송국들은 디지털 전환 비용을 공익 재원에만 의존하고 있다. 공영 텔레비전 방송국의 보조 및 부가 서비스에 광고를 허용한 FCC의 결정은 이런 서비스의 제공뿐 아니라, 디지털 전환에 필요한 재원의 형성에 유연성을 부여해 줄 것이다. 그러나 FCC는 비상업텔레비전방송 사업자에 대한 광고기반 서비스 허용은 공영 텔레비전 시스템의 비상업적 성격을 훼손시킬 수 있다는 UCC측의 우려도 유념하고 있음을 분명히 하였다. FCC는 교육방송 사업자들이 무료 공중파 서비스에는 광고를 제공할 수 없다는 것을 강조하였다. 또한 FCC가 비상업텔레비전방송 사업자들에게 수입을 창출할 수 있는 보조 및 부가서비스제공을 허용하는 유연성을 보였지만, 여전히 FCC의 Report and Order Section 73.621의 개정으로 인해 공영교육방송이 비영리·비상업 교육 서비스에 우선적으로 디지털 시설을 사용해야 하며, 최소한 1개 이상의 무료 공중파 비디오 프로그램 신호를 제공해야 하는 의무를 지닌다고 강조하였다. 또한 비상업텔레비전방송 사업자들은 기타 여러 관계 기관의 감독을 받고 있으며, 면세 지위를 유지하고, 시청자 및 정부의 보조를 받아내려면 비영리 교육적 임무를 충족시켜야 하는 입장이다. FCC는 만약 비상업교육방송 서비스를 보전하는 데 있어서 현 제도가 불충분하다고 판단되면, 비상업텔레비전방송 사업자들에게 광고기반의 보조 및 부가서비스허용에 대한 결정을 재론할 것이라고 밝혔다. 현재 공영 TV방송국의 디지털 전환 비용이 약 17억 달러에 이를 것이라고 전망되고 있으며, 공영 텔레비전 방송의 디지털 전환율은 약 11%에 그치고 있는 것으로 알려지고 있다. 공공 TV는 주 채널 이외에 어린이 프로그램, 공공 이슈 및 기타 틈새 영역에 맞는 3개의 무료 채널을 운영할 예정이라고 공영방송연합회 존 로슨(John Lawson) CEO는 밝혔다. 공공방송은 PBS 프로그램의 클래식 재방송을 유료화 할 예정이다. 또한 PC 혹은 TV 셋톱박스를 활용하여 비디오 및 텍스트 유료 서비스를 실시할 예정이다. ATPS 회장 겸 CEO인 존 로슨 에 따르면 현재 약 75%의 공영 텔레비전 방송사가 2∼3개의 정규 교육 멀티캐스트 서비스(formal education multicast service) 실시를 계획 중이며, 85%가 어린이 채널 멀티캐스트를 계획하고 있다. 그 밖의 다른 방송사들은 지역 현안(local public affairs), 교사연수(teacher training), 외국어, 소수민족을 겨냥한 외국 프로그램의 멀티캐스트를 준비 중이다. 1) Association of America's Public Television Stations와 Public Broadcasting Service 2) Media Access Project. Center for Media Education, Consumer Federation of America, Minority Media and Telecommunications Council, National Federation of Community Broadcaster가 연합하여 반대의견을 제출하였다. 3) The Office of Communication of the United Church of Christ, Inc. UCC는 MAO와 별도로 Alliance for Community Media, the Benton Foundation, Center for Media Education, Independent Television Service, Libraries for the Future, Media Access Project, Native American Public Telecommunications, Inc. Screen Actors Guild 등의 단체와 함께 FCC에 공익 주장을 제기하였다. ㅇ참조 : usa today 2001. 10. 11.
ㅇ작성 : 송경희(방송영상연구팀 책임연구원, sund100@kbi.re.kr)
|
|||||||
첨부파일 |
|