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제목 | [통권 132호] 광고 판매 협정에 관한 ITC 개정 규칙 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 01.06.15 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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ITC의 규칙 개정 배경 1. ITC1)는 영국의 방송 서비스 공급에 있어서 '공정하고 효율적인 경쟁을 보장하는' 법이 정한 의무를 가지고 있다. 이러한 의무의 일부로서, ITC는 방송사업자(licensee)의 방송시간 판매 협정(airtime sales arrangement)을 규제하는 규칙을 공표하고 있다. 2000년 11월에, ITC는 자문 보고서를 간행했다. 이 보고서는 방송시간 판매 협정에 대해 제안된 새로운 규칙에 관한 각계 전문가들의 논평을 촉구했고, '지분 거래(share deal)'의 특정한 유형2)을 금지하기 위하여 새로운 규칙이 필요한가의 여부를 물었다. 우리는 여기에서 변화의 이유와 새로운 규칙을, 〔부록 1〕에 첨부한 규칙 개정에 대한 배경설명과 자문과 함께 제시하고자 한다. 2. 1996년에 처음 규칙을 공표한 이후로, TV 광고 시장에서 여러 가지 중요한 변화들이 일어났다. Channel 5와 케이블과 위성 채널로 말미암아, 광고 방송시간 판매 경쟁의 가열 현상이 나타났다. Channel 3은 한층 더 통합 현상이 강화되었으며, Channel 3의 방송시간에 대해서는 현재 단지 두 개의 주요 판매사(sales houses)만이 존재한다. Channel 3은 전체 광고 판매 수입의 60% 안팎을 차지하면서 여전히 시장을 지배하고 있으며, Channel 4와 보다 작은 규모의 Channel 5는 단지 영국 가정에 보편적인 방송 서비스를 제공하는 대안적인 수단의 역할만을 하고 있을 따름이다. 3. 공정거래위원회(Competition Commission)는 2000년 중반에 Carlton과 United News and Media의 합병에 관한 조사를 벌였다. 또한 Granada가 이들 두 방송사들 중 하나를 흡수하려 한다는 언급된 의도에 대해서도 조사를 수행했다. 2000년 9월에 발간된 조사보고서는, 만약 3개사에서 2개의 대규모 방송사로의 (이와 관련된 방송시간 판매사와 함께) ITV3) 통합이 광고 시장의 지배력이라는 관점에서 충분한 균형을 달성할 수만 있다면, 반드시 공익에 저해되는 것은 아니라는 결론에 도달했다. 4. 따라서 영국의 TV 광고시장에서 2개의 강력한 Channel 3 블록이, 3개 주요 전국 규모의 방송시간 판매사 및 규모는 작지만 꾸준히 성장하고 있는 특정 부문의 수용자를 확보한('niche' audience) 방송사들과 함께, 서로 경쟁을 벌이게 되는 상황이 설정되었다. OFT4)와 산업계가 비공식적인 협의를 통해 마련한 공동 광고 판매를 전국 광고 수입(NAR; national advertising revenue)의 25%로 제한하자는 제안은 OFT와 무역산업성(State of Trade and Industry)에 의해 기각되었다. 5. 이러한 배경에 입각해서, ITC의 방송시간 판매 자문 보고서는 방송광고 부문의 규제에 있어서 보다 효율적인 접근법을 제공하기 위한 시각을 마련하려고 노력하면서 규칙 개정안을 제시했다. 또 방송 광고 부문에는 여전히 경쟁을 저해하는 요소가 광범위하게 잔존하고 있다는 점을 충분히 감안하고자 했다. 이렇듯, 규칙 개정안 마련을 위해서 각계의 여러 의견들을 최대한 수용하였으며, 그 결과물인 개정된 규칙은 아래에서 설명되고 있다. 광고 판매 협정에 관한 ITC 규칙 개정 서문 ITC는 허가받은 서비스의 공급에 있어서 "공정하고 효율적인 경쟁을 보장"할 법이 정한 의무를 가지고 있다. 이러한 의무의 일부로서, ITC는 방송사업자의 방송시간 판매 협정을 규제하는 규칙을 공표하고 있다. 이 문서는 최근의 공개적인 자문과 협의의 결과로 마련된 개정 규칙을 설명하고 있다. 이 개정된 규칙은 ITC의 1994년 3월 22일과 4월 27일의 성명서를 통합해서 제시했던 1996년 6월 15일의 문서를 대체한다. 개정된 규칙은 이 공표문이 발표되는 지금 이 순간부터 효력을 가질 것이고, 이후로 마련될 모든 협약에 적용될 것이다. Channel 3에 관한 기존 규칙의 완화
Granada와 Carlton의 방송시간 공동 판매 금지
런던의 2개 Channel 3 방송사업자의 방송시간 공동 판매 금지조치는 지속될 것이다.
NAR 점유율 5% 이하의 전국 방송사업자는 다른 전국 방송 사업자와 공동으로 방송시간을 판매할 수 있다.
GMTV와 같거나 그 이하의 시장점유율을 차지하는 전국 방 송사업자는 2개 주요 Channel 3 방송시간 판매 house 중 하나와 공동으로 방송시간을 다시 판매할 수 있다.
영국 NAR의 5% 이하인 소규모 Channel 3 방송사업자는 다른 전국 방송사업자와 공동으로 방송시간을 판매할 수 있다.
'ITV 지분' 거래는 금지되었다
소유권
ITC는 판매 조직이 광고 대행사를 통해서 간접적으로 주식을 소유하는 것을 포함하도록 만드는 어떠한 판매 협정도 허용하지 않을 것이다. 이러한 주식 소유는 ITC 방송사업자의 주식 소유에 관한 1990년의 방송법(Broadcasting Act)에 의해서 허용되지 않는다. 또한 ITC는 텔레비전 광고주인 비방송사업자(non-licensee)에 의한 판매 조직의 주식 소유를 포함하는 모든 판매 협정에 대해서도 동의를 보류할 권리를 가지고 있다. 정기적인 검토
이 공표문에 약술된 정책은 ITC 방송사업자들에 대한 규제 지침으로 시행될 것이다. 〔부록 1〕 규칙 개정에 관한 배경설명과 자문 ITC는 아래에서 자문보고서(consulation paer)의 핵심 쟁점들과 이에 대한 각계의 응답을 요약해서 제시한다. 자문보고서에 관한 쟁점들 전국 방송시간에 대한 공동 판매 협정 1. 기존 규칙은 대단히 영세한 규모의 방송사를 제외한 모든 전국 규모의 방송사들이 공동으로나 Channel 3 방송사업자들과 함께 방송시간을 판매하지 못하도록 막았다. ITC는 이 규칙을 완화해서 전국 방송시간의 공동 판매를 일부 허용하는 것은, Channel 3 방송시간 판매의 통합과 더욱 강력한 경쟁 판매 조직이 나타나도록 촉진하는 바람직한 파급효과가 어느 정도 있음에도 불구하고, 역효과가 더욱 클 것이라고 자문보고서에서 지적했다. Channel 3 방송시간과의 전국 방송시간 공동 판매 2. 기존 규칙은 GMTV와 GMTV의 방송시간을 초과하는 다른 어떤 전국 방송사업자와 Channel 3의 공동 판매를 금지하고 있다. ITC는 자문보고서의 앞부분에서, Channel 3의 계속적인 높은 시장점유율을 감안하더라도, 그리고 Channel 3 방송시간 판매사들 사이의 상대적인 시장 지배력의 균형이 전복될 위험을 감안하더라도, 이 규칙을 바꾸어야 할 필요가 없음을 분명히 했다. Channel 3 방송사업자의 공동 판매 협정에 적용하는 규칙 3. 기존 규칙은 9개의 가장 규모가 큰 Channel 3 방송사업자들이 ITC로부터 서로의 공동 판매 협약에 대한 허락을 얻도록 요구하고 있다. 게다가, 공동 판매할 수 있는 NAR 시장점유율에 대해서는 25%의 제한이 주어져 있다. 제안된 바 있는 Granada, Carlton, United 사이의 합병에 관한 공정거래위원회의 조사 결과에 비추어 보면, ITC가 사전 승인 또는 25% 제한의 요구조건을 계속 유지하는 것이 더 이상 필요하지 않음을 보여 주고 있다. 그러나 ITC는 자문보고서에서 Granada Media와 Carlton Communications가 관련된 공식적인 공동 판매, 또는 동일한 결과를 가져올 비공식적 협약의 명시적인 금지를 고려하고 있다고 밝혔다. 광고 판매자와 구매자 사이의 분담 거래(share deal)에 관한 시각 4. 공정거래위원회는 광고주들이 [광고구매자의 총예산의 일부를 특혜 요금(preferential rate)에 대한 보답으로 ITV에 양도하는] 'ITV 지분' 거래의 요구에 대해서 심각한 우려를 표명했다. 따라서 ITC는 이에 대한 대안과 다른 유형의 지분 거래를 모색하고 있다. 자문과 ITC의 관점 5. 모든 주요 상업 방송사들, 광고 산업계의 대표자들, 그리고 OFT의 합의를 거쳐서 이 자문보고서가 제출되었다. 따라서 ITC의 통상적인 정책에 의해 기밀로 따로 분류된 문서들을 제외한 모든 자문과 그에 대한 응답의 복사본을 ITC 도서관에서 찾아볼 수 있다. 전국 방송시간의 공동 판매 6. 전국 방송시간의 공동 판매를 우려하면서, 자문에 응답한 각계 전문가들은 공동 판매가 새로운 더욱 강력한 블록을 형성해서 Channel 3 판매사에 맞서 경쟁할 수 있을 것이라고 믿는 사람들과, 그러한 블록이 본질적으로 경쟁의 축소를 초래할 것이며 시장은 이미 두 판매사에 의해 지배되고 있다고 주장하는 사람들로 나뉘어졌다. 전국 방송시간 공동 판매에 관한 금지의 완전한 완화조치를 통해서, 상당한 시간이 경과한 후에야 40%의 NAR을 확보한 광고 블록이 형성될 것이며, 반면에 ITV의 지분은 계속적으로 하락할 것임이 이미 지적되었다. 7. ITC는 가장 높은 광고 수익률을 가진 3개 전국 방송사(Channel 4, BSkyB, Channel 5)의 어떠한 제휴에 대해서도 지속적으로 금지해야 한다고 결론지었다. 그러나 ITC는 전국 방송시간 판매를 일부 허용함으로써 새로운 강력한 블록의 발전을 촉진하는 것이 가지는 바람직함을 어느 정도 인정하고 있다. 따라서 우리는 5% 이하의 전국 TV 광고 시장점유율을 가진 방송사업자가 다른 어떤 전국 방송사업자와도 제휴할 수 있도록 허용할 것을 제안한다. 예를 들어, 우리의 새로운 규칙에 따르자면, Flextech와 GMTV는 서로간에, 또는 Channel 4, BSkyB, Channel 5 중 하나와 공동으로 방송시간을 판매할 수 있다. Channel 3와 전국 방송시간 8. 자문보고서에 대한 많은 응답자들이 GMTV의 수용자 점유율과 같거나 이를 초과하는 다른 방송사의 방송시간을 Channel 3 판매사들이 판매하지 못하도록 금지하는 규칙을 완화하는 것에 대해서 우려를 표명했다. 그러나 GMTV는 자신의 방송시간을 다른 방송사와 공동으로 판매할 수 있게 됨으로써 이익을 얻을 것이고, GMT의 현재 상황과 다른 전국 방송사와의 경쟁을 감안하건대, 이 과정에서 ITV 판매사를 선택하는 것은 보다 '자연스러운' 것이라고 지적했다. 9. 비록 GMTV에 관한 문제들의 일부가 다른 전국 방송사와의 공동 판매를 허용함으로써 해소될 수 있지만, 보다 자연스러운 GMTV의 제휴는 다른 Channel 3 방송사업자와 형성될 것이라는 것이 ITC의 시각이다. 더욱이, 그러한 공동 판매가 경쟁에 미치는 영향은 미미할 것이다. 따라서 우리는 전국 방송사업자의 방송시간을 지역의 Channel 3 판매사와 공동으로 판매하는 문제를 다루고 있는 현재의 규칙은, 그러한 공동 판매가 GMTV와 시장점유율이 같거나 낮은 모든 전국 방송사에게도 허용되도록 바뀌어야 한다고 결론짓는다. 또한 이 규칙은 Channel 3 판매사가 방송시간을 자신의 새로운 채널(ITV 2와 같은)에서 판매하도록 허용하지 않으며, 그들의 시장점유율은 GMTV와 같거나 낮아야 한다는 점을 명확히 해두는 것이 도움이 될 것이다. 10. (ITV가 아닌) 전국 채널이 2개 ITV 판매사의 소유주가 소유하지 않은 ITV 방송사, 즉 보다 소규모의 독립적인 ITV 방송사들의 방송시간을 판매할 수 있도록 허용할 가능성을 ITC가 고려해야 한다는 제안이 있었다. 응답자들은 방송시간 판매에 대해서 더욱 다양한 옵션을 얻게 됨으로써 이익을 볼 것으로 예측되고 있는 SMG와 Ulster의 사례를 인용했다. 11. ITC의 시각은 위의 지적을 긍정적으로 받아들인다. 따라서 우리는 소규모 Channel 3 방송사업자들, 즉 영국의 NAR 5% 이하인 사업자들은 다른 전국 방송사업자와 함께 자신의 방송시간을 판매해도 좋다고 결론짓는다. 25% NAR 제한 12. 앞에서 언급되었듯이, 공정거래위원회의 결정은 ITV에 대해서 유사한 규모의 2개 광고 판매사가 설립할 수 있도록 만들었으며, 이는 이들 신규 판매사가 공정하고 균형적인 경쟁 환경을 제공할 것이라는 생각에서 비롯되었다. 이 조치는 자문보고서에 대한 대다수 응답자들이 지지했고, ITC 또한 긍정적으로 받아들였다. 13. ITV 판매사들 사이의 계속적인 합병에 대해서는 응답자들의 대다수가 반대했다. 적어도 합병으로 인해 강화된 ITV 시장점유율이 충분히 낮아질 때까지는, ITV 판매사들에 의한 방송시간 공동 판매가 실질적으로 경쟁을 억제할 것이라는 점이 광범위하게 동의되었다. 2000년의 경우, 합병으로 인해 시장지배력이 강화된 ITV 광고 판매사들이 NAR의 60%를 차지했다. 비록 이 수치가 경쟁 서비스의 증가와 시장의 전반적인 성장, 특히 점차적인 주문형 TV(pay-TV) 방송사업자의 증가를 통해서 줄어들 수 있겠지만, 단일 ITV 판매사에 의한 시장지배력의 강화와 집중에 관한 우려가 완전히 불식될 때까지는 상당한 시일이 필요할 것이다. 따라서, ITC는 이러한 일이 발생하지 않도록 하기 위해서 적절한 규칙을 가져야 한다고 계속적으로 주장해 왔다. 14. 한편, 정부의 커뮤니케이션 백서(Communications White Paper)는, 일단 시청자점유율이라는 조건이 만족되는 상황이라면, 한층 더 나아간 ITV 회사의 합병이 가능하다고 제시했다. 정부의 커뮤니케이션 법안(Communications Bill)에 비추어 보아서 다시 검토해야 하겠지만, 이러한 가능성을 감안하더라도, 우리는 Carlton과 Granada의 방송시간 공동 판매 금지 조치는 지속되어야만 한다고 결론짓는다 런던 분할 15. ITV의 합병과 공동 판매에 관한 일반적인 우려와 함께, 몇몇 응답자들이 특별한 관심을 보인 문제는 런던의 프랜차이즈가 둘로 나뉘어 있다는 것이다. ITC의 관점은 2개 런던 방송사업자가 방송시간을 함께 판매하는 데 대한 현재의 금지조치가, 적어도 Carlton과 Granada의 공동 판매에 대한 금지와 같은 기간 동안은 반드시 지속되어야 한다는 것이다. 'ITV 지분' 거래 16. 공정거래위원회가 처음에 우려를 표명한 바 있는 것과 마찬가지로, 자문보고서에 대한 응답자들 사이에서 'ITV 지분' 거래가 허용되어서는 안 된다는 점에 대해서 광범위한 동의가 있었다. 이러한 거래는 광고예산의 합의된 지분을 2개 ITV 판매사에 양도하는 대형 광고주를 수반할 수 있으며, 또한 광고 판매사들 사이의 결탁을 가져올 가능성이 높기 때문에, 이는 공정하고 효율적인 경쟁에 나쁜 영향을 초래하는 것으로 여겨진다. 17. 우리는 광고주가 총 광고예산의 일부를 특혜 요금의 대가로 ITV에 양도하는 'ITV 지분' 거래가 금지되어야 한다는 결론을 내린다. 이 거래가 함축하는 한층 심화된 ITV 광고시장의 합병과 강화는 공정한 경쟁을 심각하게 억제할 것이다. 그러나 물론 다른 유형의 지분 거래를 통해서 빚어질 수 있는 공정거래를 해치는 행위들이 공정거래법에 의한 통상적인 규제를 받아야 할 것이지만, ITC는 다른 유형의 지분 거래에 있어서는 사전 자금 거래에 대한 금지(ex ante prohibition)가 반드시 필요하다고 생각하지 않는다. 2001. 5. 17. 역자주 1) ITC는 "Independent Television Commission"의 약자로 영국의 독립텔레비전위원회를 말한다. 1990년과 1996년의 방송법에 의해서 ITC는 영국의 상업 텔레비전 방송사에 대한 인허가 발급과 서비스 규제를 담당하는 기관이다. 역자주 2) 여기에서 말하는 특정한 유형의 '지분 거래'는 ITV 지분 거래를 뜻한다. 이에 대한 자세한 설명은 아래의 개정 규칙과 배경 설명에서 다루고 있다. 역자주 3) ITV는 Independent Television의 약자로 영국의 상업방송사를 말한다. 역자주 4) OFT는 "Office of Fair Trading"의 약자로 영국 정부의 공정거래 담당 부서를 말한다. ㅇ번역 : 이남표
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