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제목 | [통권 123호] 미국의 1996년 연방통신법과 디지털 격차 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 01.02.07 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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1996년에 공표된 미국의 연방통신법(Telecommunication Act of 1996)은 동일한 서비스 지역에서 한 업체가 케이블 시스템과 지역 전 화회사의 지분을 동시에 소유할 수 없도록 한 기존의 법적 제한을 철 폐함으로써 케이블 회사는 지역 전화시장에, 지역 전화회사는 케이블 시장에 참여할 수 있는 길을 허용하였다. 이는 통신과 영상이 융합되 는 시대적 조류에 부응하고 커뮤니케이션 시장에서의 경쟁을 촉진하 여 소비자의 이익을 강화하고자 의도된 것이었다. 하지만, 이 법안 시 행 후 전개되는 경제적 상황은 의도되지 않은 여러 가지 문제점을 노 정하고 있는데, 무엇보다도 '디지털 격차(digital divide)'는 소비자의 입장에서 매우 중요한 문제 중의 하나이다. 연방통신법의 전제 및 가정에 대한 비판 연방통신법의 이론적 배경은, 경쟁 원리를 시장에 도입하면 통 신 설비의 병목 현상과 독점력의 남용을 방지하고 광범위한 경쟁을 장려할 수 있다는 것이다. 이러한 경쟁은 발전된 통신과 정보 서비스 를 포함한 전화 서비스가 모든 소비자에게 확대되는 것을 보장한다. 그리고 케이블과 위성방송을 포함한 다채널 영상 시장에의 새로운 진 입은 케이블 산업의 독점방지 및 서비스 가격의 하락과 소비자 선택 의 확대를 가능하게 할 것으로 기대되었다. 사실 이 법안은 통신 시장을 수요-공급 측면에서 다음과 같이 가정하고 있다 : 수요 측면인 소비자 시장을 동질적인 것으로 간주했 는데 이는 주거 서비스에 대한 경쟁을 독려하기 위한 어떤 기계적인 변화가 필요한가를 결정하는 데 있어 단일하고 동질적인 시장을 가정 하며, 시장의 공급 측면에서는 가격과 소유 제한에 대한 탈규제가 실 행되기 전에 효과적인 경쟁의 존재를 요구하지 않았다. 즉, 시장이 개 방되면 경쟁은 자동적으로 수반되는 것으로 가정하였던 것이다. 하지만 법안 실행 이후 3년간의 상황에 비추어 보면, 이러한 가 정들은 다음과 같은 점에서 의심받거나 부정되게 되었다. 수요 측면에 서 소비자 시장은 결코 동질적이지 않고, 그것은 모든 통신과 TV 서 비스에 있어서 동일한 방식으로 분화되었다. 통신 및 방송 서비스에 있어서 명확히 구별되는 소비자의 하위 시장이 존재하게 되는데 이러 한 하위 시장의 존재는 경제력, 즉 수입에 의해 정의되며 서비스의 사 용규모 및 하이테크 장치의 가치에 대한 일반 지향에 의해 구별된다. 한편, 공급 측면에 대한 가정을 살펴보면 연방통신법이 가격과 소유/구조적 규제를 대체하기 위해 아직 성숙되지 않은 시장에 과도 하게 의존함으로써 경쟁의 분출보다는 합병을 통한 산업 집중의 결과 를 낳았다. 사실 경쟁보다 합병에 대한 충동은 통신 산업의 모든 부분 을 휩쓸었고 이 와중에 소비자들은 보다 강화되는 독점적 서비스에 대한 인상된 비용을 지불하게끔 되었던 것이다. 이와 같은 상황에 비추어 보면 연방통신법의 기본적인 전제와 가정은 의심을 받기에 충분하며 그것이 제기했던 숭고한 공적인 정책 목표는 성취되지 못하였다고 할 수 있다. 즉, 시장에서는 경쟁이 격화되 는 대신 집중화되었으며, 가격이 하락하는 대신 케이블과 주내 (intrastate) 장거리 전화 비용은 증가하였고, 지역 및 주간(interstate)의 장거리 전화 비용은 공급 비용의 하락에도 불구하고 정체되었다. 증가 된 사적 영역의 투자는 앞선 기술의 급속한 확산을 가져온 반면, 통신 네트워크의 적극적인 사용자와 그렇지 않은 사람들 사이에 발생하는 디지털 격차는 더욱 강화되었다고 할 것이다. 디지털 격차와 시장의 분절화(segmentation) 디지털 시대가 도래함에 따라 대다수의 소비자는 많은 기본적 인 전화 및 텔레비전 서비스가 독점 상황에서 제공됨으로써 서비스 가격의 인상에 직면하였다. 단지 소수의 적극적인 통신 사용자들만이 가격 인하 및 경쟁적인 선택의 혜택을 누릴 수 있을 뿐이다. 이러한 불행하고 의도하지 않았던 결과는 통신 서비스를 가진 자(haves)와 가지지 못한 자(have-nots)의 격차 증가를 의미한다고 할 수 있다. 이 러한 분절된 시장의 발전은 그 법안의 지지자들이 주장했던 바 기술 적 진보를 통해서 모든 시민의 사회적·경제적 이익의 증진이라는 목 표가 실현될 수 없음을 의미하는 것이기도 하다. 디지털 격차로 야기되는 시장의 분화 혹은 분절은 소비자들의 주요 통신과 TV 서비스의 유형과 사용량에 대한 자세한 분석을 통해 서 가능한데, 이는 비용 지출의 격차와 경제적 자원의 차등적 분포와 밀접한 관계를 갖는다. 1998년 미국 플로리다 주의 1,600백 가구를 표 본으로 한 조사 결과는 분절된 시장이 최하층 가구(modest households)와 최상층 가구(premier households)의 양극단으로 나뉘며 그 사이에 이동 가구(mobile households)와 과도기적 가구(transitional households)가 존재하는 4개의 층으로 분절되는 것을 보여 준다. 표본 의 45%를 차지하는 최하층 가구는 하나의 전화선만을 사용하는 등의 가장 적은 통신 서비스를 사용하고 있는데 이들은 대체로 저소득 가 구라고 할 수 있다. 이들의 중앙치 연평균수입(median annual income)은 약 2만 2,500 달러이다. 이와 대조적으로 최상층 가구는 표 본의 약 24%를 차지하며 대부분의 통신과 TV 서비스를 이용하는 집 단(heavy users)이다. 이들은 고소득 가구이며 중앙치 연평균수입은 약 5만 3,800달러이다. 한편, 이동 가구와 과도기적 가구는 통신과 TV 서비스를 한 달에 약 100달러 정도 지출하는 집단으로 이동 가구는 휴대폰을 사용하여 통신 소비를 확장시키고, 과도기적 가구는 부가적 인 전화회선과 인터넷으로 소비를 확장시킨 집단이라고 할 수 있다. 시장의 실패와 사업 전략 연방통신법안이 그토록 중시했던 시장의 개방과 경쟁은 아직 실현되지 않고 있으며 오히려 기존의 지역 전화회사 및 케이블 독점 자들은 다른 회사와의 경쟁을 거부하였고, 대신 거대한 지역회사로 합 병하여 이제는 다루기 어려운 전국적인 과점을 형성하였다. 또한 새로 운 대안적인 기술은 기존 시장을 지배하는 부문을 제거할 수 있는 경 쟁을 창출하지 못하였다. 사실 케이블 회사는 지역 전화 시장에 성공 적으로 진입하지 못하였고, 전화회사는 케이블 시장에 진입하는 것을 포기하였다. 또한 무선기술은 지역 독점을 제거하는 것 또한 실패하였 다. 그 이유는 무선 전화와 위성 화상 전송은 현재의 유선 서비스보다 2배에서 4배 가량 비싸기 때문이었다. 이 서비스는 최상의 틈새 시장 만을 공략하였으며, 기존 회사의 서비스 가격을 하락시키는 효과적인 경쟁자가 되지 못했다. 현재 통신 시장에서 기업들이 명확하게 추구하고 있는 전략에 의해 디지털 격차는 증가하고 있고, 가속화되고 있다. 각 산업 부문의 지배적인 회사는 핵심 시장에만 관심을 집중하고 있으며, 부차적으로 영향을 줄 수 있는 인접 시장에서는 높은 수익을 얻을 수 있는 소비 자들을 찾고 있다. 만약 필요하다면, 수익성이 높은 소비자들에 대한 외부의 경쟁에 대해서는 반응을 할 것이지만, 경쟁적인 진입 자체는 지배적인 회사의 정신에 비추어 볼 때 가장 최후의 선택이 될 것이다. 지역 전화, 케이블 그리고 장거리 전화 시장에서의 기업 전략과 그것 이 최하층 소비자들에게 갖는 의미는 다음과 같이 요약될 수 있다. 지역 전화 시장에서는 서비스를 적게 사용하는 소비자들은 지 역 독점에 의해서 상승된 요금에 저항할 수 없다. 이들을 위해 설비를 확장하는 것은 이 시장 상황에서 잠재적인 경쟁자들에게는 많은 경제 적인 부담이 될 수 있기 때문에 독점적인 상황은 지속된다. 한편, 지 역 전화회사들이 시설 확장에 투자하려 할 때 고려하는 것은 통신 및 TV 서비스를 많이 사용하는 최상층 소비자의 욕구만을 충족시키게 될 것이다. 연방통신법안이 가정했던 지역의 경쟁은 없으며 지역 전화 회사 (RBOCs) 사이의 합병은 이의 대표적인 예라고 할 수 있다. 합병 의 경제학은 지역 경쟁을 지지하지 않으며 이는 시장력을 강화하는 것이다. 한편, 케이블 시장에서는 규제되지 않은 지역 독점을 가진 케이 블 회사는 유력한 경쟁자가 등장하지 않는 이상 가격을 올리는 데 혈 안이 될 것이다. 판매에 있어서 TV 시청자들에 대한 제한적인 접근은 독점을 통해 최고급의 영상 서비스와 고속 인터넷 접속을 부가함으로 써 해소될 수 있을 것이다. 지역 전화를 위한 시설에 대규모로 투자하 는 것은 업그레이드 비용, 케이블 시장에서의 경쟁 부재, 지역 전화 시장에 대한 진입 장애가 존재하는 한 부차적인 것이 될 것이다. 따라 서 경쟁적인 시장 상황은 불가능하다. 장거리 전화회사는 서비스 사용이 적은 소비자들에는 관심이 없으며, 전화비 인상에 의해 이들의 수요는 감소하게 될 것이다. 또한 서비스 품목명과 최소 사용 요구(minimum bill requirement)는 그것이 적용될 때 하층 사람들에게는 큰 부담이 될 것인데, 이는 장거리 전화 시장에서 가장 덜 경쟁적인 부분이며 서비스 품목명을 증가시키는 것 은 비용 인상의 효과가 있다. 한편, 장거리 전화회사는 대규모 기업과 주거지 장거리 전화 사용자들에 대해서 경쟁하고 있는데, 이는 인터넷 접속 부가와 무선 사용자들을 통합하려는 기대에 의한 것이다. 또한 설비의 투자는 지역내 전화 사용이 많은 소비자들이 목표가 될 것이 다. 정책에 대한 함의 소비자 시장의 분할, 무선통신산업의 집중, 그리고 협소한 최상 층 시장에만 국한된 사업 모델은 공공정책에 매우 중요한 함의를 갖 는다. 연방통신법과 그 이후의 주요 시장 전개 상황은 소비자 시장의 주요한 부분간의 격차를 감소시키기보다는 증가시켰다. 시장의 완화된 규제가 경쟁을 촉진하고 소비자들의 권익을 신장할 것이라는 주장은 과반수 이상의 소비자들에게는 적용되지 않을 것임이 명백하다. 정책 과업에서 고려해야 할 것은 케이블, 지역 및 장거리 전화회사 혹은 이 들의 합병에 의한 연합체들이 의미있는 경쟁을 선택하거나 하층 소비 자들에게 낮은 비용으로 서비스를 제공하는 것은 불가능하다는 것이 다. 이러한 불이익을 당하는 시장부분은 보다 앞선 서비스를 감당할 수도 또한 원하지도 않기 때문에 이러한 서비스가 전달될 수 없다. 연방통신법이 통과된 후 디지털 격차를 해소하려는 정책은 다 음과 같은 가정을 전제로 한다. 즉, 어떤 소비자 집단은 사적 영역 회 사가 필요한 설비를 설치하지 않음으로써 정보화 시대의 여러 가지 혜택으로부터 단절된다. 하지만 여러 가지 증거에 비추어 보면 통신 산업에서 기업 활동은 설비에 기초해서가 아니라 경제학에 근거해서 디지털 격차를 만들고 있다. 현재의 설비 수준은 높은 수입을 보장하 고 거의 모든 소비자들의 욕구를 충족시킬 만큼 발전되어 있다. 현실 적으로 회사들은 통신과 TV 서비스를 많이 사용하는 시장의 최상층 하위 시장에 대해서만 경쟁을 하고 있다. 따라서 정책 결정에 있어서 설비에 대한 공적인 결정에 초점을 맞춘다면, 이는 잘못된 것이며 오히려 디지털 격차를 증가시키는 결과 를 야기할 뿐일 것이다. 그 이유는 설비의 확대는 시장의 최상층에 있 는 사람들의 경제적인 기회를 확대하는 것이며, 기업의 수입 증가를 위한 하층 소비자에 대한 고려는 감소할 것이기 때문이다. 이러한 경 제적인 관찰은 보다 건전한 정책 개발을 위해서 매우 중요한 것이다. 정책 방향의 결정을 위해 필요한 것은 경쟁적 상황이 결국에는 나타날 것이라는 주장을 거두는 것이다. 더 나아가 현재의 통신 서비 스의 가격 상승을 단지 단기적인 퇴보로 대수롭게 여기고, 이러한 경 쟁의 실패와 가격 하락의 부재를 규제자의 탓으로 돌리는 것은 비현 실적이고 기만적인 것이다. 디지털 격차를 해소하는 정책은 핵심적인 통신과 TV 서비스가 독점적인 상황에서 제공될 것이라는 현실에 대 응하면서 세워져야 할 것이며, 가능한 한 정책의 지향은 다음과 같이 조정되어야 할 것이다. 1. 경쟁의 실패에서 발생하는 폐해로부터 소비자를 보호해야 한 다. 연방통신법은 대중 소비 시장의 경쟁이 확보되지 못함으로써 발생하는 독점 기업들의 남용으로부터 소비자들을 보호하는 방 향으로 재조정되어야 한다. 이는 통신과 TV 시장에 대한 가격 결정에 관한 공적 제약을 재도입하거나 강화하는 것을 주요 골 자로 해야 할 것이다. 2. 연방통신법은 효과적인 경쟁을 촉진하는 조치를 취하여야 하 며 더불어 합법적인 친경쟁적 요소에 힘을 실어 주어야 한다. 지 역 전화 시장의 개방을 촉진시키며, 경쟁 상황에서 설비의 배치 를 촉진하는 미명하에 경쟁적 상황을 벗어날 수 있는 허점을 봉 쇄하는 노력을 하여야 하며, TV 서비스 경쟁의 장애물을 제거해 야 한다. 특히, TV 서비스의 장애물은 지역 지상파 네트워크 프 로그램이 위성과 다른 전송 사업자에게 주어지고, 케이블 회사가 초고속 인터넷 접속을 운영하는 독점을 하지 못하게 함으로써 제거될 수 있을 것이다. 3. 반경쟁적 집중을 방지하는 조치를 강구하여야 한다. 경쟁적 이지 않은 시장 내에서 가능한 한 경쟁자의 합병은 억제되어야 하며, 통신과 TV 서비스를 적게 사용하는 소비자들의 비용을 상 승시키는 교차 지원(cross-subsidiaries)을 초래하는 합병은 기본 서비스에 볼모로 잡혀 있는 시청자들을 보호할 수 있게 규제되 어야 한다. 또한 합병과 조인트 벤처와 같이 정보 접근에 대한 병목 통제를 강화하는 것은 개방적인 접근 패러다임으로 바뀌어 야 할 것이다. ㅇ 참조 : Cooper, Mark and Gene Kimmelman. 1999. "The Digital Divide Confronts The Telecommunications Act of 1996 : Economic Reality versus Public Policy," Consumers Union. ㅇ 작성 : 강익희(한국방 송진흥원 책임연구원, ihkang@kbi.re.kr)
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