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제목 | [통권 116호] 인터넷 시대 공영방송의 존재의의와 역할 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 00.09.18 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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1. 서 론 공영방송에 관해서 제기되고 있는 근본적이며 서로 연관되어 있는 다섯 가지의 문제들은 다음과 같다. ① 공영방송이란 무엇인가? ② 왜 공영방송이 필요한가? ③ 디지털 방송과 인터넷이라는 새로운 미디어 환경 속에서도 공영방송이 여전히 타당한가? ④ 만약 타당하다면, 새로운 테크놀로지를 고려해 볼 때, 공영방송의 목표를 어떻게 성취할 수 있는가? ⑤ 만약 필요하다면, 어떠한 내용의 규제가 적절한 것인가? 2. 공영방송이란 무엇인가? 먼저 몇 개의 부정문을 가지고 공영방송을 정의해 보자. 먼저 공영방송은 "BBC가 하고 있는 활동"으로 정의될 수 없다. 채널 4 또한 공영방송이기 때문이다. 그리고 공적으로 소유된 방송사들(BBC와 채널 4)만이 공영방송을 하고 있는 것도 아니다. ITV1) 방송사들도 공영방송을 할 의무를 가지고 있다. 또한 공영방송은 문화적 엘리트를 위한 수준 높은 오페라와 몇몇 훌륭한 학습용 프로그램으로만 구성되는 방송이 아니다. 공영방송은 다음과 같은 세 가지의 기본적인 특징을 가지고 있다. 첫째, 공영방송은 시장의 목표와는 다른 목표를 가지고 있다. 둘째, 특히 정보를 전달하고, 교육하고, 오락을 제공하는 등의 공영방송이 추구해야 할 목표는 특정 장르에만 제한되는 것이 아니라 모든 장르 전반에 걸쳐서 적용된다. 셋째, 공영방송은 모두가 무료로 이용할 수 있어야 한다. 이 같은 세 주장이 논리적으로 자명하지 않을 수도 있다. 특히, '정보 전달, 교육, 오락 제공'이란 목표를 왜 시장에게만 맡겨 놓을 수는 없는가를 따져봐야 할 것이다. 따라서 이하에서는 왜 공영방송이 필요하며, 시장은 왜 이러한 목표를 달성할 수 없는가를 밝히고자 한다. 3. 왜 공영방송이 필요한가? 지금까지의 수많은 논의들을 압축적으로 요약하자면, 다음과 같은 세 가지 이유 때문에 공영방송이 필요하다. 첫째, 방송 시장의 현재 모습은 시장 기능의 실패를 보여주고 있다. 다시 말해서, 방송을 전적으로 시장에 맡겨 놓는다면, 교양 있는(well informed) 소비자들이 시청하고자 원하는 내용을 정확히 반영하지 못하는 프로그램만을 방송하게 될 것이다. 이에 대해서는 세 가지로 설명할 수 있다. ① 방송은 공공재(public good)다. 방송은 말 그대로 많은 사람에게 제공되며, 따라서 똑같은 프로그램을 동시에 수많은 사람들이 시청하게 된다. 이를 다른 방식으로 바꾸어 말하자면, 일단 프 로그램을 제작한 다음에는 그 복사본의 생산에 전혀 비용이 들 지 않는다고 볼 수 있다. 이는 방송 프로그램과 그 밖의 다른 상 품의 판매 방식을 결정적으로 구별짓는 요인이다. 자동차나 이발 과 같은 일반적인 재화나 서비스의 경우에는, 각각의 개인이 각 각의 재화나 서비스의 가격을 지불해야 한다. 반면에, 방송 프로 그램의 가치는 원칙적으로 모든 사람이 기꺼이 지불하고자 하는 가치의 총합이다. 따라서 방송 프로그램을 모든 사람에게 무료로 공급해 주고 방송 면허세(license fee), 직접적인 공적 자금, 시청 료나 광고료 등의 방식으로 방송 비용을 충당하는 것이 사회 전 체의 이익을 위해서 보다 효율적이다. ② 방송은 외재성(externalities)을 가지고 있다. 어떤 사람은 폭력물 과 포르노그라피의 시청을 원하나 또 다른 사람은 그와 같은 프 로그램의 방송에 기분이 상할 수 있다. ③ 방송은 가치상품(merit goods)을 담고 있다. 이는 방송 프로그램 의 일부가 마치 교육처럼 때로는 우리가 달가워하지 않는 내용 을 담고 있지만, 나중에 그 내용이 우리에게 이로운 것이었음을 깨닫게 된다는 점에서 그러하다. 위에서 말한 세 가지 중에서 첫번째인 공공재의 경우, 만약 방송 프로그램이 일반적인 시장을 통해 판매된다면, 구입 가격 때문에 일부 소비자들은 그 프로그램의 가치를 높게 평가하고 있더라도 시청할 수 없게 된다. 그 결과, 사회적인 손실이 일어나게 되며, 다양한 방송 프로그램의 제작은 경제적인 이윤 확대 논리에 따라 위축될 것이다. 두 번째로 부정적인 외재성의 경우, 만약 모든 것을 시장에만 맡겨 둔다면, 폭력물과 포르노그라피가 넘쳐나게 될 것이다. 세 번째 가치상품의 경우, 시장은 소비자들의 외면에 따른 경제적 이윤 감소를 우려해서 이를 거의 생산하지 않게 될 것이다. 따라서 공공 정책의 핵심적인 역할은 이와 같은 시장의 실패를 교정하는 것이다. 둘째, 만약 상업방송이 시장에만 전적으로 맡겨진다면, 구매로 표현되는 소비자의 개인적인 결정의 총계에만 반응할 것이다. 따라서, 시민 혹은 공동체의 구성원으로서 사람들이 원하는 것을 무시할 것이다. 시민들에 대한 최근의 연구조사결과, 많은 사람들이 '책임 있는' 텔레비전 방송을 바라고 있는 것으로 나타났다. 그러나 사회적 책임을 떠맡는 것은 경제적 이윤을 보장해 주지 않는다. 사실상, 치열한 경쟁 환경 속에서 책임 있는 방송을 구현하려고 노력하는 상업방송사들은 시장에서 도태되기 쉬울 것이다. 그럼에도 불구하고 영국의 ITV 방송사들이 시장 경쟁에서 도태되지 않는 이유는 다음과 같이 설명할 수 있다. ① 위성방송과 케이블 텔레비전의 등장으로 인해서 기존의 ITV 방송사들이 치열한 경쟁에 직면해 있는 것은 사실이지만, 아직까 지는 그러한 경쟁이 회사의 존립 자체를 위협할 정도는 아니다. 따라서, ITV 방송사들은 시장이 요구하지 않는 공익적 목표 를 추구할 만한 비용을 충당할 만큼의 이윤을 확보하고 있다. ② ITV의 실질적인 경쟁 상대는 공영방송인 BBC와 채널 4이다. 따라서 이러한 경쟁 구도는 ITV로 하여금 보다 공영방송적 인 프로그램을 제작하도록 부추겼다. ③ ITV 방송사들은 독립 텔레비전 위원회(Independent Television Commission : ITC)의 규제 아래에 놓여 있다. 그 결과, 특정 방송사만 공익적 목표 달성을 위해 추가 비용을 지출하는 것은 아니기에 공정한 경쟁 구도가 유지되고 있다. 왜 공영방송이 필요한가에 대한 마지막이자 가장 중요한 이유는, 민주사회에서 대중매체가 사적인 통제에 전적으로 맡겨지는 것이 바람직하지 않기 때문이다. 민주 사회의 모든 개인은 타고난 권리를 가지고 있으며, 이 권리는 어떻게 사회가 통치되는가 있는가에 대한 기본적인 정보를 얻을 권리를 포함한다. 이 권리가 의미를 갖기 위해서는, 그와 같은 정보가 텔레비전이나 PC를 통해서 이윤 창출을 목적으로 판매되는 것이 아니라 무료로 제공되어야 한다. 4. 디지털 텔레비전과 인터넷의 시대에도 여전히 공영방송이 필요한가? 서서히 본격화되고 있는 디지털 테크놀로지와 인터넷의 시대에는 앞에서 주장한 공영방송의 필요성에 관한 세 가지 근거들이 케케묵은 옛날 이야기에 불과하거나 혹은 곧 그렇게 될 것이라는 주장이 빈번하게 제기되어 왔다. 먼저, 방송은 더 이상 '공공재'가 아니라는 주장이 있다. 앞으로는 방송 프로그램이 모든 TV 수상기로 송신되는 것이 아니라, 암호화되어져서 시청을 원하는 특정 개인들의 TV로만 협송(narrow cast)된다는 것이다. 그러나 이러한 주장은 가능함과 바람직함을 혼동하고 있다. 일단 프로그램이 제작되고 나면, 더 많은 사람이 그 프로그램을 보도록 하는데 막대한 추가 비용이 드는 것이 아니다. 만약 암호화를 통해서 프로그램의 배급이 제한되고 그것의 시청에 요금이 부과된다면, 경제적 복지가 불필요하게 감소하는 결과를 빚게 된다. 인터넷의 경우를 살펴보자. 아직까지는 인터넷상의 정보 대부분이 무료로 제공되고 있다. 이는 두 가지 이유 때문이다. 첫째, 효과적으로 웹페이지마다 구독료를 부과하는 방법이 아직 마련되지 않았고, 둘째, 대부분의 웹페이지가 직접적인 이윤 창출의 통로가 아닌 마케팅 도구로써 기능하기 때문이다. 물론, 효과적인 웹페이지 구독료 부과 방법이 곧 개발될 것이고 인터넷의 상업화가 가속화될 것이기에 상황은 달라질 것이다. 그러나 고품질의 내용을 갖추고 있으면서 동시에 마케팅 수단이 아닌 웹사이트들이 대학, 박물관, 도서관, 공영방송사와 같은 공적 기관에 의해서만 제공되고 있다는 사실이 의미하는 바가 무엇인지는 명백하다. 두 번째 주장은 인터넷이 공적 활동이라기보다는 사적 활동의 공간이기 때문에 외재성의 중요성을 감소시킨다는 것이다. 이는 사실이다. 그러나 인터넷의 침투력(invasiveness)은 TV보다 더욱 강력할 수 있으며 이는 새로운 문제들을 제기한다. 예를 들어, 자신들의 방에서 방해받지 않고 인터넷을 하는 어린이들은 부모들이 미처 눈치채기도 전에 이미 포르노그라피의 희생양이 되어 버린다. 물론 이러한 문제를 해결하기 위해서 다양한 방식의 자동 차단 소프트웨어가 개발되었다. 그러나 그 소프트웨어는 등급이 매겨진 인터넷 컨텐츠에 대해서만 작동하기 때문에 상당수의 포르노물에 무력하다. 영국이 도입한 또 다른 해결책은 인터넷 서비스 제공업체(ISP)의 자율 규제인데, 이 또한 완전할 수 없다. 세 번째로, 인터넷은 사상의 자유로운 경쟁과 보급을 가능하게 해주기 때문에 자본의 힘에 관한 걱정은 필요없다는 주장이 있다. 그러나 이러한 주장은 1990년대 중반의 인터넷과 21세기의 인터넷을 혼동하고 있다. 오늘날의 인터넷은 전자우편을 통한 사상의 자유로운 흐름의 매개였던 초기의 인터넷과는 다르다. 규모의 경제는 소유의 집중을 빚어내고 있다. AOL과 타임워너사의 합병은 이를 극명하게 보여주고 있다. 네트워크 거대기업들의 수직적 통합은 컨텐츠와 전송망의 통제를 가능하게 하며, 이는 마치 19세기의 이상이 그러했듯이 자유로운 사상의 흐름에 심각한 우려를 자아내고 있다. 네 번째 주장은 새로운 인터넷 테크놀로지와 검색엔진의 발달은 국가와 거대 기업의 권력을 제어하고 개인의 손에 보다 많은 권력을 가져다 줄 것이라는 것이다. 또 오늘날의 젊은이들이 새로운 테크놀로지에 쉽게 적응하고 있으며, 이전 세대보다 훨씬 더 세상물정에 밝기 때문에 공영방송이라는 형식의 가부장적 간섭이 필요하지 않다고 말한다. 이러한 주장이 인터넷의 초기에는 상당한 설득력을 얻었으나, 앞으로도 계속 그러할 것인가에 대해서는 퍽 의심스럽다. 첫번째 의문점은 가장 교묘한 권력 형태의 하나가 의제 설정력에 있다는 점에서 비롯한다. 오늘날의 소프트웨어는 전적으로 "메뉴"에 의해 움직인다. 여기에는 끝없는 선택의 다양성이 존재하며, 따라서 우리가 무엇을 할 것인가에 대한 자유와 통제력을 가지고 있는 것으로 보여진다. 그러나 정말로 그러한가? 때때로 그와 같은 선택은 너무 많은 시간을 소모하게 만들기에 우리는 단지 지정된 설정값(default)만을 받아들이게 된다. 디지털 텔레비전도 이와 같이 될 것이다. 시청자들은 송수신장치를 이용하거나 화면에 나오는 전자 프로그램 가이드(EPG)를 고름으로써 주어진 방송 내용 중의 하나를 선택하게 된다. 쇼핑, 뱅킹, 병원 진찰, 학교 선택과 같은 다양한 활동들을 PC나 TV를 통해 처리하는 디지털 시대에, 소비자들은 초기 메뉴(즉, 지정된 설정값)가 한 기업의 통제 아래에 놓이는 것이 바람직하다고 생각할 것인가? 물론, 상당수의 소비자들은 세련된 포장과 겉모습에 현혹되어 그러한 통제가 존재하는지조차 눈치채지 못할 것이다. 마이크로소프트가 추진 중인 '닷넷(dot-NET)' 플랫폼은 이러한 우려를 부채질하고 있다. 민주적인 사회에서 어떻게 소비자들의 선택이 미리 구조화되고 있는가에 대한 인식 부족은 주요하게 고려해야 할 정책적 쟁점이 될 것이다. 또 다른 의문점은 새로운 테크놀로지가 시장의 효율성을 보장한다고 주장하면서 방송의 자유 시장을 선호하는 경제적인 선택이론이 그릇된 가정에 기초해 있다는 점이다. 소비자들이 스스로의 선호(preferences)를 알고 있다고 이 이론은 가정한다. 이와 같은 가정은 물론 원칙적으로 잘못된 것이지만, 적어도 몇몇 재화나 서비스의 경우에는 어느 정도 타당할 수 있다. 사람들은 분명히 서로 다른 기호(tastes)를 가지고 있으며 그러한 기호를 만족시켜줄 수 있는 무엇인가를 찾아낼 수 있다. 그러나 방송에 있어서 그러한 가정은 완전히 잘못된 것이다. 방송 내용의 대부분은 정보 제공과 교육적 기능을 담고 있다. 방송 시청을 통한 세계에 대한 학습과 이해의 과정은 우리의 선호가 형성되는 과정의 일부를 구성한다. 따라서 우리의 선호가 미리 주어져 있다고 간주할 수 없다. 요컨대, 만약 우리가 민주적인 사회구조와 시민들의 자율성을 영국사회가 지켜야 할 핵심적인 과제라고 믿고 있다면, 공영방송은 이를 보장하는 데 반드시 필요하다. 다시 말하자면, 공영방송이 추구해야 할 가장 중요한 원칙은 스스로의 목표를 시청자들이 세계에 대한 이해와 경험을 확장시키는 데 두어야 한다는 것이다. 5. 인터넷 시대에 공영방송의 역할 규제 문제를 구체적으로 검토하기 전에 어떻게 공영방송이 인터넷 시대에 적응해야 하는가를 논의할 필요가 있다. 이는 특히 새로운 방송환경 속에서 공영방송은 무엇을 목표로 삼아야 할 것인가를 말한다. 먼저, 총 채널 수가 증가함에 따라서 공영방송의 채널 수도 증가해야 한다. 이는 다음의 세 가지 이유 때문이다. 첫째, 공적 부문 내에서의 경쟁은 사적 부문에서의 경쟁과 마찬가지로 유익하다. 둘째, 공영방송의 존재 목적이 여러 가지라면, 당연히 그와 같은 여러 목표들의 각각에 초점을 맞추는 다수의 공영방송이 필요할 것이다. 셋째, 사회가 점점 더 분화되고 복잡해짐에 따라서 방송 시청자들 또한 보다 다양해지고 있다. 이렇게 분화된 사회 집단의 이해관계를 반영하고 포착하기 위해서는 공영방송의 채널 수가 증가해야 한다. 두 번째로, 새로운 시대에 발맞춰서 공영방송의 편성진과 제작자들은 시청자들이 자칫 소홀히 넘길 수 있는 공공 지식에 대한 관심을 끄는 데 있어서 창의력을 발휘해야 한다. 더 이상 공영방송이라는 '후광(halo)'에만 안주해서는 안 되며, 프로그램 속에서 이러한 창의력이 발휘되도록 해야 할 것이다. 셋째, 사회의 전반적인 분화와 함께 시청 양태 또한 점차 분화됨에 따라서 공영방송은 민주적인 절차 확보에 있어서 더욱 중요한 역할을 수행하게 될 것이다. 미디어는 사회 내의 각기 다른 관점과 의견들이 토론되어지는 주요한 공간으로 자리잡았다. 특히 광고로부터 자유로운 BBC는 사회 내의 기존 가치들을 재검토하거나 확인할 뿐만 아니라 공공 지식을 전파하고 논의하는 핵심적인 공적 영역이다. 넷째, 인터넷이 제공해 주는 상호작용성은 방송사가 수행하는 민주적인 절차 마련을 획기적으로 신장시켜준다. 적절하고 유용하게 이용한다면, 새로운 테크놀로지는 세계화와 지역화라는 두 가지 경향에 효과적으로 대응할 수 있는 수단을 제공해 줄 수 있다. 예를 들어, 상호작용성과 채널의 다양화 및 일부 프로그램 제작비용의 하락은 시민들의 삶과 직접적으로 관련된 쟁점들을 토론할 수 있는 지역 채널의 전망을 밝게 해주고 있다. 다섯째, 위와 같은 상호 작용적 공간이 효과적으로 작동하려 한다면, 그 공간은 '중재자' 혹은 '편집자'를 필요로 할 것이다. 몇몇 사람들은 그와 같은 중재나 편집 기능을 불필요하거나 바람직하지 않다고 여길 것이다. 그러나 그러한 생각은 오해이다. 순수하거나 직접적인 정보와 같은 것은 존재하지 않는다. 정보란 항상 걸러져야 하며 다른 정보에 추가되고 특정한 형식으로 가공되어야 한다. 직접적인 정보란 지식(knowledge)이 아니라 단지 잡음(noise)에 불과하다. 마지막으로, 공공 정보의 배포에 있어서 공영방송이 수행해야 할 역할이 존재한다. 공공 정보의 제공은 그 자체로 사회의 유지 및 발전에 크게 기여할 수 있다. 영국 사회가 보다 효율적인 방송 시장, 민주적 토론, 시민의 자율성 촉진 등을 분명 필요로 하고 있다면, 과연 어떠한 방식의 규제가 이를 가능하게 해줄 수 있겠는가? 다음으로는 이 문제에 대해 논의해 보자. 6. 규제에 관한 구체적인 쟁점들 6-1. 전반적인 틀 앞에서 논의했던 공영방송의 여러 목표들이 타당한 것이라면, 규제의 틀을 마련하는 데 있어서도 서로 다른 목표들을 따로 구별해서 고려해야 한다. 기존의 규제 구조는 다른 성격의 조직들을 효과적으로 구분해 주고 있는데, 이는 다음과 같다. ① BBC는 면허세로 재정을 충당하며 총재단(Governors)과 왕립 헌 장(Royal Charter)에 의해 규제된다. ② 채널 4는 광고로 재정을 충당하며 ITC에 의해 규제된다. ③ 채널 3과 채널 5는 미디어 교차소유가 제한되며 ITC가 부여하는 공적 의무에 의해 규제된다. ④ 케이블 및 위성 방송사는 특별한 규제를 받지 않으나, ITC로부터 설립 허가를 받아야 한다. ⑤ 인터넷을 통한 텔레비전 방송과 음향물은 인터넷 서비스 제공업 체를 통한 약간의 자율 규제를 받는다. 위와 같은 구분 대신에 방송 목표에 따른 규제도 가능하다. '공공 서비스'라는 목표를 지향하는 방송사는 순전히 상업적인 목적을 위한 방송사나 (종교 채널과 같은) 특정 이해관계를 위한 방송사와는 분명히 다른 권리와 의무를 부여받을 것이다. 이와 같은 구별 방안에 의하면, '공공 서비스'의 자격 조건을 만족시키는 방송사는 시장 독점을 방지하기 위한 규제 당국의 사찰을 덜 받게 될 것이다. 실제로, 이러한 구별 방안이 시행되면, 공영방송을 목표로 하는 방송사를 대상으로 시장 집중을 막기 위한 규제 조치를 시행할 이유가 거의 없다. 따라서 공영방송사는 자유로운 운영이라는 '권리'를 얻게 될 것이다. 그러나 특정 방송사가 '공공 서비스'를 제공하고 있는 것으로 인정받기 위해서는 방송 '내용'에 대해 마땅히 책임을 지어야만 한다. 이는 방송사가 공적 의무를 충실히 수행해야 함을 뜻한다. 이와 같은 권리와 의무는 법률로 명시되든지 아니면 법적 토대를 갖춘 규제기구에 의해 감독될 필요가 있다. 물론 지금까지 언급한 내용들이 모든 점에서 명쾌한 것은 아니며 공영방송의 핵심 부문은 계속해서 '공공 서비스' 방송의 중심적인역할을 담당할 것이다. 그러나 공영방송을 지향하고자 하는 여타의 방송사들이 공공 서비스 제공을 하지 못하도록 제외될 이유는 전혀 없다. 따라서 새로운 구별 방안에 따른 전반적인 규제 틀은 전체 미디어 영역을 포괄해서 두 가지 부문으로 구성될 것이다. 규제기구의 첫번째 부문은 경제적 독점을 다룰 것이고, 두 번째는 '공공 서비스'를 담당할 것이다. 후자는 세 가지의 기본적인 관심사를 다루어야 한다. 첫째, 1995년의 백서(White Paper)가 설정한 것과 같은 원칙들에 입각해서 '공공 서비스'가 행해질 수 있도록 보장해야 한다. 이 백서는 '다양성의 진작, 다양한 관점의 표현, 사실적 정보의 정확성, 뉴스 제공에 있어서의 불편부당성'을 밝힌 바 있다. 둘째, 앞에서 언급한 여타의 공적 목표에 관해서 방송사들을 감독해야 한다. 이는 시장의 실패에 대한 교정, 시민의 자율성 진작, 정확한 정보의 배포, 공동체 의식의 고양, 민주적인 토론과 절차의 촉진 등을 포함한다. 셋째, '공공 서비스'를 주장하지 않는 미디어 기업들의 손아귀에 권력이 집중됨으로써 발생할 수 있는 정치적 독점이나 지배의 문제를 반드시 고려해야 한다. 규제의 전반적인 틀에 관해서 두 가지 점을 마지막으로 강조할 필요가 있다. 첫째, '공공 서비스' 의무를 선택하지 않은 미디어 기업이 일정 규모 이하의 중소기업에 불과하다면, 방송 내용을 규제하는 당국의 역할은 최소화될 것이다. 둘째, 방송에 대한 규제에 있어서 뉴미디어에 대한 고려를 반드시 포함해야만 한다. 그렇지 않으면, 새로운 제안이 급격히 시대에 뒤떨어지게 될 뿐만 아니라, 1990년의 방송법이 저지른 것과 똑같은 오류를 다시 범하게 될 것이다. 6-2. 규제기구를 단일화할 것인가, 복수로 할 것인가? 미디어 기업간의 합병, 특히 송수신망(carriage)과 컨텐츠의 교차 소유는 단일한 규제기구가 필요함을 보여주고 있다. 그러나 민주 사회에서 방송 컨텐츠가 맡고 있는 특별한 역할을 진지하게 고려해 볼 때, 컨텐츠는 송수신망과는 전반적으로 다른 개념적 틀 안에서 분리해서 바라봐야만 한다. 규제기구를 둘러싸고 제기되고 있는 대립적인 주장들을 요약해 보면, 분명히 적어도 다음과 같은 두 가지의 가능성이 존재한다. 두 개의 분리된 규제기구를 설립하든지, 아니면 한편으로는 송수신망과 관련된 경제적 쟁점을 주로 다루고 다른 한편으로는 컨텐츠와 관련된 정치적 쟁점을 주로 다루는 포괄적인 단일 기구를 구성할 수 있다. 단일한 규제기구 속에 두 가지 역할을 통합하는 이유는 다음과 같이 설명할 수 있다. 첫째, 방송 독점과 지배의 문제는 송수신망과 컨텐츠의 양자를 모두 감안해야 할 필요가 있다. 둘째, 규제기구가 전반적인 방송 과정을 총체적으로 조망할 수 있다면 다양하고 공중 및 시장의 요구에 적절하게 대응할 수 있는 정책과 규제조치를 마련할 가능성이 높다. 그러나 다른 주장도 존재한다. 컨텐츠와 송수신망의 개념적 틀이 서로 다르다면 양자를 분리해서 다루는 편이 더 나을 수도 있다는 의견도 제기된다. 더욱이, 컨텐츠에 대한 정책적 고려가 송수신망에 대한 고려와 일치하지 않는다면 이러한 불일치의 조정 및 해결이 필요한데, 민주 사회에서는 이러한 의견의 불일치가 단일 기구 내에서 봉합되기보다는 공적으로 제기·토론되는 것이 보다 합리적이라는 것이다. 6-3. 미디어 교차 소유 여기에서는 두 가지 점이 주목할 만하다. 첫째, 미디어 교차 소유에 관한 기존 법률은 한편으로는 광고 시장에서의 독점력에 대한 우려와 다른 한편으로는 정치적 다양성을 침해할 우려 때문에 존재해 왔다. 그러나 거대하고 영향력이 큰 공영방송사들이 계속 존재할 것이라는 사실을 생각해 보면 정치적 지배에 관한 우려는 그다지 걱정할 만한 것이 못 된다. 그러나 만약 공영방송의 역할이 현저하게 줄어들게 된다면, 이를 보완하기 위해 미디어 교차 소유에 관한 제한을 더욱 강화할 필요가 있다. 둘째, 다국적 기업의 중요성이 더욱 커지고 있는 오늘날의 지구촌 사회에서는 지금보다 더욱 미디어 소유권의 국적에 관심을 기울일 필요가 있다. 이러한 언급을 지나친 국수주의로 오해하지 않기를 바란다. 여기에서 내가 주장하려는 핵심내용은 다음과 같다. 예를 들어, 열 개의 미디어 기업이 각각 영국 시장의 10%를 장악하고 있으며 그들 기업의 대다수가 영국 내의 기업이라면, 이러한 상황은 다양성 유지의 관점에서 볼 때 상당히 만족스러운 것이다. 그러나 그 열 개의 미디어 기업을 모두 미국 국적의 기업(혹은 어떤 다른 특정 국가의 기업)이 소유하고 있다면, 이러한 상황은 대단히 불만스럽고 위험한 것이다. 대표 없이는 세금도 없다는 말이 있다. 반면에 자칫 잘못하다가는 오늘날의 우리가 세금 없는―또는 적어도 시민 없는―대표가 합리적인가 아닌가를 보게되는 상황에 이르게 될지도 모르는 것이다! 6-4. ITV 방송사들의 지켜야 할 공익적 의무 ITV 방송사들의 공적 의무를 생각해 보건대, 아날로그 방송의 중단 이전과 이후를 구별하는 것이 아마도 중요할 것이다. 많은 양의 방송 주파수 대역이 사용 가능해지면 어떤 일이 일어날 것인가를 예측하는 것은 대단히 어렵다. 그때까지는 주파수 대역에 대한 수요가 계속해서 증가할 것이고, 따라서 주파수 대역은 계속해서 희소자원으로 남아 있을 것이다. 반면에 기술 발전과 광섬유 케이블망의 설치가 신속하게 이루어진다면, 주파수 대역의 가치는 상대적으로 하락할 것이다. 지금부터 아날로그 방송을 중단할 때까지는, ITV 방송사들이 기존의 공적 의무 대부분을 그대로 수행하도록 하는 편이 합리적일 것이다. 그 이유는 다음과 같다. ① 만약 공영방송이 중요한 역할을 담당하고 있다면(그리고 정보사 회에서는 더욱더 그러할 것이라면), 왜 그러한 공공 서비스를 필요한 수준 이하로 일찌감치 줄이겠는가? ② ITV 방송사들은 BBC 및 채널 4와 경쟁한다. 따라서 ITV 방송사들은 공영방송의 수준에 준하는 의무를 수행하고 있다. 이 러한 경쟁환경은 보완관계를 형성해주며 고품질의 방송을 촉진시키고 있다. ③ 공익적 의무의 일부 내용은 방송 프로그램의 국내 생산과 지역 적 프로그램 제작을 포함하고 있다. 이러한 의무를 포기할 이유 는 전혀 없다. 실제로 지구적 경쟁이 가속화되고 있는 세상에서 이러한 의무의 중요성이 더욱 커지고 있다. 7. 결 론 앞으로 다가올 10∼15년 동안에 미디어의 구조에 거대한 변화가 일어날 것이라는 데에는 의문의 여지가 없다. 그럼에도 불구하고, 세계 모든 국가의 미디어가 공공 정책에 있어서 특별한 관심을 모으게 만들었던 근본적인 이유는―즉, 민주 사회에서 미디어의 핵심적인 역할―여전히 남아 있을 것이다. 따라서 어떠한 새로운 커뮤니케이션 법령도 기본적인 원칙으로 다음의 두 가지를 반드시 포함해야 한다. 첫째, 의견의 다양성을 보장할 필요, 둘째, 민주사회의 모든 시민의 권리인 사회 성격에 관한 논쟁과 토론뿐만 아니라 사회에 관한 핵심 정보에 대한 자유로운 접근 등이다. 만약 위와 같은 권리의 보장이 목표라면 공영방송의 존재는 이 목표가 달성될 수 있도록 해주는 핵심적인 수단 중의 하나이다. 따라서 공영방송은 새로운 테크놀로지의 등장으로 인해서 결코 불필요해지는 것이 아니라, 영국 사회를 보다 민주적으로 만드는 데 있어서뿐만 아니라 보다 효율적으로 만드는 데 있어서도 결정적인 역할을 하고 있다. 많은 사람들이 생각하고 있는 것과는 반대로 세계화와 지방화의 새로운 환경 속에서 공영방송의 필요성은 감소하는 것이 아니라 증대된다. 특히 새로운 테크놀로지가 새로운 형태의 시장력을 생성함에 따라, 명백하게 공익적 목적을 가진 방송의 필요성이 더욱 커지게 된다. 더욱이, 입법을 통한 일국적 차원의 규제 효과가 약화됨에 따라, 직접적인 공공 서비스의 제공을 통해서 시장에 영향을 미칠 필요성이 약화되는 것이 아니라 더욱 강화되고 있다. 이러한 주장을 인정한다면, 정보사회가 팽창함에 따라 공영방송도 함께 팽창해야 한다. 또한 면허세, 직접적인 공적 자금 지원, 희소 주파수 대역의 무료 이용에 대한 자발적인 기부나 지원 등의 다양한 방식을 통해서 재정 지원도 확대되어야 한다. 의문의 여지를 남기지 않도록 하기 위해 덧붙이자면, 공영방송에 관해 이 글에서 제시한 어떠한 주장도 시장의 대체를 의미하고자 한 것은 아니다. 오히려, 공영방송은 시장 기능의 보완물이다. 더욱이 방송의 사적 시장은 분명히 중요한 역할을 맡고 있으며 새로운 테크놀로지의 결과로 의문의 여지없이 성장할 것이다. 그러나 시장이 어떠한 형식을 취할 것인가에 있어서 미리 결정되었으며 반드시 그래야만 될 것은 아무것도 없다. 더욱 중요한 것은, 규제되지 않는 시장이 방송의 영역을 확대하고 고품질을 담보하지는 않을 것이라는 점이다. 또한 새로운 테크놀로지가 현존하는 바람직한 인터넷 사이트의 발전과 성장을 자연적으로 담보하지도 않을 것이다. 이 때문에 우리는 공적 부문과 사적 부문, 전세계적인 영역과 지역적인 영역이 서로 보완할 수 있도록 해주는 사려 깊은 방송 정책이 필요하다. 영국은 과거에 이러한 과제를 잘 수행해 온 경험을 가지고 있다. 우리가 과거의 성공을 미래에 또다시 재현하지 못할 이유는 없다. 1) ITV(Idependent Television는 영국의 상업방송망을 말한다. ㅇ 참조 : "The Future of Communication : Public Service Broadcasting" Balliol College Discussion Document, 2000. 6. ㅇ 작성 : 이남표(성균관대 신문방송학과 박사과정)
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