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제목 | [통권 103호] 21세기를 대비한 FCC의 5년 계획 [1] | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 00.03.03 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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오랜 산고 끝에 오는 3월이면 새 방송위원회가 출범한다. 급변하는 방송환경 속에서 과연 어떻게 조직을 구성하고 운영할지에 대해서 다양한 의견들이 제시되고 있다. 미국 역시 21세기를 대비하여 FCC의 기능과 역할을 어떻게 설정할 것인지를 놓고 의견이 분분하다. 이에 본지에서는 방송위원회의 향후 위상정립에 참고하기 위해 지난해 8월 12일 발표된 [21세기를 대비한 FCC의 5년 계획]을 2회에 걸쳐 연재한다(편집자 주). 전체 목차 요약 I. 계획의 개요
II. 21세기의 새로운 FCC : 전환에 대한 관리
III. 구체적 실행계획
IV. 결 론
부록 B. 공적 포럼 참여자(Public Forum Participants) 부록 C. 새로운 FCC를 위한 개정 매트릭스 부록 D. 입법 제안들(Legislative Proposal) 요약 연방커뮤니케이션위원회(Federal Communication Commission, 이하 FCC)의 주요 목적은 커뮤니케이션 시장의 경쟁을 촉진하고 소비자를 보호하며, 현재와 미래의 커뮤니케이션 서비스들에 대한 모든 미국 국민들의 접근을 지원하는 것이다. - 강령 우리는 지금부터 5년 이내에 활발한 경쟁이 미국 커뮤니케이션 시장의 가장 큰 특징이 될 것으로 예측하고 있으며, 이것은 직접적 규제의 필요성을 크게 줄일 것이다. 그리고 인터넷과 새로운 커뮤니케이션 기술에 의해서 다양한 서비스가 가능해짐으로써 커뮤니케이션 산업의 여러 부문들 간의 전통적 규제의 차이점들은 약화될 것이다. 따라서 향후 5년 동안 FCC는 '산업 규제자(industry regulator)'로부터 '시장의 촉진자(market facilitator)'로 지혜롭게 전환해야 한다. FCC는 앞으로 구조와 역할에서 지금과는 다른 모습을 가질 것이다. 이 보고서는 앞으로 5년 동안 실시될 FCC의 전환작업을 돕고자 만든 안내서이다. 여기서는 위원회의 전반적인 목적과 구체적인 실행방침을 다음과 같이 설명하고 있다. 디지털 시대에 적합한 규제기관으로서의 모델 창출
커뮤니케이션 시장의 경쟁 촉진
모든 미국 국민들의 커뮤니케이션 혁신 혜택을 누릴 수 있는 기회의 증대
전자 스펙트럼(국가 주파수)의 공익적 관리
본 계획은 이러한 목적을 이루기 위해서 구체적인 정책지침(policy initiatives)과 실행조치(performance measurements)를 포함한다. 또한 본 계획은 목적 달성을 위해서 법개정이 필요할 수도 있음을 언급하고 있으며, 이것은 입법 제안(legislative proposals) 요약 부분에서 설명하였다. 전략적 계획의 초안(the draft strategic plan)은 위원회의 위원들과 다수의 외부 인사들(소비자, 연방 및 지방 정부, 산업계, 학계)의 자문을 통해서 마련되었다. 그리고 이후로도 의회 및 외부 인사들과의 협의를 통해서 지속적으로 진척될 것이다. Ⅰ. 계획의 개요(Plan Overview) A. 강령(Statement of Vision) 우리는 5년 이내에 미국 커뮤니케이션 시장의 가장 큰 특징이 직접 규제의 필요성을 약화시키는 활발한 경쟁이 될 것으로 예측하고 있다. 그리고 인터넷과 커뮤니케이션 기술들에 의해서 가능케 된 서비스들이 커뮤니케이션 산업 각 부문 간에 적용되어온 전통적 규제의 차이점을 약화시킬 것이다. FCC의 주요 목적은 커뮤니케이션 산업 내의 경쟁을 촉진하고, 소비자를 보호하며, 현재 혹은 장래의 커뮤니케이션 서비스에 대한 모든 미국 국민의 접근을 보장하는 것이며, 이러한 목적들은 논의의 여지가 없는 분명한 것이다. 앞으로 변해야할 것들은 활발한 경쟁 및 기술 융합과 산업 결합을 특징으로 하는 시장 환경 속에서 FCC의 목적을 달성하는 데 필요한 수단 및 자원들의 적절한 관리이다. 이렇게 새로운 환경 속에서 FCC는 우선 경쟁적 커뮤니케이션 시장과 공익의 보호에 초점을 맞춰야 한다. 즉 FCC의 핵심 기능에는 ⅰ)보편적 서비스, 소비자 보호와 정보공개, ⅱ)국·내외 시장의 경쟁 강화와 보호, ⅲ)주파수 관리 등이 포함될 것이다. 결론적으로 현재의 FCC 역할과 규제 기구들은 더 이상 필요하지 않다. FCC의 조직과 임무가 모두 달라지는 것이다. 자율성과 효율성 증대는 위원회의 허가업무를 줄이고, 의사결정 과정을 강화하고, 시민들이 빠르고 쉽게 정보에 접근할 수 있도록 할 것이다. FCC는 공식 업무가 간단하고 쉽고 신속하게 처리되는 '모든 것이 가능한 디지털 상점(one-stop, digital shop)'이 될 것이다. B. 주요 목적 향후 5년 동안 FCC는 산업 규제자(industry regulator)로부터 시장 촉진자(market facilitator)로의 전환을 현명하게 관리해야 한다. 1996년의 [텔레커뮤니케이션 법안(the Telecommunication Act of 1996)] 1)의 제정은 FCC의 핵심적인 정책 기능과 조직, 업무절차의 재평가를 요구하였다. 커뮤니케이션 산업 내의 새로운 경쟁자들과 기술 혁신은 시장을 변화시키고 있다. 그러나 지금까지의 선례들은 고도로 독점된 시장이 완전 경쟁 시장을 보장하지는 않음을 보여 주었다. 그리고 외국 시장과의 경쟁으로부터 보호받은 국내 시장은 국제 경쟁에 적극적이지 않음을 보여 주었다. 그러므로 중요한 전환 시점에서 FCC의 주요 목적은 소비자들을 시장 속에서 보호하는 동시에 경쟁과 시장개방, 기술혁신을 지속적으로 촉진해 나가는 것이다. 그리고 지구적 규모의 정보화 시대 경제의 도전과 세계 커뮤니케이션 시장의 성장을 대처할 수 있도록 기능과 절차, 전체 조직을 개혁해야 한다. 이러한 주요 목적을 달성하기 위해서는 FCC의 목표를 분명히 하고 연차적으로 계획을 실행해야 한다. FCC가 전환 시기의 목적을 달성하면 현재의 커뮤니케이션 시장이 경쟁적인 다른 분야의 산업과 같은 환경을 조성할 것이다. 1) 커뮤니케이션 정책을 위한 친경쟁적, 탈규제적 모델. C. 구체적 실행목표 우리의 포괄적인 목적과 세부 계획은 다음과 같다. 더 상세한 내용은 본 계획의 3장에서 다룰 것이다. 덧붙여서 5개년 연차 계획은 부록 A에서 설명할 것이다. 그리고 이 보고서는 현재 진행 중인 작업도 설명하고 있으며, 앞으로 의회 및 다른 외부 인사들과의 협력을 통해서 수정·보완해 나갈 것이다. 디지털 시대에 적합한 규제기관으로서의 모델 창출
커뮤니케이션 시장의 경쟁 촉진
모든 미국 국민들의 커뮤니케이션 혁신 혜택을 누릴 수 있는 기회의 증대
전자 스펙트럼(국가 주파수)의 공익적 관리
Ⅱ. 21세기를 위한 새로운 FCC : 전환에 대한 관리 A. 서론 1996년 확립된 경쟁 지향적이고 탈규제적인 커뮤니케이션 모델은 두 가지 원리에 근거하고 있다. 하나는 완전한 경쟁시장이고 다른 하나는 현재와 미래의 커뮤니케이션 서비스에 대한 모든 미국인들의 접근을 보장하는 것이다. 의회는 1996년 법안에서 이러한 목적들을 달성하기 위한 새로운 정책틀을 규정하였으며, 이후 5년 동안 FCC와 정부는 효율적 정책 집행을 위해서 노력해 왔다. 오늘날 우리는 의회가 의도하는 경쟁적, 탈규제적 텔레커뮤니케이션 시장의 극히 일부분만을 보고 있다. 많은 시장들, 이를테면 이동전화, 장거리 유선전화 등의 시장들이 이미 경쟁적이다. 그리고 완벽하지는 않지만 완전 경쟁과 탈규제적인 지역 텔레커뮤니케이션 시장에 필요한 기초 조건들이 실행되어 있다. 많은 시장에서 소비자들은 저렴한 가격으로 고품질의 서비스를 다양한 제품군에서 선택할 수 있는 혜택을 누리게 되었다. 그러나 완전 경쟁시장이 꼭 필연적인 것은 아니다. 이직은 경쟁시장의 실현 여부에 대한 토론들이 진행 중이고, 여기서 합의가 이루어지는 데 필요한 선행 조건들의 실행에는 시간이 좀더 걸릴 것이다. 그리고 소비자들은 높아만 가는 경쟁이 부여한 요구들은 물론 다수의 새로운 서비스와 제공기업들에 대해서도 익숙해져야 한다. 소비자들은 다른 경쟁적 산업분야와 유사한 커뮤니케이션 시장의 혜택을 아직 누리고 있지 않다. 우리는 경쟁시장을 향한 움직임이 기술 중립적이도록 해야 하며, 이러한 변화들에 대한 공중의 지지를 지속적으로 이끌어 내야 한다. 모든 미국인들이 커뮤니케이션 혁신이 가져다 주는 혜택을 누릴 수 있어야 한다. 이와 동시에 FCC에게는 새로운 세기를 맞이해서 미국 국민들에게 더 나은 서비스를 하기 위해 기능과 절차, 전 조직 차원의 재조직화와 간소화가 요구된다. 그리고 친경쟁적인 규제 모델을 개발해야 하며, 위원회의 장기적 계획에 유용한 실행방침들을 수립해야 한다. 기술과 산업의 경쟁 및 융합은 위원회가 조직 내의 절차, 관리, 규제구조를 더 신속하고 기능적이고 유연하게 전환시킬 것을 요구하고 있다. B. 공론의 수렴 1999년 3월과 5월에 FCC 위원장인 윌리엄 케너드(William E. Ken- nard)는 다른 FCC의 위원들과 함께 의회감시위원회(Congres- sional oversight committees) 앞에서 진술하였다. '21세기의 FCC'는 진술의 일부로 제출되었다. 이 보고서는 FCC의 상급 관리자들이 위원회와 미국인들을 위해서 변화하는 커뮤니케이션 시장의 함의를 논의하고 준비하는 데 필요한 개념적 틀로서 활용되었다. 강령 초안(draft vision statement)과 목적, 주요 실천방안들을 포함한 계획은 이 토론으로부터 도출되었다. 위원회 사무국의 관리 책임자들은 조직의 기능을 검토하고 그것이 위원회의 주요 임무에 필요한 것인가를 검토하도록 요청 받았다. 그리고 향후 5년 동안 이루어질 정책지침들과 실행조치들을 제출할 것을 요청받았다. 한편 FCC는 이러한 장기적 전략 계획의 개발을 위해서 외부 인사들의 폭넓은 도움을 받았으며, 세 차례의 포럼을 개최하였다. 1999년 5월 20일에는 일반 산업계의 견해를 듣고자 26명의 패널을 초청한 포럼이 열렸으며, 1999년 6월 2일에는 소비자와 주정부, 지방정부의 대표 26명의 패널이 참가하였다. 1999년 6월 11일에는 24명의 학계와 조직 전문가들이 참석하였다. 그리고 1999년 6월 24일에는 FCC 임원들이 참석한 위원회 내부 포럼이 개최되었다. 각 포럼에 다음과 같은 세 가지 주요 문제들에 대한 토론을 요청했다. 토론에 관심 있지만 참석하지 못한 개인들은 이메일 혹은 전화를 통해서 참석할 수 있었다. '21세기의 새로운 FCC'라는 웹사이트도 FCC의 홈페이지에 개설되었으며, 외부 인사들은 'newfcc@fcc.gov'로 전자메일을 보낼 수도 있었다. 포럼은 인터넷에서 실시간으로 중계되었으며, 일반인들은 인터넷 방송 홈페이지(Internet Broadcast Home Page, http://www.fcc.gov/realaudio/)를 통해서 들을 수 있었다. 각 포럼의 내용은 위원회의 인터넷 사이트(www.fcc./21st_century/)에서 다운로드할 수 있었다. 관심 있는 단체들은 포럼의 스크립트나 오디오, 비디오 테이프를 구입할 수도 있었다. 각 토론의 참석자들의 명단은 부록 B에 정리되어 있다. 토론은 경쟁과 융합, 세계화, 인터넷 등이 현재와 미래의 커뮤니케이션 시장에 어떤 영향을 줄 것인가에 초점을 두고 있었다. 미래의 FCC의 역할에 대한 다음과 같은 공통적인 견해도 있었다. 첫째, 보편적 서비스와 소비자 보호와 정보공개, 둘째, 국내외 경쟁적 커뮤니케이션 시장의 촉진 및 강화, 셋째, 주파수 관리 등이다. 그리고 FCC가 좀더 빠르고, 유연하고, 효율적인 조직으로 전환될 필요가 있다는 데에 FCC 내외 인사들의 실질적인 합의가 있었다. 이후에는 포럼에서 논의되었던 공동의 주제와 생각들을 구체화시키고자 한다.(외부 인사들의 '새로운 FCC'에 대한 견해들은 부록 C를 보면 된다.) C. 전략적 계획 : 실천 방안들 여기에서는 향후 5년 동안의 FCC의 주요 목적을 설명하고자 한다. 첫째, 디지털 시대에 맞는 규제기관으로서의 모델을 만드는 것이다. 둘째, 모든 커뮤니케이션 시장에서 경쟁을 촉진하는 것이다. 셋째, 커뮤니케이션 혁신의 혜택을 모든 미국인들이 누릴 수 있도록 하는 것이다. 넷째, 공익에 부합하도록 주파수를 관리하는 것이다. 각각의 목적을 달성하기 위해서 우리는 구체적인 목적과 계획을 수립하였다. 그리고 FCC가 제궤도에 있는지를 평가하기 위해서 산업 결과물과 소비자 혜택, 위원회의 활동 결과 등을 중심으로 구체적인 실행조치들을 수립하였다. 5개년 계획의 주요 실행조치들은 FCC의 장기적 비전을 향한 단계적 전환의 주요 지표로 활용될 것이며, 아울러 디지털 시대에 적합한 규제기관으로서의 전환을 도울 것이다. 그리고 여기에 덧붙여서 이 보고서에서는 위원회의 5개년 목적을 달성하는 데 유용한 탈규제, 긴축, 재구조화 방침들을 언급할 것이다. 탈규제 방침은 '모든 커뮤니케이션 시장에서 경쟁을 촉진'하는 데 적합하다. 마지막으로 위원회의 목적을 달성하기 위해서 법적 변화가 필요하다. 부록 D에서는 위원회의 목적을 달성하는 데 필요한 입법 제안의 요약을 덧붙일 것이다. D. 외적인 변수들 다수의 외적인 변수들이 5년 동안 완전 경쟁적인 커뮤니케이션 시장에서 위원회의 비전 달성에 영향을 줄 것이다. 본 보고서에 포함된 실행 계획들은 향후 5년 이내의 경쟁적 커뮤니케이션 시장의 등장에 기초하고 있다. 이러한 예측을 근거로 계획하는 것은 다소 모험적일 수 있지만 비현실적인 것은 아니다. 외적인 변수의 하나로서 FCC와 정부가 1996년의 법안을 실행하려는 의지는 중요한 변수가 될 것이다. FCC와 정부가 주요 정책결정을 도입하거나 법령화하는 작업 속도 또한 변수이다. 경쟁적 커뮤니케이션 시장의 성공여부는 신규 진입기업이 공정하게 경쟁할 수 있도록 기존의 독점 시장을 개방하는 데에 달려 있다. 많은 외적인 변수들이 커뮤니케이션 시장 내의 경쟁이 지속적으로 발전하는 데 영향을 줄 수 있다. 예를 들어서 기술 융합에 기반한(con- vergence-driven competition) 경쟁의 성공여부는 현재와 미래의 새로운 사업자들의 투자에 달려 있다. 기존의 유선전화 사업자, 케이블 사업자, 무선사업자, 위성사업자 등은 새로운 네트워크 사업에 막대한 투자를 해왔다. 이것은 케이블 사업자의 전화 서비스를 가능케 할 것이며, 전화사업자가 초고속 인터넷 사업과 비디오 서비스까지 할 수 있게 만들 것이다. 그리고 무선 통신사업자가 저렴한 고품질의 전화 서비스를 할 수 있도록 만들 것이다. 이러한 네트워크 사업에 대한 투자가 감소한다면 경쟁 역시 둔화될 것이다. 또한 기술 융합에 대한 기술적 불확실성이 중요한 변수로 남아 있다. 첫째, 패킷기반(packet-based) 음성 송수신이 가능해도 인터넷 프로토콜 네트워크들은 지역 혹은 장거리 전화사업에 새롭게 진입할 것으로 예측된다. 그러나 'IP 전화'로 불리는 이 사업은 현재 고품질의 서비스를 제공하지 못하고 있으며, 지역 전화사업자들과 경쟁하기에도 역량이 모자라다. 음성과 데이터 송수신에 이용되는 초전도 광섬유 동축케이블 네트워크(hybrid fiber-coax cable network)와 같은 주종 네트워크(tree-and-branch network)의 공동이용은 서비스 확산에 장애가 될 것이다. 케이블 네트워크의 기술적 신뢰성이 입증될 때까지 전화 및 데이터 사업 진입이 미칠 영향은 늦춰질 수도 있다. 둘째, 다양한 'xDSL'2)의 기술적 발전 속도이다. 이것은 구리선을 통해서 고속 서비스를 제공에 이용될 것으로서, 광대역 접속시장(broad- band access market)에서 경쟁의 발전에 영향을 줄 중요한 변수이다. 이러한 기술적 요인들은 커뮤니케이션 시장 전반에 걸친 경쟁의 속도에 영향을 줄 것이다. 셋째, 새로운 커뮤니케이션 서비스에 대한 소비자들의 수요이다. 고속 인터넷 서비스, 디지털 텔레비전, 무선 데이터 송수신, 위성중계 서비스(satellite-delivered services) 등의 새로운 서비스들은 사업자들에 의해서 지속적으로 개발될 것이다. 그리고 시장분석가들도 소비자의 채택 속도가 빠를 것으로 예측하고 있다. 그러나 이러한 서비스들에 대한 소비자들의 장기적 수요의 규모와 정도는 아직 불확실하다. 이러한 경쟁 서비스의 사업 모델은 단일 서비스 플랫폼 내의 현 사업자와 신규 사업자를 모두 결합하는 데 달려 있다. 예를 들어서 케이블 사업자, 전화사업자 등과 경쟁하기 위해서 과다하게 초고속 네트워크(hybrid fiber-coax network)를 구축한 기업들의 수익성은 소비자들에게 다채널의 비디오 서비스, 고속 인터넷, 전화 등을 포함한 서비스를 제공하는 데 달려 있다. 다양한 서비스로부터 수익을 얻어냄으로써 사업자들은 막대한 네트워크 구축사업에 소요되는 비용의 부담을 안고도 현재의 사업자들과 경쟁할 수 있게 된다. 만약 소비자들이 새로운 서비스를 받아들이는 속도가 예측과 달라지면 경쟁은 더뎌질 수도 있다. 2) 고속 데이터 송수신을 가능케 하는 디지털 가입자 회선을 말한다. III. 세부 실행계획(Specific Implementation Plans) : 2000∼2004년 이 장에서는 위윈회가 향후 5년 동안 실행할 작업들과 그 진척 정도를 평가할 수 있도록 정책적 지원책들과 평가수단을 구체화하고 있다. 여기서 언급된 지원책들이 FCC의 모든 사업을 대변하는 것은 아니며, 단지 위원회의 주요 목적들을 달성하는 데 요구되는 중요 사항들을 제시한 것이다. 여기서 말하는 사업평가는 위원회의 작업들을 양화(quantify)하고 측정하려는 시도들을 말하며, 두 개의 장기계획에 대한 실행 조치들이 포함된다. 부록 A에서는 연단위로 실시될 실행 조치들을 설명하였다. 그리고 이 보고서에서 논의된 위원회의 비전을 이루기 위한 연도별 단계의 계획을 설명하였다. A. 디지털 시대에 적합한 규제기관으로서의 모델 창출 (1) 정보화 시대로의 선구적 역할 위원회가 정보화 기술을 발전시키는 데 유용한 정책들을 개발·촉진하는 것처럼 전자정부의 수립에도 앞장서야 한다. 가능하면 전체 조직 차원에서 일반 시민들과 의견을 교류할 수 있도록 기술적 투자를 해야 한다. 특히 위원회의 업무를 전산화함으로써 시민들이 상호작용 기반의 전자적 정보를 이용할 수 있도록 해야 한다. 주요 정책 지침
(2) 기술 융합에 기여하는 위원회 기반구축을 위한 재조직화 현재 FCC의 조직은 기존의 유·무선 전화, 위성방송과 케이블 커뮤니케이션 등의 기술에 적합하도록 되어 있다. 그러나 산업 간의 결합과 기술의 융합으로 인해서 인위적 경계가 무의미해짐에 따라 이러한 변화와 미래에 대비하도록 FCC의 재조직화가 요구되고 있다. 기술보다는 기능 중심의 재조직화를 통해서 FCC는 핵심 업무를 보다 효율적이고 생산적으로 수행할 수 있다. 이러한 재조직화는 커뮤니케이션 산업 내의 경쟁과 융합에 더 효율적일 뿐 아니라 필요한 일이다. 그리고 위원회는 재조직화 작업이 시민에게 보다 나은 서비스를 제공하는 방향으로 이루어질 수 있도록 의회와 외부 전문가들과 지속적으로 논의할 것이다. 주요 정책 지침
(3) 더 신속하고 유연하고 기능적인 기관의 수립 FCC는 경쟁적 시장환경에서 더 효율적으로 기능하고, 소비자 혜택에게 초점을 맞추기 위해서 시장의 발전에 더 신속하게 대처할 수 있도록 재조직되어야 한다. 궁극적으로는 불필요한 업무지체 때문에 소비자와 업계에 부담과 비용을 가중시키지 않도록 신속하고 예측 가능한 의사결정이 가능한 조직으로 재조직되어야 한다. 주요 정책 지침
(4) FCC 직원의 지식 및 전문적 능력 증대와 유지 위원회 직원의 충실한 업무수행과 지식, 전문성을 유지하는 것은 매우 중요한 일이다. 오늘날 역동적인 커뮤니케이션 시장의 변화에 대응해서 FCC의 위상 정립 작업의 중추적 역할을 맡은 것도 위원회의 직원들이기 때문이다. 그리고 직원의 재교육과 재배치 등의 위윈회 재조직 과정에서 발생할 수 있는 부정적 요인들을 최소화해야 한다. 위원회의 직원들은 숙련된 전문가들이며 따라서 이들에게 명확한 정책방향을 제시함으로써 전략적인 사고를 할 수 있도록 도와야 한다. 주요 정책 지침
ㅇ 번역 : 이동훈(성균관대 신문방송학 석사)
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