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제목 | [통권 136호] 유럽연합, 공영방송의 국가 지원 여부 감독 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 01.08.18 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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유럽연합은 회원국들의 공영방송 재정이 국가적 지원에 해당되는지를 조사·감독하겠다는 입장을 밝혔다. 유럽연합은 지난 6월 말, '공영방송에 대한 유럽연합의 전문(傳文, Mitteilung der EU-Kommission zum ffentlich-rechtlichen Rundfunk)'을 발표했는데, 이에 따르면 국가 지원에 관한 유럽연합의 규정(유럽연합 조약 제86, 87, 88조)이 앞으로 공영방송에 적용되는 기본 원칙이 된다. 이 전문에서 유럽연합은 공영방송에 대한 국가적 지원을 조사·감독하는 기본적 권한이 자신에게 있음을 강조하고, 그를 위해 회원국들이 충족시켜야 할 조건들을 제시하고 있다. 이에 대해 독일의 주들과 공영방송은 성명을 통해, 개별 국가의 공영방송에 대한 유럽연합의 감독 필요성과 권한을 전면으로 부정, 반박하였다. 7개 영역의 60개 조목으로 나뉘어져 있는 유럽연합의 전문은 논란이 되고 있는 공공 기업의 투명성 지침(Transparenzrichtlinie)이 공영방송에도 해당됨을 명확하게 확인하고 있다. 공영방송의 특수한 위상과 기능을 인정하는 한편, 상업방송의 이해 보장도 필요함을 강조하는 서론과 전반부 이외에, 전문의 구체적인 주요 내용을 보면 다음과 같다.(괄호 안은 전문의 조목 번호) - 국가 지원 여부를 판단하기 위해서는 해당 관청과 지원 수용자 사이의 재정적 관계가 투명해야 한다. 그래야만 공인으로서의 국가와 기업 소유자로서의 국가가 분리될 수 있다.(15, 16번) - 공공 기업은
- 일반적인 투명성 요구는 공영방송에도 해당된다. 특히 공영방송이 국가 지원을 받거나, 특권적 내지 독점적 권리를 부여받는 경우에는 더욱 그러하다.(18번) 공영방송에 대한 국가 지원을 일반적 현상으로 전제 - 국가 지원 여부의 판단에 있어서 결정적인 것은 국가 역할의 목적이 아니라, 오로지 그 결과이다. 공영방송사에 대한 국가의 재정은 대부분 국가 지원으로 간주될 수 있다. 일반적으로 공영방송의 재정은 국가 예산이나 텔레비전 수신기 소유자가 지불하는 방송료로 충당된다. 특정 경우에는 국가가 공영방송사에 자본을 공급하거나 부채를 삭제해 준다. 모든 이러한 조치는 국가 부서가 담당하며 공공 자금의 이전을 함축한다. 이러한 조치가 시장경제 원칙에 따라서 활동하는 자본가에 의해 수행되지 않는 한, 개별 방송사에게는 특혜이며 따라서 경쟁을 왜곡시킨다(20번). 나아가 공영방송에 대한 국가 지원은 유럽연합 회원국들 사이의 교역에도 영향을 미친다 (예를 들면, 프로그램 권리의 매매, 같은 언어를 사용하는 인접 국가에서의 공영방송의 광고 등).(21번) - 유럽연합 조약은 특히 문화적 다양성의 보전과 진흥을 보장하고 있다. 이에 따라 유럽연합 공동의 이해에 반하는 정도로 교역 및 경쟁 조건에 영향을 주지 않는 한, 문화적 진흥을 위한 국가 지원을 연합 시장에 위배되지 않는 것으로 평가할 수 있는 근거를 마련하고 있다. 그러나 원칙적으로 금지된 국가 지원으로부터의 예외는 매우 엄격하게 적용되지 않으면 안 된다. - 공영방송에 대한 국가 지원이 (유럽)연합 시장에 위배되는지, 그리고 국가 지원 금지 규정으로부터 예외 내지 제외될 수 있는지의 여부는 유럽연합이 검사해야 하는 과제이다.(28, 30, 35번) - 다음의 조건에서만 예외 규정이 적용될 수 있다.(34번)
공기업의 투명성 지침, 공영방송에도 적용 - 위의 조건 충족 여부를 유럽연합이 평가할 수 있도록 회원국은
- 그러한 정의는 가능한 한 구체적으로 규정되어야 하며, 그와 결부된 과제는 해당 기업에게 법, 계약 또는 활동 묘사 등을 통해 공식적으로 위탁되어야만 한다(40번). 그리고 감독을 위해서는 적당한 관청이나 특수 부서에게 감독 과제가 맡겨져야만 한다.(41번) - 현재 유럽연합 내에 존재하는 공영방송 재정 형태는 단일 재정, 이원 재정, 분리 회계 재정 등의 3가지로 나누어진다(48∼52번). 어떤 재정 형태를 통해서건, 공공 과제가 수행되기 위해서는 일정 정도의 국가 지원이 필요함을 인정하지만, 상대적인 타당성을 확보하기 위해서는 국가적 지원이 공공 과제 수행을 위한 순수 비용을 넘어서는 안 된다.(53번) 독일에서 공영방송의 법적 관할을 담당하고 있는 주들의 유럽연합 전문에 대한 반응은 단호하다. 7월 4일자로 발표된 성명의 첫 문장에서 독일 주들은 그러한 전문이 불필요함을 한마디로 못박고, 곧이어 개별 국가의 공영방송 문제에 개입하는 유럽연합의 자격과 권한 자체를 부정한다. 유럽연합은 공영방송의 과제와 재정을 연합법으로 정의할 권한이 없으며, 그러한 정의는 또한 회원국들의 공영방송의 과제 및 재정 형태에 대한 유럽연합의 외부적 감독이라는 형태로서도 허용될 수 없다는 것이 독일 주들의 기본 입장이다. 독일에서 공영방송들에게는 그 존속 및 발전이 법적으로 보장되어 있는데, 이 보장은 동시에 재정 보장이기도 하다. 여기에는 모든 새로운 기술적 가능성(인터넷이나 뉴 미디어)에의 참여도 포함된다. 공영방송은 전통적인 종합 채널을 통해서뿐 아니라 새로운 프로그램의 제공을 통해서, 헌법이 부여하는 사회적 위탁을 인식하고 그를 통해 의견 및 정치적 의사 형성에 기여하는 과제를 안고 있다. 독일의 주들, 유럽연합의 개입 권한 근본적으로 부정 전문에 대한 주들의 성명에 따르면 그러한 공공 위탁 과제를 수행하는 데는 공영방송의 프로그램 전체가 기여한다. 따라서 단지 포괄적으로 상정된 프로그램 과제 위탁을 통해서만 독일이 채용하고 있는 공영방송의 방송료 재정이 정당화될 수 있다. 만약 위탁되는 과제의 범위가 특수한 활동들로 제한된다면, 이것은 중기적으로 독일 공영방송의 폐지로 이어질 수밖에 없다는 것이 주들의 판단이다. 유럽연합의 전문은 결과적으로 프로그램 위탁의 제한, 그리고 공영방송 통제에의 국가 간섭으로 이어질 수 있기 때문에 공영방송에 대한 발전 보장에 반할 뿐 아니라, 그를 통해 공영 프로그램들의 존속에 대한 지장을 초래할 수 있다고 독일 주들은 비판하면서, 나아가 이는 방송의 국가로부터의 독립 원칙과도 대치됨을 지적한다. 독일 주들의 시각에서 볼 때 독일 공영방송의 방송료 재정은 국가 지원 금지 규정의 적용 대상에 속하지 않는다. 방송료와 공영방송에게 부여된 공공 과제 및 제한 조건들은 서로 상호적인 관련성 속에 있다. 즉, 납부된 방송료는 광고의 제한 속에서도 방송의 질적 보장과 위탁된 과제 수행을 가능하게 하는 한편, 방송료의 액수는 경제성과 긴축 가능성의 관점에서, 현실적 시장 자료를 기반으로, 그리고 포괄적인 토론 과정을 거쳐 결정된다. 따라서 납부된 방송료는 공공 과제와 부과된 운영 조건들에 대응하는 적절한 반대 급부로서, 유럽연합 조약이 금하는 일방적인 국가 지원이 아니다. 유럽연합의 재판소도 경쟁법적 규정이 금하는 국가 지원은 간접 내지 직접적인 국가 재원을 의미하는 것으로 판결한 바 있다. 독일의 방송료 재정은 이러한 국가 재원이 아니라, 방송 수신자의 재원이기 때문에 국가 지원에 관한 규정이 적용될 수 없다는 것이 독일 주들의 주장이다. 공영방송의 공공 과제들을 항목별로 분류·정의하는 것은 불가능 독일 주들이 보기에 유럽연합의 전문이 공영방송의 과제 위탁과 재정 측면에서, 한편으로는 사회의 교육적·민주적 욕구를, 다른 한편으로는 문화의 진흥을 분리하라는 요구는 공영방송의 교육, 문화, 그리고 민주적 과제의 긴밀한 내적 연관성을 간과하고 있다. 공영방송의 과제는 하나의 총체적 과제이고, 그 내용 요소들은 상호적으로 결합되어 있기 때문에, 그 분리의 요구는 실현 불가능한 것이다. 또한 주들은 각개 공영방송에게 그 과제가 개별적으로 부과되어야 한다는 전문의 주장에 동의하지 않는데, 그 근거로 공영방송에 관한 사항을 각 회원국에 일임하는 암스테르담 의정서가 공영방송을 개별 방송사로서가 아니라 하나의 전체로서 상정하고 있다는 점을 든다. 공영방송사의 의무들을 구체적이고 명확하게 정의하라는 전문의 요구는 헌법으로 보장된 프로그램 자유와 발전 보장에 대한 침해이며, 나아가 관청이나 부서에 공공 과제 수행의 감독을 부여해야 한다는 요구는 헌법이 규정하고 있는 방송의 국가로부터의 독립에 반하는 것으로 비판한다. 당사자인 ARD와 ZDF 등 독일 공영방송은 주들만큼 단호하고 직접적으로 비판 의사를 표현하지는 않았지만, 반대 입장을 분명히 하고 있다. ARD와 ZDF는 전문이 공영방송의 특수한 위상을 인정하고 그 민주적·문화적 의미를 강조하는 것을 매우 환영하면서도, 그러한 입장이 국가 지원 규정의 적용과 관련하여 실제적으로도 배려되지 않고 있음을 지적한다. 국가 지원 여부는 개별 상황에 따라 결정되어야 ARD와 ZDF가 기본적으로 비판하는 것은 유럽연합의 전문이 공영방송에 대한 국가 지원을 전제로 하고, 그것을 밝히기 위해 공영방송에도 투명성 지침이 적용되어야 한다는 논리이다. 국가 지원 여부의 결정은 회원국의 구체적 상황과 공영방송의 활동에 따라 개별적으로 결정되어야지 일괄적으로 미리 그렇게 간주하는 것은 잘못이라는 지적이다. 특히 독일의 공영방송과 같이 방송료가 국가와는 독립적인 절차를 통해 결정되고, 방송 수신자가 직접 방송사에 납부하는, 그래서 국가 재정에 추가적인 부담을 야기하지 않는 경우에는 그 특수한 상황이 고려되어야 한다는 것이 ARD와 ZDF의 주장이다. 이들은 공영방송의 특수한 기능들이 서로 겹쳐 있어 뚜렷한 과제 구분이 불가능하기 때문에 문화 개념을 좁게 해석할 경우, 공영방송의 기능들이 배제될 수 있는 위험성을 강조한다. 공영방송에 대한 적절한 통제 기제는 필요하지만, 그에 대해 유럽연합이 전문을 통해 지시할 수 있는 성격은 아니라는 점을 ARD와 ZDF는 분명히 밝히고 있다. 유럽연합의 전문은 전반부에서 공영방송의 특수한 문화적 기능을 인정하고 강조하는 반면, 그의 구체적인 활동에 관한 규제에서는 시장 경제의 순수한 경쟁 요소로 간주하는 양상을 보이고 있다. 언뜻 모순으로 보이는 이러한 이중성은 그러나 오늘날 기업, 사회, 국가, 지역 연합 등 각 수준의 모든 영역에서 일반적으로 관찰되고 또 관철되는 일관적인 논리이기도 하다. 유럽연합이 시청각 시장의 개방에 대한 미국의 압력에 대해서는 방송의 문화적 특수성을 들어 반대하면서, 유럽연합 내에서의 상업방송을 위한 배려에서는 방송을 단순한 경제적 재화로 간주하는 것은 그 한 예에 지나지 않는다. ㅇ참조 : epd medien 2001. 7. 18., 7. 21., 7. 25., 7. 28. ㅇ작성 : 김기범(독일 통신원)
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