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제목 | [통권 113호] 디지털 시대 EC의 영상 음향 부문 정책 가이드라인 (1) | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 00.08.01 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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디지털 시대 EC의 영상·음향 부문 정책 가이드라인 (1)1) 서 문 영상 및 음향(audio-visual) 부문은 디지털 테크놀로지의 도입과 함께 큰 변화를 겪고 있으며, 이 변화는 국가 차원과 유럽공동체(Europe Community) 차원에서 규제 틀과 다양한 후원체계의 적용을 필요로 한다. 따라서 이 부문에 종사하는 운영업체들이 사업투자를 계획하고 전략을 세우는 데 있어서 분명하고 예측 가능한 정책 환경에서 이익을 얻도록 보장해 주는 것이 대단히 중요하다. 디지털 방송 및 제작 기술이 제공해 주는 그리고 새로운 유통 수단 및 인터넷과 같은 새로운 유형의 활동이 제공해 주는 기회를 새로운 운영업체들이 최대한 이용하려면 이러한 정책 환경의 마련은 필수적이다. 이 보고서는 유럽공동체의 중장기적인 향후 영상 및 음향산업 정책의 목적과 원칙뿐만 아니라, 유럽위원회(Europe Commission)가 앞으로 5년 동안 우선적으로 해야 할 일을 설정함으로써 예측 가능성에 기여할 목적으로 마련되었다. 이는 지난 2년 동안 유럽위원회가 수행한 이 부문에 관한 광범위한 조사 및 검토의 결과물이다. 그와 같은 검토의 자세한 내용은 제3장에서 밝힐 것이다. 디지털 테크놀로지는 이미 중요한 사회적·문화적·교육적 변화를 야기하고 있으며, 미래에는 더욱 커다란 변화들을 일으킬 것이다. 디지털화는 시민들이 이용할 수 있는 영상 및 음향 컨텐츠와 정보의 양에 있어서 엄청난 증대뿐만 아니라, 광범위한 새로운 운영자들이 세계적으로 영상 및 음향 컨텐츠와 정보의 생산과 배급에 참여할 수 있도록 해주고 있다. 영상 및 음향 부문에 있어서 주요한 변화는 이미 진행 중이다. 앞으로 10년 안에 유럽공동체의 많은 회원국에서 아날로그 방송은 단계적으로 사라질 것이고 디지털 방송이 이를 완전히 대체할 것이다. 디지털화의 영향은 손쉽게 묘사될 수 있다. 예를 들어, 케이블 TV 네트워크가 보통 아날로그 전송 기술을 이용해서 30∼40여 개의 채널을 송신할 수 있는 반면에, 디지털 케이블 네트워크는 수백 개의 채널을 제공할 수 있을 뿐만 아니라 상호작용적 서비스, 음성 전화, 고속 인터넷 접속 서비스를 제공할 수 있다. 위성방송 또한 곧 디지털 케이블 방송과 유사한 서비스를 시작할 것이고, 현재의 수준만 보더라도 이동전화가 인터넷 접속과 전자우편 서비스를 제공할 수 있다. 불과 몇백 유로화만 지불하면 텔레비전을 통해서 인터넷에 접속할 수 있도록 해주는 셋톱박스가 이미 시장에 선을 보였으며, 미래에는 시청자들이 실제의 방송시간에 구애받지 않고 자신의 시청 스케줄을 조정할 수 있을 것이다. 인터넷은 디지털 혁명을 가장 잘 구현하고 있다. 점차적으로 인터넷은 저렴한 비용에 다량의 전자적 컨텐츠를 제공하는데, 그 컨텐츠는 무제한적이며 세계 어느 곳에서도 접속할 수 있는 가능성을 지니고 있다. 이는 영상 및 음향 부문의 제작자, 창작자, 배급업자를 포함하는 컨텐츠 제공업자들에게 많은 새로운 기회를 제공해 준다. 이러한 점과 관련해서, 디지털 텔레비전은 핵심적인 역할을 할 것으로 여겨진다. 셋톱박스나 통합형 디지털 텔레비전(integrated digital television)을 통한 디지털 텔레비전 서비스는 대부분의 온라인 컨텐츠와 전자 상거래를 유통시키는 핵심적인 가정 내 통로를 제공할 수 있다. 이와 같은 발전은 유럽공동체 및 각 회원국의 영상 및 음향 부문 정책에 심각한 영향을 미칠 것이다. 특히, 이러한 변화는 규제 틀에 새로운 도전을 제기하며, 공익적 목적을 달성하기 위해 지금까지 사용되어 온 규제 기술의 재검토를 요구한다. 1. 영상 및 음향 부문 - 무엇이 문제인가 경제성장과 일자리 영상 및 음향 부문은 유럽에서 수십만 가지의 새로운 고숙련(high-skill) 직업을 창출할 잠재력을 지니고 있다. 1997년에 유럽위원회가 수행한 연구에 따르면, 이 부문 산업의 총수입은 2005년까지 유럽 지역에서만 70%가 증가할 것이며, 이러한 증가는 35만 개의 고숙련 일자리 창출을 수반할 것이다. 이 부문은 직접적으로 1995년에 유럽에서 95만 명을 고용했으며, 1997년에는 103만 명으로 증가했다. 영상 및 음향 산업의 성장 잠재력은 대체로 디지털 테크놀로지에 토대를 둔 혁신적인 서비스의 발전에 따른 것이다. 예를 들어, 유럽의 텔레비전 서비스 시장 발전에 관한 유럽위원회의 보고서는 주요 지불형 TV 시장에서 디지털 텔레비전의 빠른 성장에 주목한 바 있다. 디지털 비디오 디스크(DVD) 시장 또한 빠르게 성장하고 있다. 그러나 지불형 TV, 주문형 비디오(Video-on-Demand)와 같은 영상 및 음향 컨텐츠의 공급을 위한 새로운 서비스의 발전이 영화와 비디오 시장(비디오 카세트와 DVD 양자 모두)과 같은 기존 영역에 경제적 손실을 입히지 않고 있다는 사실이 특히 중요하다. 새로운 유형의 서비스가 영상 및 음향 컨텐츠를 제공하는 기존의 서비스 유형을 대체한다기보다는, 상호보완적인 관계가 존재하는 것으로 여겨진다. 특히, 영화는 유럽에서 일종의 재탄생을 겪고 있다. 유럽의 영화 관람객 수가 1997년에 7억 6,045만 명에서 1998년에는 8억 1,400만 명으로 증가했다. 이러한 증가는 영화관의 시설 개선뿐만 아니라 유럽에서 영화관이 수적으로 증가했다는 사실[멀티플렉스(multiplex)의 등장]에 부분적으로 기인한 것으로 보여진다. 이와 함께 유럽의 비디오 시장, 특히 비디오 카세트의 판매가 계속적으로 증가하고 있다. 더욱이, 컴퓨터 및 TV 수상기에서 작동하는 비디오 게임 시장이 폭발적인 성장세에 있다. 이 부문의 성장은 두 가지 과제를 제기한다. 첫째, 유럽에서 영상 및 음향 부문이 공익적 목표를 계속 유지하면서도 자신의 성장 잠재력과 일자리 창출 가능성을 최대화할 수 있도록 보장해 주는 입법적 틀이 필요하다. 둘째, 유럽공동체는 디지털화가 단지 수입물의 홍수를 초래하지 않도록 보장하기 위해서 유럽 영상 및 음향산업의 경쟁력을 최대화시켜야 한다. 유럽의 영상 및 음향산업은 유럽 시민에게 관련 있고 중요한 양질의 영상 및 음향 컨텐츠를 제공할 수 있어야 한다. 이러한 맥락에서, 유럽의 영상 및 음향 시장이 미국의 생산물에 압도적으로 지배당하고 있다는 사실을 상기해야 한다. 이 부문에서 유럽 공동체의 미국에 대한 연간 무역 적자는 70억 유로화에 달한다. 미국의 생산물은 유럽공동체 회원국의 영상 및 음향 시장의 60∼90%를 점유하고 있는 반면에, 유럽의 미국 시장점유율은 1∼2%에 불과하다. 이러한 수치의 경제적인 중요성을 제외하더라도, 문화적 의미가 상당하다. 유럽의 문화적 다양성을 보존하는 것은 유럽의 문화적·언어적 정체성을 반영하는 양질의 영상 및 음향 컨텐츠의 생산과 유통을 촉진하는 것을 뜻한다. 실제로, 유럽의 텔레비전 시청자들은 자신들의 고유한 문화와 관심을 반영하며 자신들의 언어로 만들어진 영상 및 음향 컨텐츠를 분명히 선호하고 있다. 따라서 중요한 과제는 수입물보다 제작비가 비싸게 드는 유럽 고유의 컨텐츠 제작을 안정적으로 보장해 주는 것이다. 영상 및 음향 부문의 사회적, 문화적, 교육적 영향 위에서 요약한 대로 영상 및 음향 부문의 경제적 측면과 일자리 창출 능력이 유럽공동체의 관련 정책 마련에 분명히 고려되어야 할 중요한 요소들이지만, 정책 결정의 출발점을 형성하는 것은 영상 및 음향 매체의 사회적·문화적 역할이다. 이들 매체의 사회적 영향력은 대단히 중요하다. 이는 이들 매체의 결정적인 특징이며 관련 정책 수립에 있어서도 중심적으로 고려된다. 이 사회적 영향력은 텔레비전의 역할만 보더라도 뚜렷하게 나타난다. 유럽 가정의 텔레비전 수상기 보급률은 약 98%이고, 평균적인 유럽인은 1998년에 매일 205분 동안 텔레비전을 시청했는데, 이는 전년과 대비할 때 6분이 증가한 것이다. 어린이들에게 있어서는 이 수치가 훨씬 더 크다. 텔레비전은 유럽 사회에 있어서 정보와 오락의 주요한 원천이다. 또한 라디오 매체의 지속적인 중요성이 간과되어서는 안 된다. 유럽인들은 텔레비전을 시청하는 것만큼 라디오 또한 많이 청취하며, 계속 라디오를 중요한 정보원으로 이용하고 있다. 중요한 사실은, 시민들이 라디오 매체를 텔레비전이나 인쇄매체보다 더욱 신뢰하고 있다는 점이다. 영상 및 음향매체는 현대 민주주의 사회의 작동에 있어서 중심적인 역할을 한다. 자유로운 정보의 흐름이 없다면, 민주주의 사회는 제 기능을 다할 수 없다. 게다가 영상 및 음향매체는 사회적 가치의 계발과 전달에 있어서 중요한 역할을 맡고 있다. 이는 이들 매체가 우리가 접하는 세계에 관한 사실과 이미지의 대부분에 영향을 미치기 때문만이 아니라, 그러한 사실과 이미지를 이해하기 위해 우리가 사용하는 정치적·사회적·인종적·지리적·심리적 개념과 범주들 또한 제공해 주기 때문이다. 따라서 이들 매체는 우리가 세계에 관해서 무엇을 보는가뿐만 아니라 어떻게 볼 것인가를 결정하는 데 많은 영향을 미친다. 그러므로 영상 및 음향산업은 다른 부문의 산업과는 달리 단지 시장에서 팔리는 상품의 생산에 그치는 것이 아니다. 영상 및 음향산업은 무엇보다도 문화산업이다. 이 산업은 시민들이 무엇을 알고, 배우고, 느낄 것인가에 커다란 영향력을 미치며, 문화적 정체성의 전달, 계발, 구성에 있어서 결정적인 역할을 수행한다. 이는 무엇보다도 어린이들에게 있어서 그러하다. 2. 유럽공동체의 영상 및 음향산업 정책의 목표와 수단 앞에서 말한 이유들 때문에 영상 및 음향 컨텐츠의 핵심 부문들 중 하나인 방송은 처음부터 공익에 복무할 수 있도록 하기 위해 특정한 규제를 받아왔다. 이러한 규제는 표현의 자유와 반론권, 다원주의, 저작권 보호, 문화적·언어적 다양성의 증진, 소수 인권의 보호, 소비자 보호와 같이 공익적 가치에 토대를 둔 원칙들에 기반하고 있다. 유럽공동체의 모든 회원국은 특히 공영방송이 실행해야 할 공공 서비스 의무를 부과해 왔다. 이 부문의 규제는 점차적으로 정부로부터 독립적인 기관이 담당하게 되었다. 더욱이, 회원국들은 영상 및 음향물의 제작과 유통을 촉진하기 위해서 재정 및 여타의 다양한 지원 방안들을 시행해 왔다. 유럽공동체의 영상 및 음향 정책은 위의 원칙들과 공익적 목표들을 통합시켜 왔고, 서비스를 제공할 자유와 산업의 지원 등과 같은 특정 문제들에 대해서 유럽 자신의 방안들을 강구해 왔다. 규제 차원에서, ['국경 없는 텔레비전' 지침('Television without Frontiers' Directive)]은 적절한 공익적 관점을 고려하면서 유럽공동체 내에서 텔레비전 방송 서비스를 제공할 자유를 보장하는 법적 토대를 수립했다. 유럽 차원의 지원 조치에 관해서는, 매체 I(Media I) 및 매체 II(Media II) 프로그램이 교육훈련, 프로젝트 개발, 생산물의 유통 지원을 통해서 회원국들의 활동을 보완하고 강화했다. 마지막으로, 유럽공동체는 항상 영상 및 음향 부문의 기술적 혁신을 촉진하는데 중요성을 부여해 왔는데, 새로운 디지털 텔레비전의 출발 국면에 적절한 규제체계를 수립할 목적으로 마련한 텔레비전 신호의 전송 표준에 관한 유럽공동체의 1995년 47호 지침(Directive 95/47/EC)이 그러한 사례이다. 디지털 혁명이 유럽 사회의 영상 및 음향 정책에 새로운 과제를 제기하는 반면, 이 정책의 기본적인 목표는 여전히 유효하다. 이는 한편으로는 영상 및 음향 서비스를 제공할 자유를 보장하고, 다른 한편으로는 적절한 지원체계를 마련해 주는 안정적인 법적 틀을 수립함으로써 유럽 내의 생산과 유통을 촉진하는 것이다. 그러나 이 부문의 발전을 위해서는 유럽공동체의 정책 원칙과 목표가 보다 자세하게 마련될 필요가 있다. 더욱이, 유럽공동체의 정책이 앞으로는 전통적인 시장 참여자들(영화, 라디오, 텔레비전)을 넘어선 새로운 참여자와 시민들에게 적용될 수 있어야 한다. 디지털 혁명이 유럽 시민들에게 이익을 가져다 주는 데 중요한 기여를 할 수 있는 새로운 시장 참여자들이 존재한다. 예를 들면, 특히 정보 및 교육과 문화적 다양성의 제공을 위해서 새로운 유형의 영상 및 음향 컨텐츠의 제작자들을 고려해야 한다. 3. 디지털 영상 및 음향 부문의 통제를 위한 원칙 최근에 수행된 영상 및 음향 정책에 관한 광범위한 검토는 많은 중요한 자문 및 분석자료들을 포함하는 작업이었는데, 특히 중요한 자료들은 다음과 같다
1999년 11월 10일, 유럽위원회는 전자 커뮤니케이션 인프라의 규제 틀에 관한 검토에 착수했다. '전자 커뮤니케이션 인프라와 관련 서비스의 새로운 틀을 위하여(Toward a new Framework for Electronic Communications Infrastructure and Associated Service: the 1999 Communications Review)'라는 제목의 보고서에서, 유럽위원회는 모든 커뮤니케이션 인프라와 관련 서비스를 포괄하는 새로운 틀을 제안했다. 영상 및 음향 컨텐츠에 관한 문제들을 다루지 않고 있는 이 보고서는 규제 조치를 마련하기 위한 다섯 가지의 일반 원칙들을 제시한다. 이 원칙들에 따르면 규제는 다음과 같다.
위의 원칙들은 또한 영상 및 음향 컨텐츠의 규제에 있어서도 타당하다. 그러나 이 원칙들은 다음과 같은 방식으로 영상 및 음향 부문의 속성을 고려할 필요가 있다. 1) 균형의 원칙 필요와 균형의 원칙은 영상 및 음향 부문과, 보다 일반적으로는 정보사회에 관한 유럽공동체 규제 조치의 토대를 형성한다. 균형의 원칙은 규제에 있어서 목표 달성에 필요한 정도를 넘어서는 개입이 있어서는 안 된다는 점을 요구한다. 이 원칙은 다음과 같은 유럽공동체의 조치로 예증된다. ['국경 없는 텔레비전' 지침]과 지적 재산 및 암호화된(encrypted) 서비스 보호에 관한 조치들이 텔레비전 방송 서비스를 담당하는 반면에, 1998년에 채택된 규제의 투명성 메커니즘(regulatory transparency mechanism)이 방송 서비스가 아닌 영상 및 음향과 정보 서비스를 맡고 있으며, 전자 상거래에 관한 지침이 곧 이 체계를 보완할 것이다. 균형의 원칙을 적용하기 위해서는 관련 서비스에 대한 깊이 있는 분석이 필요하다. 예를 들어, 개인 이용자가 수신하는 컨텐츠를 선택하고 이에 대해 통제력을 발휘하는 정도가 반드시 고려되어야 한다. 이는 정해진 스케줄에 따르는 무료의 지상파 텔레비전 서비스에 있어서 소수의 권리를 보호하기 위한 규제 조치가 이용자의 ID와 직접적인 지불 방법을 필요로 하는 암호화된 지불형 시청 서비스에 있어서의 규제 조치와는 다른 접근법을 수반한다는 점을 뜻한다. 최근까지의 연구 및 자문 결과들을 고려한 결과, 영상 및 음향 컨텐츠에 대한 새로운 규제 틀을 재창조할 필요는 없으며, 기존의 조치와 원칙들을 보완함으로써 진행 중인 변화에 가장 잘 대처할 수 있다고 유럽위원회는 생각한다. 2) 송수신과 내용 규제의 분리 기존의 자문 및 연구자료의 검토 결과와 특히 통합에 관한 그린 보고서의 자문 내용은, 한편으로는 전자 신호의 송수신 및 관련 인프라에 대한 규제와 다른 한편으로는 영상 및 음향 컨텐츠를 포함하는 내용물에 대한 규제에 있어서 각각 다른 접근법이 필요하다는 점에 대해 합의를 도출했다. 유럽위원회의 관점에서 보면, 이는 다음을 의미한다.
송수신과 내용물을 구별해서 적용하는 데 있어서, 소비자의 컨텐츠 접근과 관련된 문제들에 특히 관심을 기울여야 한다. 3) 공익 목표와 유럽 차원의 규제에 대한 접근법 유럽공동체법의 원칙과 방법론은 안정적이고 합법적인 규제 틀의 발전과 긴밀한 관련을 맺고 있다. 이는 유럽공동체의 효율적인 운영과 영상 및 음향 컨텐츠 시장의 발전을 위한 필수조건이다. 이 틀은 또한 표현의 자유, 반론권, 저작권 보호, 다원주의, 소비자 보호, 소수의 권익 보호, 언어적·문화적 다양성의 증진과 같은 사회의 공익을 반드시 효과적으로 보장해야 한다. 유럽위원회는 디지털 혁명이 저절로 공익을 적절하게 보호하기 위한 영상 및 음향 정책을 수립하고, 필요한 곳에서는 규제를 통해 공익을 수호하도록 해주지 않으리라는 점을 분명하게 인식하고 있다. 그러나 기술적 발전은 그 기술이 성취해야 할 목표에 부합하도록 보장하기 위해서 사용 중인 수단과 방법에 관한 지속적인 평가를 필요로 하는 것 또한 사실이다. 영상 및 음향 정책은 공중에게 영상 및 음향 컨텐츠를 제공하는 서비스를 다루고 있다. 그러한 서비스는 '공중에 대한 커뮤니케이션'을 구성하고, 전체 매체 부문과 관련된 공익에 영향을 미칠 수 있다. 송수신의 방식은 분명히 중요하게 고려되어야 하지만(방송처럼 일대다(point to multipoint)이든 주문형 비디오처럼 일대일(point to point)이든 간에), 규제의 필요성과 균형을 평가해 볼 때 몇몇 새로운 유형의 서비스는 다른 요소들을 고려할 필요를 제기하고 있다. 각 유형의 서비스에 의해 영향받는 공익 문제를 다루기 위해서는 규제에 대한 점진적인 접근방법이 필요할 것이다. 이러한 규제의 기본 원리는 공익적 목표 달성을 위해서 실제적이거나 잠재적인 시장의 실패를 초래할 수도 있다. 따라서 이 원리는 관련된 거래의 상업적이거나 비상업적인 성격과 이용자가 발휘할 수 있는 통제와 선택의 정도를 고려해야만 한다. 4) 공영방송의 역할과 투명한 재정의 필요성에 대한 인식 공영 텔레비전은 유럽공동체 회원국에서 중요한 역할을 맡고 있다. 공영 텔레비전은 문화적·언어적 다양성, 교육 프로그램, 객관적인 여론 형성, 다원주의의 보장, 무료로 양질의 프로그램 제공과 같은 점에 있어서 특히 중요한 역할을 담당하고 있다. 이와 같은 공영방송을 새로운 디지털 영상 및 음향 환경과 조화롭게 통합하기 위해서는 균형 잡힌 접근방법이 필요하다. 공영방송과 민영방송으로 구성된 유럽 방송의 이중 구조의 미래는 공정한 경쟁의 원칙 및 자유 시장의 운영과 조화를 이루는 공영방송의 역할에 달려 있다. 이것이 의미하는 바는 다음과 같다
일국적 차원 및 유럽공동체의 차원에서 이러한 균형을 확보하는 것은 대단히 중요하다. 특히 유럽의 공영방송사들이 새로운 정보 테크놀로지가 제공해 주는 가능성을 충분히 이용할 수 있기 위해서뿐만이 아니라, 회원국이 규정한 공영 서비스의 축소 및 위탁을 보다 효과적으로 달성하기 위해서도 그러하다. 5) 자율 : 보완 과정 급격하게 변화하는 환경 속에서 안정적인 규제 틀을 정립하는 것은 공공 당국이 세워놓은 규제 틀의 보완물로서 자율이 담당할 수 있는 역할에 대한 깊은 성찰을 수반한다. 지금까지의 논쟁에서 나타난 교훈들을 다음과 같다
6) 규제 당국 유럽 차원에서 수행된 다양한 자문은 유럽위원회로 하여금 영상 및 음향 부문에서 규제 당국의 발전을 위한 몇 가지 공통적인 가이드라인을 마련하도록 해주었다.
1) 이 글은 1999년 12월 EC에서 발행한 보고서로서, 유럽의 음향·영상산업의 중장기 발전 전략 수립의 기본 원칙에 해당하는 내용을 포함하고 있다. EC가 앞으로 어떤 원칙을 가지고, 어떤 방향으로 음향·영상 산업을 유지, 발전시켜 나갈 것인가에 대해서 많은 참고가 될 것이다. 특히 유럽은 미국 주도의 세계 컨텐츠 산업 속에서 자유로운 경쟁 및 개방과 더불어 문화적·산업적 독자성을 고수하려고 노력하고 있기 때문에, 이러한 보고서는 향후 국내 관련 연구에도 도움이 되리라고 판단된다. 이 보고서는 두 차례에 나누어서 방송자료로 게재될 예정이다(편집자 주). ㅇ 참조 : "Principles and guidelines for the Community's Audiovisual policy in the digital age," European Commission, COM(1999)657 final, 1999. 12. 14.,
ㅇ 작성 : 이남표(성균관대 신문방송학과 박사과정)
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