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제목 | [통권 130호] 일본의 전기통신 역무이용 방송법안 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 01.05.19 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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일본의 방송·통신 전송로 융합 대비한 전기통신 역무이용 방송법안 일본만의 독특한 BS(방송위성) 우위 구도 속에서 CS(통신위성) 디지털방송의 열세가 이어지고 있는 가운데, 총무성이 CS 디지털방송 불씨 살리기에 착수했다. 지난 3월 초 총무성이 CS 연착륙 카드로 국회에 제출한 '전기통신 역무이용 방송법안'(본지의 '방송자료' 참조)은 프로그램의 다양성을 제도적으로 뒷받침함으로써 전체 위성방송 시장의 파이를 확대하려는 정책적 의도를 담고 있으며 본격적인 방송·통신 융합에 대비한 전송로 융합을 제도화한 성격도 띠고 있다. CS 디지털방송 활성화에 비중 두어 일본은 BS방송이 가장 성공한 나라로 꼽힌다. 가입자 수도 1,300만 건을 넘어섰고 준기간 방송으로서 위상도 확고하다. 반면 BS보다 3년 늦게 뛰어든 CS는 겨우 260만 건을 넘고 있는 걸음마 단계이다. 이렇게 위성방송 시장에서 BS가 위력을 발휘하게 된 시발점은 기술적 요인에서 비롯되었다. 1960년대 위성을 난시청 해소용으로 활용하자는 논의가 제기되었고, 통신 목적인 CS보다 전파 출력이 강한 BS가 난시청 해소에 적합하다는 결론이 내려졌다. 위성방송 기술개발에 착수한 1960년대 중반 무렵만 해도 산간벽지나 오지에서도 전파 수신이 양호하고 소형 안테나로도 TV 시청이 가능한 BS가 단연 우세했다(지금은 BS, CS간 기술적 구별이 별다른 효력을 지니지 못하고 있는 실정이지만). 이러한 기술적 판단에 따라 난시청 대책용으로 BS방송이 등장했고 1984년 실험방송, 1989년 본 방송을 거쳐 지금의 1,300만 건이라는 거대 시장을 일구게 되었다. 난시청 대책용으로서의 기술적 우위가 동인이 되어 위성방송 시장 선점이라는 유리한 진지를 확보하게 된 것이다. 또 하나의 요인으로는 그간의 상황 변화에 따른 BS방송 정책의 전환으로, BS의 성공에 한몫 하고 있다. 1984년 실험방송을 할 당시만 해도 난시청 가구는 약 40만 정도로 추산되었다. 하지만 BS가 본 방송을 시작했던 1989년 무렵에는 약 10만 가구 정도로 떨어졌고, 따라서 BS의 난시청 해소라는 명분은 현실적으로 퇴색되었다. 이러한 상황 변화를 감안해 난시청 대책용은 1개 채널로 축소하고 나머지 1개 채널은 뉴스, 스포츠, 영화 등 종합 편성을 축으로 하는 채널로 정책 전환을 시도하였다. 아울러 1991년에는 일본 최초의 민간 위성방송국인 일본위성방송(WOWOW)에 의한 유료 BS방송을 허용하였다. 만약 BS가 난시청 대책이라는 NHK의 단순 재전송 역할에 그쳤다면 지금과 같은 위성방송 시장은 형성되기 어려웠을지도 모른다. 다만 후발 주자인 CS방송으로서는 BS의 시장 선점이 환영할 만한 일은 아니다. 한정된 위성방송 시장을 선점함으로써 BS가 이미 상당한 기득권을 누리고 있는 상황에서 후발 주자로서의 불리함을 안고 새롭게 시장을 개척해야 하는 리스크를 감수해야 할 입장이었기 때문이다. 예상대로 BS보다 3년 늦은 1992년부터 CS방송이 아날로그 방식으로 등장했으나, 계약 건수는 1994년 12월 현재 불과 24만 건에 그치는 등 대부분의 사업자가 적자 행진을 계속했다. 1996년 이후 CS방송이 디지털화되면서 가입자 확대의 발판을 마련해 이전보다는 가입자 확보에 가속도가 붙기 시작했지만, 전체적인 경영환경은 여전히 삐걱거리는 상황이다. 그간 J스카이B가 퍼펙TV와 합병하여 스카이퍼펙TV가 되었고, 디렉TV 재팬이 작년에 일본에서 철수하는 등 부침을 거듭하고 있어 CS 위성방송은 좀처럼 착지하지 못하고 있는 형편이다. 이러한 상황 속에서 총무성이 CS 디지털방송의 지반 침하를 막고 활력을 불어넣는 부양책을 마련하였다. 총무성이 내놓은 전기통신 역무이용 방송법안은 3월 초 각료회의에서 결정되어 현재 국회에 상정된 상태이며 동 법안이 통과되면 내년부터 시행될 예정이다. 등록제 전환으로 프로그램 다양성 실현 CS 활성화 대책으로 내놓은 정책 중의 하나는 현행 인가제도의 폐지이다. CS 방송사업에 뛰어들기 위해서는 방송사업자 면허 혹은 인정(認定)을 부여받도록 되어 있다. CS방송의 경우 1989년 방송법 개정 이후 소프트웨어(방송 프로그램의 편집 주체, 인정)와 하드웨어(방송국 관리운용 주체, 면허)를 분리하는 인가방식을 채택하고 있다. 하드와 소프트 일치 방식인 지상파방송과는 달리 양자를 분리함으로써, 신규 참여를 늘리고 방송 프로그램의 다양성을 구현하겠다는 의도에서였다. 하지만 통신위성의 중계기를 방송용과 통신용으로 분리하고 있는 현행 틀 안에서는 방송사업자의 점증하는 채널 수요를 감당하는 데 미흡한 면이 있었다. 국가가 방송용 주파수를 미리 결정하고 이에 입각해서 채널을 인정하는 현행 제도로는 질 높은 프로그램을 다양하게 구현하는 데 많은 한계가 드러났다. 그 동안 CS에서는 총무성이 '방송보급 기본 계획'에 입각하여 프로그램 수를 정하고 진출 희망 기업을 공모한 후에 신청자가 주파수 한계 용량을 초과하는 경우에는 비교심사를 통해 면허나 인정을 부여하는 방식을 채택해 왔다. 그러나 이러한 인가방식을 폐지하고 내년부터는 등록제로 전환한다. 등록제를 시행함으로써 까다로운 진입 문턱을 낮춰 신규 진출을 늘리고, 이를 통해 프로그램의 다양성을 실현하겠다는 의도이다. 총무성은 제작 능력과 자본력에 커다란 흠이 없는 한, 방송사업에 뛰어들려는 모든 사업자에게 등록증을 교부한다는 방침이다. 아울러 CS의 중계기를 총무성이 통신용과 방송용으로 분리해서 할당하는 현행 방식을 지양하고 사업자가 수요에 따라 자유롭게 중계기의 용도를 전환할 수 있도록 하였다. 이에 따라 CS에서 제공하는 구체적인 프로그램 수는 방송사업자와 CS를 보유하고 있는 (주)일본 새트라이트 시스템즈 및 (주)우주통신 등 통신사업자 간의 직접 교섭으로 결정할 수 있게 된다. 이러한 방침은 국가 주도의 채널정책에서 수요원칙을 중시하는 사업자 자율 메커니즘에 의해 채널정책이 추진되는 것을 의미한다. 총무성은 등록제 전환을 통해 우량 프로그램을 생산할 수 있는 제작 능력과 재정 능력을 보유한 사업자가 보다 많은 프로그램 수를 확보할 수 있는 구조가 되어, 결과적으로 CS방송 보급의 과제인 우량 컨텐츠 확충에도 이어질 것으로 기대하고 있다. 외국계 방송사업자 단독으로 일본 진출 길 열려 이러한 인가방식의 전환과 함께 주목되는 것은 외자 철폐이다. 현행법에서는 위성방송의 경우 외국 자본의 출자 상한을 20% 이내로 못박고 있다(간접 출자에는 특별한 제한이 없다). 그러나 이 법이 시행되면 현행 외자 출자 제한을 완전 철폐하고 외국의 방송사업자에게도 CS 위성방송 시장이 개방된다. 앞으로 해외 방송사업자는 일본 내 사업자와 현행과 같이 자본 제휴를 맺지 않더라도 단독으로 일본의 CS 위성방송사업에 뛰어들 수 있게 된다. 총무성은 이미 1999년 케이블TV 분야에서 외자 규제를 완전 철폐한 바 있으며, CS 위성방송에서도 외자 장벽을 걷어냄으로써 CS 위성방송 시장의 활성화를 기대하고 있다. 외자 철폐를 통한 CS 활성화는 프로그램의 다양성 실현에도 호재로 작용할 것으로 기대하고 있다. 작년 9월에는 CS방송 플랫폼사업자인 디렉TV 재팬이 경영 악화로 문을 닫고 스카이퍼펙TV에 통합되는 구도 개편이 있었다. 이로 인해 과거 양대 플랫폼에서 운영되고 있던 330여 개가 넘는 채널은 약 190여 개의 채널로 축소되었을 뿐만 아니라, 방송을 중단하는 사업자 및 방송사업자 인정을 반납하는 사례도 속출하고 있다. 현재 디렉TV 산하 채널 등이 빠져 나간 관계로 가용 주파수에 충분한 여력이 있지만, 중소 사업자가 중심인 국내 사업자만으로는 시청자를 CS 디지털 위성에 많이 붙잡아 둘 만한 매력적인 프로그램을 제공하기 어렵다고 판단하고 있다. 이에 따라 총무성은 외자규제를 철폐하여 해외 유력 기업의 진출을 촉진함으로써 영화 및 음악 등 오락계 컨텐츠, 디지털방송과 인터넷을 연동한 시청자 참가형 프로그램 등 다양한 컨텐츠를 시청자들에게 제공할 수 있을 것으로 내다보고 있다. CS 분야를 외국 사업자에게 완전 개방하게 된 배경은 대체적으로 두 가지로 설명할 수 있다. 하나는 전파 유한 자원론의 후퇴이다. 현행 방송법에서도 CS 디지털방송을 포함하여 외자 진출을 제한하고 있는 논거로, 방송사가 국민의 재산인 전파를 사용하고 국가의 방송문화 전달자라는 점을 들고 있다. 그러나 방송의 디지털화로 화상압축기술을 사용하면 전파를 과거보다 더 많이 사업자에게 배분할 수 있게 된다. 따라서 전파는 유한 자원이라는 기존의 논리를 내세워 외자를 규제하는 논거는 성립되기 어렵다. 또 다른 배경으로는 CS가 처한 현실을 들 수 있을 것이다. 특히 CS 위성방송의 경영은 크게 호전되지 못하고 있다. 현재 190여 개의 채널이 운영되고 있지만 1999년도 CS 디지털방송 경상수지는 501억 엔의 적자를 기록했으며, 사업자 난립으로 거의 반수가 적자 상태이다. 더욱이 작년 12월 BS가 아날로그에서 디지털화되었으며 동경 110도 CS 위성도 금년 후반이나 내년 초에 본 방송을 실시할 예정인 만큼 이들이 경합 매체로서 부상할 가능성이 크다. 따라서 총무성은 전기통신 역무이용을 방송의 범주에 넣고 외자 규제 철폐와 아울러 프로그램 공급사업자를 인가제에서 등록제로 전환함으로써 외국 자본 및 다양한 컨텐츠를 끌어들여 CS 시장을 활성화하여 업계 재편의 기폭제로 삼으려는 의도를 가지고 있는 것으로 여겨진다. 특히 이러한 외자 규제의 철폐는 아시아 지역 진출을 시도하고 있는 미국 매체에게 일본 CS방송 진출의 촉매제로 작용할 것으로 보이며, 미 월트 디즈니 등 일본의 CS방송 시장 진출을 보류해 온 외자계 미디어 기업이 단독으로 진출할 가능성도 있다. 한편, 이러한 외자 진입 기준 완화 바람은 지상파방송에도 미칠 것으로 보인다. 현재 지상파방송의 외자 규제는 20%로 묶여 있지만, 최근 방송업계를 중심으로 지상파방송의 외자 진입 장벽 완화를 정부에 건의하고 있는 실정이다. 방송·통신의 전송로 융합 제도화 이번 법안은 통신과 방송의 전송로 융합을 제도화한 법률이다. 다시 말하면 자체 시설을 통해 방송을 내보내고 있는 지상파방송 및 유선 텔레비전방송과 더불어 전기통신사업자의 전기통신 역무를 이용한 방송을 제도화했다는 데 커다란 의의가 있다. 일본은 1985년 이래 방송·통신 융합에 대비하여 꾸준히 제도의 정비를 추진해 왔다. 1985년 전기통신사업법을 개정하여 케이블TV사업자가 전기통신사업에 진출할 수 있도록 길을 열었으며, 1989년에는 하드와 소프트를 분리해서 통신위성을 이용한 위성방송도 허용하였다. 이때 만들어진 제도적 토대 위에서 현재 CS 디지털방송이 실시되고 있다. 하지만 최근의 통신·방송 분야 기술 발달에 따라 전기통신 회선의 광대역화가 급격하게 추진되면서 방송에도 활용되고 있다. 가령 통신위성을 이용한 방송 및 전기통신 사업자의 가입자계 광섬유망을 이용한 케이블TV방송이 일부 개시되고 있다. 하나의 전송로를 통신·방송 서비스 모두에도 이용할 수 있는 전송로의 공용화가 진행되고 있는 것이다. 이러한 상황을 감안하여 이번 법률안은 전기통신사업자의 전기통신 설비를 이용한 방송이 가능하도록 규정하고 있다. 지금까지는 통신 영역인 CS를 이용한 무선국 관리 운용 주체를 수탁방송사업자로 명명하고 이를 방송법 틀 안에서 규율해 왔지만, 새 법에서는 수탁방송사업자 면허를 취득하지 않더라도 전기통신사업자 면허만으로 방송이 가능하도록 규정하고 있다. 1989년에 CS방송에 도입된 하드와 소프트 분리방식을 한층 발전시킨 새로운 제도적 틀이라고 할 수 있다. 케이블TV 또한 통신용 전송로의 전송 용량이 비약적으로 증가하여 전화 서비스와 함께 영상 전송이 가능해지자, 최근에는 전기통신사업자의 광섬유망을 케이블TV에 이용하려는 움직임이 나타나고 있다. 이러한 수요에 대응하기 위해 그 동안 제1종 전기통신사업자 허가와 유선 텔레비전 시설 설치 허가를 통해 전기통신 역무를 이용한 방송을 제한적으로나마 허용해 왔다. 그러나 이중 허가라는 지적과 함께 케이블TV 분야에서도 위성방송과 같은 하드·소프트 분리방식 도입을 목표로 제1종 전기통신사업자 허가만으로 전기통신 역무를 이용한 방송이 가능하도록 규정하고 있다. 동 법이 시행되면 NTT의 광섬유망을 방송용으로 이용할 수 있게 된다. 현행 법률에 따르면 케이블TV는 각 가정까지 자체 망 설치를 의무화하고 있지만, 동 법안에서는 NTT의 광섬유망을 임차하여 방송을 할 수 있도록 허용하고 있다. 동 제도가 도입되면 케이블TV 입장에서는 회선 부설 코스트를 대폭 경감할 수 있으며, 광섬유망의 광대역화로 다양한 고도의 케이블TV 서비스가 가능해질 것으로 기대되고 있다. 또한 통신 업무로만 제한되어 있는 거대 공룡 NTT에 방송인프라의 중핵으로서 방송 분야에 본격적으로 진출할 수 있는 교두보도 마련된 셈이다. 참고로 NTT의 광섬유망을 이용한 케이블TV사업은 1998년 6월 심사 기준을 개정하여 이미 추진되고 있으며, 이번 법안은 이를 제도적으로 명시한 것이다. 한편, 총무성은 전기통신 역무이용 방송제도를 지상파방송과 같은 기간 매체를 포함한 방송제도 전반에 도입하는 것은 현시점에서 시기상조라고 보고 적용 대상에서 제외했다. 왜냐하면 '방송국 없는 방송'이라고 할 수 있는 무선에 의한 방송 및 유선방송 법체계의 근간에 관계하는 사항이 포함되어 있다는 점, 또한 수신자 보호 관점에서 이전과 동일한 방송용 기술 기준을 담보해 나가는 것이 필요하다는 점, 나아가서는 방송과 통신의 융합에 대응하기 위해서는 하드·소프트 측면 모두 검토가 필요하다는 점에서 지상파방송 및 BS방송 등은 전기통신 역무이용제도의 도입을 보류하기로 하였다. 일단 CS 디지털방송, 케이블TV 등 전통로의 융합이 진전된 분야를 대상으로 법을 적용하기로 한 것이다. 동 법안은 그 밖에도 전기통신 역무이용 방송사업자가 유료 방송을 실시할 경우 이전의 인가제를 폐지하고 계약 약관 신고제로의 전환을 규정하고 있으며, 방송 프로그램 내용에 한해서는 방송법을 준용하기로 하였다. 이번 법안은 방송정책면에서도 커다란 의미를 지닌다. 비록 CS 디지털방송과 케이블TV에만 적용되는 잠정적인 성격의 법안이기는 하지만, 특히 하드웨어 부분에서 앞서나가고 있는 방송과 통신의 융합 현상을 제도화했다는 점에서 관심거리이다. 향후 본격적인 방송과 통신의 융합을 대비한 제도 확립에 커다란 시사점을 던져 주기 때문이다. 또 하나는 매체 차별적인 방송정책이 서서히 현실화되고 있다는 점이다. 최근의 일본 방송정책의 특징은 지상파 중심의 규제 틀은 유지하면서 위성방송이나 케이블TV 등에서는 규제를 완화하는 경향을 보이고 있다. 이렇게 매체 특성을 고려하여 탄력성 있는 정책을 실시함으로써 방송·통신 융합 현상에 대비하고 있는 것이다. 특히 하드웨어 부분에서의 규제 완화가 두드러지는데, 이런 방향성은 지상파 이외의 방송 매체에 대해 규제 대상을 프로그램 내용 중심으로 가져가려는 방송행정의 전환적 성격도 담고 있다. ㅇ참조 : 산케이 신문 2000. 10. 19.
ㅇ작성 : 김영덕(방송영상연구팀 연구원, kimyd@kbi.re.kr
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