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제목 | [통권 109호] 독일, 공영방송의 재정 형태에 대한 논의 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 00.06.05 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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1990년대 후반부터 지속되어 온 공영방송 구조개혁에 관한 논의에서 중심적 쟁점은 ARD 구성 방송사 사이의 재정분담 제도와 공영방송의 재정 형태였다. 그 동안 재정분담 제도에 관한 논의는 주(州) 수상들 간의 합의와 방송법의 개정을 통해 일단락되었고, 공영방송의 재정형태 문제는 차기 방송법 개정의 내용으로 미루어졌었는데, 이제 이와 관련된 논의들이 대두되고 있다. 기존에도 공영방송의 재정 형태와 관련된 논의는 있어 왔지만, 그 내용은 주로 공영방송에서의 광고 허용 여부, 광고 시간대(저녁 8시대 이후의 광고 허용 여부)와 광고 분량 등에 관련된 것이었다. 그러나 디지털 기술발전과 함께 방송전파와 수신의 새로운 가능성들이 생겨나면서, 재정 형태에 관한 문제제기의 영역과 내용들이 변화되었다. 특히 컴퓨터가 급속히 확산되고 이를 통한 방송수신이 가능해지자, 방송 개념 자체뿐만 아니라, 방송료의 징수 근거인 수신기의 규정에 있어서 애매한 영역들이 생겨났다. 이를테면, 인터넷을 통한 공영방송사의 서비스와 사업이 '방송과제'에 포함되는지의 여부, 정규방송의 프로그램(주로 뉴스)을 그대로 재생하는 인터넷상의 파일이 방송인지의 여부, 컴퓨터를 방송료 징수 대상에 포함시켜야 하는지의 여부 등, 기존의 개념과 규정으로는 해결되지 않는 새로운 문제들이 나타난 것이다. 새로운 매체 영역의 등장과 함께 기존 방송료 제도에 문제제기 일단은 이 문제를 현행의 4차 개정 방송법에서 공영방송의 온라인 활동을 허용하고(온라인 화면에서의 광고는 금지), 일시적으로 임시적인 단서 조항을 두어 현행 방송료 주조약이 만료되는 2003년까지 컴퓨터를 방송료 징수 대상에서 제외시킴으로써 해결했다. 따라서 새롭게 제기되는 공영방송의 재정 형태에 관한 논의에서는 단지 광고뿐만이 아니라, 방송료 폐지, 새로운 모델의 도입, 나아가 공영방송의 진로 등 매우 다양하게 그리고 본질적 내용까지도 언급되고 있다. 방송료 징수와 사용의 중심에 공영방송사가 자리하고 있는 현행의 제도에서는 방송료가 수신기를 기준으로 부과되기 때문에, 수신기의 종류와 숫자에 따라 방송료가 달라진다. 수신기를 가지고 있지 않은 사람은 방송료를 내지 않아도 되는 반면, 수신기가 있는 경우에는 수신기 사용여부에 관계없이, 그리고 단지 상업방송만 수신한다고 (주장)해도 각 수신기마다 방송료를 내야 한다. 따라서 그 동안 호텔이나 접객업소 등, 대량적으로 수신기를 보유하고 있어야 하는 상업적 업체들(일반 가정이 보유한 여러 대의 수신기에 대해서는 면제와 할인 혜택) 사이에는 불만의 목소리가 높았는데, 컴퓨터에 대한 방송료 징수 논의를 계기로, 이른바 일괄 방송료(Rundfunk-Pauschale) 모델이 제시되고 있는 것이다. 이 일괄 방송료 모델은 연방의회의 기민(CDU)/기사련(CSU) 원내 매체정책 대변인 베른트 노이만(Bernd Neumann), 균터 외팅어(G n- ther Oettinger) 기민연 매체정책 연방전문위원회의 위원장, 마르쿠스 죄더(Markus S der) 기사연 매체위원회 위원장 등 주로 기민/기사련의 정치권에서 제기되고 있다. 이 모델에 따르면 공영방송 수신에 대한 대가는 수신기의 종류(텔레비전, 라디오, 컴퓨터 등), 수신기의 수, 수신기의 용도(일반 가정용, 상업용)에 관계없이 일괄적으로 통일된 금액으로 징수된다. 부과 대상이 수신기가 아니라는 점은 이 모델을 제시하는 주장들에서 공통적이지만, 구체적인 대상(사람 또는 가구)과 징수 형태(일반조세 또는 공과금)에서는 차이가 있다. 외팅어는 국가에 의한 영향력 행사의 위험성을 들어 방송세금(Rundfunksteuer)에는 반대하지만, '개인에 기반하는 공과금(Abgabe)'이 최선의 방안임을 주장한다. 대안으로 수신기 대신 사람에게 부과되는 일괄 모델 논의 지난 5월 10일, 마르쿠스 죄더와 공동으로 가진 기자회견에서 외팅어는 ARD와 ZDF에서 후원이 점차 간접적 광고로 변질되고 있음을 지적하면서, 20시까지의 광고는 현행대로 허용하되, 20시 이후의 후원은 금지시킬 것을 요구하였다. 이들은 독일의 멀티미디어 및 정보기술 산업 발전에 부정적이라는 이유를 들어 컴퓨터에 대한 방송료 징수에 반대하는 기민/기사련의 입장을 재확인하였다. 인터넷과 신매체가 공영방송의 발전에 중요하다는 점을 이들도 인정하지만, 그와 관련된 활동은 그러나 기본적 방송과제의 영역 안에서만 이루어져야 할 것이라고 전제한다. 나아가 기사연의 죄더 위원장은 독일 매체기업에게 유리한 경쟁조건을 창출해 주기 위해서는 집중 통제와 관련하여 대폭적인 탈규제가 필요함을 강조하면서, 노골적으로 방송 분야 집중조사위원회(KEK: Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medien- bereich)의 폐지를 요구하였다. 방송정책과는 다른 영역에서 현행 방송료 폐지 필요성이 제시되기도 했는데, 니더-작센주의 정보보호 감독관인 부르크하르트 네덴(Burckhard Nedden)은 방송료 징수 기구(GEZ)가 엄청난 신상정보들을 수집하고 있을 뿐 아니라, 동사무소의 주민등록 자료도 활용하고 있어, 정보보호법적으로 매우 문제되는 상황임을 비판한 바 있다. 동맹 90/디 그뤼넨(B ndnis 90/Die Gr nen)의 매체 전문가 마티아스 베르닝어(Matthias Berninger)도 정보보호법적 우려와 막대한 방송료 행정비용(연 2억 마르크)의 이유를 들어 방송료 대신 일괄 모델을 지지했다. 자민당(FDP)의 원내 매체정책 대변인 한스-요아힘 오토(Hans- Joachim Otto)는 좀더 구체적으로 방송료 대신 18세 이상의 모든 시민에게 일괄액을 납부하도록 하되, 그 액수는 현행 방송료보다 최소한 30% 이상은 감소되어야 한다는 주장을 제시했다. 이에 반해 사민당(SPD) 정치가들은 공영방송 재정 형태의 개선 필요성은 인정하지만 일반조세의 형태에는 반대한다. 쿠르트 벸(사민당) 라인란트-팔츠 수상은 방송료 대신 공영방송의 재정을 위해 별도의 세금을 징수하는 것을 오류로 규정한다. 주 방송위원회 회장이기도 한 그는 점증하는 매체간의 기술적 수렴에 비추어 장래의 대안적 재정 모델에 관해 숙고할 필요가 있음을 인정한다. 그러나 어떤 장치를 통해 방송 서비스를 수신할 경우, '그 명칭이 어떻게 되든' 그에 대해 지불해야만 한다는 기본원칙이 지켜져야 한다는 점을 확실히 한다. 그는 현행 방송료 제도에서도 개인 가정의 두 번째 수신기는 방송료가 면제되기 때문에 별 문제가 없고, 단지 호텔 등 대량적으로 수신기를 사용하고 있는 상업 영역에서 통합요금이나 할인요금 등의 방법이 도입되어야 할 필요가 있음을 지적한다. 공영방송의 입장에서 매우 명백한 입장을 표명한 것은 라인하르트 회프너(Reinhard H ppner, 사민당) 작센-안할트의 수상이다. 그는 5월 3일, 라이프치히에서 있었던 중부 독일 매체회합(Mitteldeutscher Me- dientreffpunkt)에서 매체정책적인 기본원칙에 관한 연설을 했는데, 그의 연설은 현재 각계의 주목을 받고 있다. 유럽연합(EU)에서는 공영방송의 방송료를 공정경쟁법에 어긋나는 국가보조로 보려는 경향이 강한데, 그는 연설에서 유럽연합이 경쟁개념을 '매우 좁게 규정'하고 있다고 비판한다. EU는 수치만을 근거로 하여 대상을 '판정'할 수 있다는 전제하에 있는데, 그가 보기에 ARD와 ZDF는 그 이상의 '성숙된 구조'이다. 동시에 그는 독일 내에서도 공영방송에 대한 논의가 충분히 공개적으로 이루어지지 않고 있음을 지적하면서, "모두가 숨겨진 카드를 가지고 놀이에 임하고 있다."고 비판한다. 세금 형태의 경우, 방송자유에 대한 국가의 침해 위험성 증대 그는 방송세금에 관한 현재의 논의를 '관념놀이'로 단정하고, 그러한 논의가 부정적 결과로 이어질 수 있음을 우려한다. 왜냐하면 그러한 세금은 유럽연합에서 당연히 정부의 보조금으로 간주될 것이기 때문이다. 공영방송에서의 광고 완전 폐지를 주장하는 기민/기사연의 일부 정치가와는 반대로, 회프너 수상은 현재 금기시되고 있는 온라인 분야에서의 공영방송에 대한 광고 허용 문제를 개방적으로 논의할 필요가 있음을 주장한다. 그는 온라인 활동을 위한 ARD와 ZDF의 재정력이 모두 1억 1,000만 마르크인 데 비해, 상업방송사인 RTL이 홀로 신매체에 투자하는 금액이 5억 마르크에 달하고 있음을 그 근거로 든다. 방송세금에 관한 정치가들의 논의를 지켜보는 공영방송사 사장들의 시선은 매우 거북하다. 디터 슈톨테(Dieter Stolte) ZDF 사장은 방송세금의 모델에서 방송자유에 대한 위협을 본다. 그에 따르면, 방송자유의 가장 큰 위협은 무엇보다 재정적인 통제인데, 방송재정이 국가를 통해 또는 세금의 형태를 통해 충당될 때, 그러한 통제위험이 가장 커진다는 것이다. 슈톨테 사장은 방송료가 매체정책적 도구로 이용될 수 없다는 8차 방송판결을 통해 헌법재판소가 국가로부터 그리고 다른 정치적 영향력으로부터 공영방송 재정의 독립성을 확정하고 있음을 상기시킨다. 그는 유럽연합에서 볼 수 있는 것처럼 방송이 단순히 경제재화로서만 이해된다면, 문화적인 재화로서 그리고 의견형성의 중요한 도구로서의 방송의 독특한 가치가 무시될 수밖에 없음을 경고한다. 그렇기 때문에 공영방송이 요구하고 있는 광고와 후원의 지속, 온라인 영역에서의 광고 허용, 상업적 파트너와의 자유로운 협력 가능성의 확대 등은 과도한 자기 확산을 위한 것이 아니라, 세계적 경쟁 속에서 방송자유를 지키기 위한 필연성으로서 주어지는 것이다. 만일 공영방송사들이 고전적 종합방송에만 집착한다면, 그에게 있어 그것은 '사멸'을 의미한다. 방송료 수정의 필요성에 대한 능동적, 수동적 공감대 피터 포쓰(Peter Vo ) ARD 회장은 방송전파의 방식과 수신기들이 급속하게 발전하는 시대에, 공영방송 재정 형태의 재검토나 수정에 관한 논의를 결코 기피하지 않을 것이라고 하면서, 그러나 현재 제기되고 있는 모델들에는 단점이 있음을 지적한다. 이를테면, 방송세금의 경우, 공영방송 재정충당이라는 특정 목적하에 도입되어야 하는데 그러한 목적 조세는 법적으로 문제가 있다. 특히, 세금을 통한 국가로부터의 간섭은 방송의 독립과 자유에 큰 위협이 된다. 그는 ARD가 이미 오래 전부터 이 문제에 관해 사전준비를 해오고 있으며, 따라서 시기가 되면 방송료의 장래에 대한 논의에 적극 참여할 것임을 밝히면서, 그러나 2003년까지 아직 많은 시간이 남아 있기 때문에, 현재로서는 성급한 결론보다는 숙고가 요구되는 때라고 강조한다. 에드문트 슈토이버(Edmund Stoiber, 기사련) 바이에른 수상은 지난 3월, 다른 주 수상들에게 보낸 편지에서, 매체 분야의 격변에 대응하기 위해서는 방송법을 '근본적'으로 개혁할 필요가 있음을 지적하고, 그러한 논의에서 주 수상들이 의견 지도자적 입장을 견지하도록 촉구한 바 있다. 많은 영역에서 슈토이버 수상과 결코 가깝다고 할 수 없는 하이데 지모니스(Heide Simonis) 슐레스비히-홀슈타인의 수상(사민당)은 그러나 답장에서, 슈토이버 수상의 개혁 필요성에 동의를 표명했다. 독일에서 유일한 여성 수상인 지모니스는, 슈토이버와는 달리 '새로운 이원적 매체체계'에서도 공영방송은 재정적·기술적으로 그리고 프로그램의 측면에서도 경쟁력을 보장받아야 하고, 방송전파의 '새로운 모든 영역'에서 활동할 수 있어야 한다는 입장이지만, 이러한 새로운 방송활동은 그 필요성 여부가 검사되어야 한다고 주장했다. 그녀는 주들이 개별적이고 당면한 문제들에만 치중할 경우, 장기적인 방송정책 방향을 결정하는 것이 아니라 사방팔방식의 분산적 결정이 이루어질 위험이 있음을 지적하면서, 현행의 방송 및 매체와 관련된 주 조약을 종합적인 '커뮤니케이션 주 조약(Kommunikationsstaatsvertrag)'으로 대체할 것을 제안하였다. 시모니스 수상도 KEK의 필요성에 대한 슈토이버 수상의 주장에 동감했다. 독일의 최대 상업방송인 RTL의 사업담당 이사 게르하르트 짜일러(Gerhard Zeiler)에게는 공영방송이 국민의 방송료를 공영적 과제의 수행을 넘어서서 자기 확산에 투자하고 있는 것으로 비친다. 그는 공영방송도 새로운 프로그램을 제공할 수 있어야 하지만, 그러나 그것은 상호 공평한 재정을 기반으로 하는 경쟁의 틀 안에서 진행되어야 한다는 생각이다. 그는 '공정한 경쟁'을 위해 방송료를 재정으로 하는 방송과 광고를 재원으로 하는 방송으로 정확히 분할할 것을 요구한다. 물론 이러한 요구의 이해관심이 '공정경쟁'보다는 광고시장에서의 '경쟁자 배제'에 있고, 그 실질적 내용은 현재 방송료와 광고의 혼합재정 형태인 공영방송에서 광고를 완전히 금지시켜 달라는 것으로 해석하는 것은 관찰자의 악의 때문은 아니다. 아직은 논의의 초기 단계라 대부분 개인적, 개별적 의견과 제안, 우려 그리고 그에 대한 반응의 형식으로 진행되고 있어, 구체적 범주로 묶을 수 있는 통일성이나 일관성을 찾기는 힘들다. 또한 논의들이 기술적 발전과 연관시켜, 또는 새로운 기술도입을 직접적 계기로 이루어 지기 때문에, 마치 기술적 발전과 방송매체와의 관계, 그 영향과 변화들이 핵심문제인 것처럼 나타난다. 그러나 디지털 텔레비전의 해독기도입에서 보듯이 기술이나 그 가능성 자체가 결과를 결정하기보다는, 그 기술의 실현과 상품화 과정에서 벌어지는 거대 기업간의 경제적 이해관계 싸움이 더 결정적 역할을 하는 경우가 적지 않다. 컴퓨터에 대한 방송료 징수를 반대하는 주장의 근거도 언론과는 무관하게 독일 정보 및 전자산업의 발전에 대한 부정적 영향을 우려했기 때문이었다. 국내외 언론기업의 대규모 통합이 있을 경우, 의견의 다양성과 언론 자유의 측면에서 그것이 '독일 언론'에 어떤 영향을 주는가의 시각이 아니라, '독일 언론기업'의 국제 경쟁력에 부정적인가 긍정적인가의 시각에서 이에 대한 가치평가가 이루어지고 있는 상황이다. 이러한 경향에 맞서 경제재화가 아닌 공공재화로서 방송이 지니는 특수한 사회적 의미에 대한 주장이 장래 독일 공영방송의 질과 내용을 결정하게 될 재정 문제에 관한 논의에서, 지금까지와 같은 힘을 가질 수 있을지는 그렇게 낙관적이지 않다. ㅇ참조 : epd medien 21, 26, 27, 29, 35-36, 37/2000
ㅇ작성 : 김기범(독일 통신원)
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