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제목 | [통권 111호] 미국, FCC의 복수 네트워크 규칙 변경안 공고 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 00.07.01 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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미국 FCC는 지난 6월 8일자로 채택된 복수 네트워크(Dual Net- work) 규칙 변경안을 지난 6월 22일자로 공고했다. 이 규칙 제정안 공고(Notice of Proposed Rule Making : NPRM)는 역시 지난 5월 말에 발표된 'Biennial Review Report'에 이미 예정되어 있었던 것이다. 지난 호에서 살펴본 대로 이번 복수 네트워크 규칙 변경안은 2년마다 실시되는 소유권 제한 규칙 검토에서 가장 큰 변화로 받아들여지고 있다. 이번에 제안된 규칙 변경안은 경제적인 환경변화 분석에 초점을 맞추고 있다는 특징을 지니고 있다. 주요 네트워크 제외한 복수 가입 인정 이번 변경안은 FCC 규칙 73.658(g)항의 개정에 관한 것이다. 이 조항은 '한 법인(entity)이 두 개 이상의 주요 네트워크로 구성되지 않은 복수 네트워크를 보유하고 있을 때, 텔레비전 방송사가 그 법인에 가맹(affiliate)하는 것을 허용'하고 있다. 다른 말로 하면 두 개 이상의 주요(major) 네트워크로 구성된 네트워크에 가맹하는 방송사에게는 방송허가권(licence)을 주지 않는다는 조항이다. 이 조항에서 주요 네트워크라 함은 비록 조항에 명시되지는 않았지만 ABC, CBS, NBC, Fox 네트워크를 의미한다. FCC가 이러한 조항을 제정한 시대적 배경은 라디오 방송 시대로 거슬러 올라간다. 1941년 FCC는 라디오 네트워크 경쟁을 검토하면서 당시 두 개의 네트워크를 소유하고 있던 NBC가 시장에서 상대적으로 큰 지배력을 행사하고 있음을 발견하였다. FCC는 당시 NBC가 'Red'와 'Blue' 네트워크를 소유하고 있으면서 계약시 가맹사가 어느 네트워크에 가맹하는지를 명시하지 않음으로써, 가맹사를 제어(control)하고 타네트워크에 비해 경쟁적 이익을 누리며 잠재적으로 경쟁을 제한하고 있다고 결론지었다. 라디오 네트워크를 위해 제정된 이 조항은 1946년 텔레비전 네트워크로 확대 적용되었다. 당시 FCC는 새로운 네트워크 출현의 가능성이 둘 이상의 네트워크를 소유한 복수 네트워크의 강력한 시장 지배력에 의해 제한될 수 있다고 보고 이 조항을 텔레비전에 적용하였다고 한다. 복수 네트워크 조항의 적용은 잠재적인 시장진입 장벽을 제거함으로써 FCC의 장기 목표인 다양성과 경쟁력 도입에 도움을 주기 위한 것이었다. 1996년 새로운 통신법이 통과되면서 이 법의 202(e)항에 맞추기 위하여 FCC는 복수 네트워크 규정을 개정하였다(Order, 11 FCC Rcd 12374, 1996). 1996년 통신법은 '방송사가 두 개 이상의 텔레비전 방송사 네트워크를 보유하고 있는 개인이나 법인에 가맹하는 것을 허용한다. 단, 그 네트워크는 새 통신법이 통과된 날을 기준으로 두 개 이상의 네트워크인 개인이나 법인으로 구성되어 있지 않거나, 통신법이 발효된 날 전국적으로 텔레비전 가구 수 75% 이상에 도달하는 시장의 지역 방송사와 네트워크 가맹계약에 준해서 매주 4시간 이상의 프로그램을 제공하는 네트워크나 영어 프로그램 배급 서비스 업체로 구성되지 않아야 한다'고 규정하고 있다. 이번에 새로 고시된 규칙안은 네 개의 주요 네트워크 간의 결합은 허용하지 않고 이들과 두 개의 신규 네트워크 간의 결합은 허용하는 방안에 관한 것이다. 이를 위해 FCC는 최근 변화된 네트워크 환경의 변화 내용을 경제적 측면에서 자세하게 분석 제시하고 이에 대한 비평이나 의견제시를 주문하고 있다. 효율성 위해 네트워크의 수직적·수평적 결합 선호 네트워크 시장에 대한 분석은 최근에 활발하게 논의되고 있는 거래비용경제학(Transaction Cost Economics : TCE)에 기초를 두고 있다. 주요 논지는 수직적 통합과 수평적 통합의 효과, 프로그램의 고정비용(fixed cost)과 매몰비용(sunk cost) 특성, 네트워크와 프로그램 공급업자의 계약문제, 케이블과 DBS의 성장 등으로 이루어져 있다. 먼저 방송경제학이 가정하듯 네트워크의 일차적 목표는 다수의 시청자 생산이라는 전제에서 논의가 출발된다. 이를 위해 네트워크는 시청자에게 프로그램을 제공하여야 한다. 여기서 프로그램 비용은 고정비용과 매몰비용으로 분류된다. 즉, 프로그램 시청의 비배제성이라는 공공재적 특성에 비추어 볼 때, 프로그램 비용은 시청자 수에 관계없이 일정한 비용을 요구한다. 매몰비용은 고도로 특수화된 생산자산에 대한 투자를 의미한다. 이러한 특수성은 생산효율을 높이지만 여타의 목적을 위해 사용하기 어렵기 때문에 매우 위험이 높은 투자라고 할 수 있다. 텔레비전 프로그램의 경우, 특정 장르의 프로그램이 다른 장르의 프로그램에 의해 대체될 가능성이 매우 낮다는 점에서 특정 프로그램에 대한 투자를 매몰비용이라고 볼 수 있다. 공공재적 특성, 고정비용과 매몰비용이라는 측면에서 내릴 수 있는 네트워크 경제학의 결론은 간단하다. 즉, 특정 프로그램을 시청하는 시청자의 수를 늘리면 늘릴수록 시청자 한 사람이 소비하는 프로그램의 평균 생산비용이 감소한다. 따라서 네트워크 시장에는 집중 경향이 존재한다고 할 수 있다. 급변하는 방송환경 속에서 네트워크는 프로그램 생산자와 매우 어려운 협상을 해야 하는 처지에 놓여 있다. 먼저, 프로그램의 성공이 불투명한 상황에서 프로그램을 구매 계약해야 하는 어려움이 있다. 두 번째로 급격히 변화하고 있는 프로그램 배급 경로(outlet) 때문에 독립 프로그램 제작사의 입지가 강화되고 있다. 따라서 네트워크에서 프로그램이 성공할 경우 프로그램 제작사는 자신들의 이윤을 확대하기 위하여 다양한 대안 판매 경로를 모색하게 되고 실제로 대안들이 존재한다. 네트워크는 나아가 케이블과 DBS의 성장으로 시청자 점유율이 날로 하락하고 있다. 이러한 상황에서 네트워크는 수직적 통합을 모색하게 된다. 프로그램 제작사와 끊임없이 협상하는 비용을 내부거래로 전환하기 위하여 제작 부분을 자체 보유하는 것이다. 나아가 수직적으로 통합된 네트워크 간의 수평적 결합을 도모한다. 이렇게 될 경우 또 하나의 방영 출구(window)가 증가하게 되고, 추가된 네트워크를 부가적 시장으로 운영하면 평균 생산비용이 감소하고 프로그램 중복에 의한 낭비를 제거하는 효과도 거둘 수 있게 된다. 단, 이때 문제가 되는 것은 FCC가 그 동안 지향해 온 다양성과 경쟁이라는 측면에는 부정적 영향을 미치게 된다는 점이다. 광고비용과 관련하여 FCC는 단순화된 공식을 이용하고 있다. 즉, 광고주에게 유용한 네트워크 수가 감소하면 광고비는 증가된다는 것이다.1) 여기서 FCC는 다시 프로그램 중복 감소에 의한 소비자의 이익과 광고단가(unit price)의 증가로 인한 광고주의 손실을 평가하려고 하고 있지만 현재로서는 명확하지 않다고 한다. 경제적으로 생존 가능한 네트워크 수는 현시점에서 매우 제한되어 있다는 것이 FCC의 결론이다. 가장 큰 이유는 지역 가맹사의 수가 제한되어 있기 때문이다. 따라서 전체 방송사가 생산할 수 있는 총 시청자 규모는 제한되어 있다고 보면 된다. 지역 방송사의 수를 늘리는 것도 어렵다. FCC에 의해서 할당되는 전파가 한정되어 있기 때문이다. 이러한 상황이 잠재적으로 네트워크 간의 결합을 허용해야 하는 이유 중의 하나가 되고 있다. 현재 운영되고 있는 6개의 네트워크가 모두 경제적으로 생존하기 어렵다고 보기 때문이다. 신규 네트워크 간의 결합은 경제적 효율성을 위해 허용 방침 FCC는 기술적 제한에 의한 유동성 장벽(mobility barrier, 지역 가맹사 수의 제한)이 해소되는 시점을 DTV 도입에 맞추고 있다. 이때까지 이러한 장벽이 주요 네트워크를 경쟁으로부터 보호해 줄 것이라고 보고 있고, 이들간의 결합은 시장지배력의 강화 등과 같은 효과를 수반하기 때문에 주요 네트워크 간의 합병이나 인수에 대해서는 복수 네트워크 규칙을 완화하지 않을 계획이다. 나아가 2년마다 실시되는 소유권 제한 규칙 검토 과정에서 DTV 도입 효과를 적절히 반영할 수 있다는 것이 FCC의 입장이다. 다른 한편으로는 4개의 주요 네트워크와 새로 출현한 두 개의 네트워크 간의 결합은 허용한다는 것이 FCC의 의도이다. FCC가 보여 주었듯이 이들의 결합은 경제적 위험을 분담하고 거래비용을 내부화하여 상당한 경제적 효율성을 달성할 수 있다고 보고 있기 때문이다. FCC는 여기서 발생하는 다양성의 감소가 꾸준히 성장하고 있는 케이블과 DBS 그리고 디지털 방송에 의해 상쇄될 수 있다고 보고 있다. 다른 측면에서 보면 그만큼 지상파 방송의 영향력이 감소하고 있다는 것이다. FCC는 위의 경제적 분석과 이 조항의 규제 내용 완화가 네트워크와 시청자 그리고 방송 관련 행위자들에게 어떤 영향을 미칠 것인가에 대해 2000년 10월 2일까지 코멘트해 주기를 기다리고 있다. 이를 반영하여 이 조항의 완화 수위를 조정할 것으로 보인다.
1) 이는 네트워크 수의 감소가 네트워크 규모의 증가로 이어지기 때문에 과점이나 독점효과로 볼 필요는 없을 것 같다.
ㅇ참조 : FCC, 00-213, 2000. 6. 20. ㅇ작성 : 이성춘(미국 통신원)
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