현재 미국에서는 1988년 제정된 '통신위성 시청자 법안(the Satellite Home Viewers Act : SHVA)의 개정을 둘러싸고 상·하원은 물론 이해 당사자인 위성방송 사업자와 네트워크 방송국, 그리고 케이블TV 사업자 사이에 몇몇 조항을 두고 상당한 의견 대립을 보이고 있다.

논의의 중심이 되는 사항들을 살펴보고 법 개정 이후 나타날 방송 사업자 간의 새로운 경쟁 양태를 점검해 본다.[편집자 주]

1. 논의의 초점과 상·하원 제출 법안의 특징

1998년 말 현재 미국에는 900만 이상의 통신위성 서비스(satellite carriers) 가입 세대가 있으며, 이 가운데 3분의 1이 통신위성을 통해 지상파 프로그램을 재송신받기 위해 추가 서비스 비용을 지불하고 있다. 하지만 현재 미국 시청자들의 대부분은 통신위성을 통해 지상파 프로그램을 재송신받을 수 없다. 왜냐하면, 1988년 국회에 의해 통과된 '통신위성 시청자 법안(the Satellite Home Viewers Act : SHVA)'은, 통신위성 사업자들이 시청자들에게 지상파 네트워크의 프로그램을 재송신하는 것을 금지하고 있기 때문이다. 이 법에 따르면 통신위성 텔레비전 사업자들은 첫째, 지역 네트워크 방송국을 통해 시청자들이 지상파 프로그램을 재송신받을 수 없는 시청자(unserved audiences : 전통적인 옥상 안테나를 통해 방송을 볼 수 없는 시청자)나 둘째, 최근 90일 이내에 케이블 서비스를 제공받지 못한 시청자에 한해서만 지상파 프로그램을 재송신할 수 있다.

1998년 12월 마이애미 연방 지역 법원은, 상당수의 가입자들이 '1988 통신위성 시청자 법안'을 위반하여 CBS와 Fox 네트워크 프로그램을 통신위성을 통해 재송신받고 있음을 밝히고, 1997년 3월부터 1998년 7월 사이에 CBS와 Fox 네트워크의 프로그램을 통신위성을 통해 재송신받기로 한 가입자들은 1999년 2월 28일까지 가입을 중단해야 하며, 1997년 3월 이전에 가입한 시청자들은 1999년 4월 30일까지 가입을 중단해야 한다는 결정을 내렸다.

그리고 1999년 2월, 마이애미 법원은 FCC의 현장 실험과 텔레비전 신호의 강도를 측정하는 방법을 이용해 시청자들의 통신위성 서비스 이용의 합법성 여부를 결정하는 안을 포함하는 수정 명령을 내렸다. 따라서 소수의 시청자들은 당분간 통신위성을 통해 지상파 네트워크 프로그램을 시청할 수 있으나 대부분의 통신위성 서비스 가입자들은 가입을 중단해야 할 처지에 있다.

이에 1999년 봄, 미 국회는 이러한 '통신위성 시청자 법안'의 개정을 고려하기 시작했으며, 지난 5월 상·하 양원의 승인을 받은 미 통신위성 텔레비전(Satellite TV) 개정안에 대한 협의가 진행되고 있으나, 지상파 방송 네트워크와 통신위성 TV 사업자 간엔 몇 가지 안건에 대한 갈등이 여전히 해결되지 않고 있어 관심을 끌고 있다.

특정 조항에 대해 사업자 간 의견 차이 커

주요 논쟁점은 지역 텔레비전 방송국으로 하여금 모든 다채널 비디오 분배자들(mulichannel video distributors)에게 2006년까지 비차별적인 가격과 프로그램에 대한 접근권을 줄 것을 요구하고 있는 조항이다. 지상파 네트워크 사업자들은 이 조항이 그들의 프로그램에 대한 정당한 가격 요구 권리를 무시하는 사항이라고 주장하며 이 조항의 삭제를 요구하고 있다.

또한 이 법안은 2002년부터 통신위성 서비스업자들로 하여금 서비스 지역 내의 모든 지역 지상파 방송을 모두 재송신할 것을 허가하고 있다. 상원 안에 의하면, 통신위성 사업자들은 의무적인 저작권 허가로부터 벗어나고, 스포츠 리그와 신디케이터(syndicators)와 같은 프로그램 제공업자들과 독립적으로 저작권 문제를 해결하게 함으로써 must-carry 조항을 피할 수 있다. 또한 통신위성 사업자들은 지역 지상파 방송국들과 프로그램 재송신에 관해 독립적으로 협상할 수 있다.

그러나 통신위성 사업자들은, 이 조항은 얼핏 보기에는 좋은 조항으로 보이나 실제로는 실현 불가능하며, 만약 이들이 must-carry에 대한 문제를 법정에서 논할 경우엔 오히려 자신들에게 불리한 입장을 가져다 줄 것으로 보고 있다. 즉, 정부가 통신위성 사업자들에게 must-carry 조항을 피할 수 있는 방안을 제시한다면 통신위성 사업자들은 정부가 자신들에게 부당한 짐을 지운다는 식의 반박을 할 수 없을 것임을 우려하고 있다. 오히려, 통신위성 사업자들은 must-carry 조항의 연장을 요구하고 있다.

지상파 네트워크 사업자들은, 통신위성 텔레비전 사업자들이 원거리 프로그램(distant signals)을 지역 지상파 방송국의 35마일(약 60㎞) 이내 지역에 방송할 수 있음을 허가하는 하원 법안에 반대하고 있다. 지상파 사업자들은 이 조항이 자신들의 시장을 축소하는 결과를 가져올 것이라고 우려하고 있으나, 하원 의원들은 이 조항이 시청자에게 다양한 프로그램 선택권을 주는 결과를 가져올 것으로 보고 있다.

상원과 하원 제출 법안의 공통 사항

1. 지역 시장의 프로그램에 대한 의무적인 저작권 허가(compulsory copyright licenses)를 인정하며, 통신위성 텔레비전 사업자들은 프로그램을 재전송하기 전에 각 지역 지상파 방송국으로부터 허가를 받아야 한다.
2. 케이블TV 가입자들이 통신위성 서비스에 가입하기 위해서 기다려야만 했던 90일 규정 기간을 없앤다.
3. 통신위성 서비스 사업자들이 슈퍼스테이션과 네트워크 방송사에게 지불했던 의무적인 저작권 비용을 매달 가입자당 각각 19센트와 15센트로 내린다.
4. 원거리 프로그램(distant signals)에 대한 의무적 저작권 허가를 5년으로 연장한다.
5. 통신위성 사업자들은 지상파 네트워크 방송국에 가입자 명단(가입 90일 이내)과 매달 가입자 등록과 탈퇴에 관한 변경 사항을 보고해야한다.
6. 지역 지상파 방송국은 통신위성 서비스 사업자에게 양질(good)의 텔레비전 신호를 전달해야 한다.
7. 통신위성 서비스업자들은 공공방송(public broadcasting)이 전국적 프로그램에 대한 접근권을 인정해 주는 한 전국적 공공 방송 프로그램을 재송신할 수 있다.

상원과 하원 제출 법안의 차이점

1. 재송신에 관한 안
(하원) 통신위성 서비스업자들은 지역 지상파 방송국으로부터 재송신에 관한 허가서를 받아야만 한다. 그리고 법안이 통과된 후 7개월 안에 원거리 신호를 전송하기 위해서는 재송신 허가서를 받아야만 한다.
(상원) 지역 신호(local signals)에 관해서는 재전송 허가서를 받아야만 하나, 원거리 신호에 관해서는 program exclusivity rules(시청자들에게 두 개 이상의 지상파 방송국에서 방영되는 똑같은 프로그램을 전송해서는 안 된다는 규정)에만 저촉되지 않는다면 재전송 허가서를 받을 필요는 없다.
2. 프로그램에 대한 정당하고 평등한 접근권
(하원) 지역 지상파 방송국이 프로그램 제공자들과 독점적이고 경제적으로 불평등한 거래를 하지 못하도록 금하고 있다. 이 법안은 상원 안에는 포함되어 있지 않다.
3. 수신 기준(signal reception standard)
(하원) FCC는 올해 안에 새로운 텔레비전 화상도 기준(TV picture standard)을 만들어야 한다.
(상원) 현재의 기준을 계속 사용할 것을 권하고 있으며, 모든 가구가 20피트의 옥외 안테나를 통해서 B 등급의 신호를 받을 수 있어야 한다고 규정하고 있다.
4. 예측 모델(predictive model)
(하원) FCC로 하여금 빌딩과 토지 이용과 같은 지형적 특성을 고려하여 가입자들이 지상파 방송을 수신할 수 있는지 여부를 판단하는 예측 모델을 새로이 설립할 것을 요구하고 있다.
(상원) 지난 2월 마무리된 FCC의 예측 모델 안을 지속적으로 사용할 것을 권하고 있다.
5. 원거리 수신 차단(distant signal shut-offs)
(상원) 통신위성 서비스를 1999년 12월 31일까지 지상파 방송의 A 등급 지역(main signal contour)에 있는 가구에까지 확장 보급한다. 또한 FCC가 지상파 사업자들의 실질적 손해를 보고하지 않는 이상, B 등급(outer signal contour) 안에 있는 대부분의 가구에 대한 서비스 제공을 지속한다. 이 조항은 하원 안에는 포함되어 있지 않다.
6. 원거리 신호 가입자에 대한 보류
(waivers for distant-signal subscribers)
(하원) 지역 계열 방송국은 30일 이내에 가입자 보류 요청(subscriber waiver requests)를 요구해야 한다. 만약 거절하면, 가입자가 지상파 네트워크 사업자와 통신위성 사업자 가운데 누가 비용을 분담할 것인가를 결정하는 시험을 요청할 수 있다.
(상원) FCC로 하여금 90일 안에 보류자(waivers)에 대한 결정을 하는 규정을 정하도록 요구하고 있다. 즉, 통신위성 서비스 가입자가 지상파 방송국으로부터 보류를 인정받으면 비록 지상파 서비스 지역권 내에 거주하더라도 원거리 프로그램을 수신받을 수 있으며, FCC는 3개월 이내에 이에 대한 규정을 설립해야 한다.

ㅇ 참고 : Broadcasting & Cable 5. 31.,http://www.fcc.gov/cab/shva/
ㅇ 정리 : 김상호(미국 통신원)

2. '소비자 최우선' 원칙, 방송 업계간 새로운 경쟁 자극

지난 4월 하원에 이어 5월에 상원에서도 위성TV 서비스가 지역 방송프로그램을 방송할 것을 승인하는 법안이 처음으로 통과되었다. 이 법안에 관해서는 '소비자 최우선'이라는 가장 원론적인 원칙에 입각해서 거의 2년여에 걸친 네트워크 방송사들과 DBS(Direct Broadcasting Satellite) 간의 자리다툼(본지 99-03호 참조)이 해결될 전망인 반면, 위성 산업과 케이블TV와의 경쟁이라는 새로운 국면에 접어들었다고 평가한다.

위성 서비스 법안 개정에 대한 각계의 입장

의회는 법안의 통과에 앞서 텔레비전 네트워크 가맹국, 위성 사업자 그리고 텔레비전 프로그램 시청자 등 세 유권자 집단의 입장을 고려했다. 각각은 자신의 이익과 요구를 충족시키기 위한 법을 원하는데 이런 이익들은 다양하고 꽤 복잡해 보인다.

텔레비전 네트워크 가맹국을 포함하는 방송업자들은, 그 어떤 사업자에게도 지역 시장에서 네트워크 텔레비전 신호의 송신 혹은 재송신을 허용하지 않던 초기 텔레비전 방송기에 그들이 누리던(정부가 인가한, the government-sanctioned) 독점권을 계속해서 유지하고 싶어한다. 방송업자들은 위성방송 사업자들처럼 시장 밖에서 증가하고 있는 경쟁이 그들의 지역 광고 기반을 위협함을 우려한다. 방송업자들은 만약 그들의 광고 기반이 흔들린다면, 그들의 경제적 생계가 위협받게 될 것이고 방송계에서 '지역주의'는 위험에 처할 것이라고 주장한다.

위성 공급자들은 지역 네트워크 가맹국으로부터 좋은 상태의 신호를 수신할 수 없는 가정 가운데 위성 서비스를 원하는 가정에는 누구에게든 특히 룹탑(roof-top) 안테나, 셋톱박스, rabbit ear 안테나, 혹은 케이블TV를 이용해서라도 '원거리 네트워크 가맹국 신호'를 계속해서 전송하기를 원한다. 또 위성 공급업자들은 'unserved households(룹탑 안테나를 설치하고도 네트워크 방송 신호를 수신할 수 없는 가구)'는 가능한 한 광범위하게 정의되어져야 한다고 믿는다. 그래서 하루 중 언제라도 적절한 방송 신호를 수신할 수 없는 시청자들은 위성 송신을 통해 방송 신호를 받을 수 있어야 한다고 주장한다.

시청자의 입장에서는 지역 가맹국으로부터의 전통적인 방송 프로그램이든 위성 공급자를 통한 원거리 네트워크 신호의 재송신이든 간에, 그들 둘 사이에 일어나는 복잡한 규제에 관한 양자의 입장이 어떻든지 간에 그들이 현재 받고 있는 서비스를 확실히 보장받고 싶어하며, 무엇보다도 가장 중요한 것은 그들이 선택한 서비스 제공자로부터 가능한 한 가장 좋은 신호를 받기를 원한다는 점이다.

반경쟁적이며 독점적인 법안의 개정이 우선해야

이 문제의 해결은 "왜, 위성 회사들은 그들의 고객이 이 서비스를 원하는 데도 불구하고 네트워크 프로그램을 중단해야 하는가?"라는 질문에서 시작되는데, 그 대답은 위성 서비스에 관한 제반 규정을 명시한 법인 SHVA가 11년 전인 1988년에 만들어진 법이라는 점과 이 법이 반경쟁적이며 독점적인 정책을 추구한다는 점에 주목할 필요가 있다.

이 SHVA가 승인되었을 당시만 해도 위성 기술이 아직도 덜 발달한 때라 크고 무거운 접시 안테나를 설치해야 했기 때문에 어떤 네트워크 프로그램도 얻을 수 없었던 시골 지역에 사는 가정에서나 위성 서비스에 관심이 있었으며, 따라서 위성 사업에 대한 반(反)경쟁적인 제한들도 시청자의 관심을 끌지 못했다. 그러나 5년 전, 위성 산업이 크게 기술을 개선함에 따라 가입자들은 대형 파라볼라 안테나 대신 지붕이나 창문 밖에 보다 쉽게 설치할 수 있는 조그마한 18인치 접시로 방송 신호를 받을 수 있게 되었다. 그리고 도시나 교외 지역에 있는 집들도 이제 접시를 설치할 수 있게 됨에 따라 위성 서비스에 대한 관심이 높아지게 되었다.

더군다나 이 위성 회사들은 시청자의 입장에서 양질의 화면을 얻기 위한 유일한 수단인 지역 케이블 서비스(케이블 회사는 지역 네트워크 프로그램을 재송신할 수 있다)에 가입하는 것보다 더 많은 채널을 제공할 뿐만 아니라 더욱더 깨끗하고 확실한 화면을 자랑한다. 그러므로 위성 회사들이 법적으로 지역 신호를 재송신할 능력이 없어 지역 프로그램을 시청할 수 없다는 한계에도 불구하고 위성 서비스를 받고자 하는 시청자들의 수는 늘어가는 것이다.

또 SHVA는 지역 프로그램을 얻을 수 있는 가구와 그럴 수 없는 가구를 결정하는 데 있어서도 각 가정이 실제로 수신하는 방송 신호에 대한 평가 없이 원래 방송업자들 간의 혼신을 막기 위해 제작된 몇 십 년된 지도에 의존해서 방송 수신 타워로부터의 거리에 따라 지역을 구분하고 있다. 따라서 그 사이의 건물, 나무, 전깃줄, 언덕 등 다양한 지물과 그에 따른 변화 등은 무시되고 있다.

그리고 SHVA의 규정 중 시청자들이 네트워크 프로그램을 얻기 위해 위성 회사와 계약을 맺기 전에 지역 가맹국에 먼저 양해를 구해야 한다든지 방송을 통해 얻는 화면의 질에 대한 소비자들의 진술을 전혀 고려하지 않는다는 점 등이 지역 네트워크 가맹국의 독점을 보호하기 위한 것으로 명백히 소비자들에게 불이익을 주는 조항으로 여겨진다.

또 만약 한 가정이 위성 서비스에 가입하기를 원한다면 과거 90일 동안 케이블 서비스의 가입자이어서는 안 된다는 규정은 소비자를 희생시키면서 위성 회사와의 경쟁으로부터 지역 케이블 사업자의 독점을 보호하려는 조항이다.

소비자 최우선의 원칙에 입각해서

의회는 커뮤니케이션 정책의 개정은 다음의 간단 명료한 원칙에 입각하여 이루어지는 것이 바람직함을 밝히고 있다. 첫째, (새로운 규제의 형태가 아닌) 탈규제, 둘째, (독점의 보호가 아닌) 경쟁, 셋째, (관료에 위임된 권력이 아니라) 소비자의 선택이라는 원칙을 바탕으로 입법이 이루어질 경우, 정체된 지역 TV와 케이블 시장에 경쟁을 불러일으키는 데 도움이 될 것이다.

미국인의 경우 한 지역 시장 내에서는 제한된 비디오 프로그램의 선택을 감수하도록 강요되어져 왔다. 이것은 정부가 전통적으로 지역방송 가맹국들에 지금까지도 존재하는 지역적 프랜차이즈 서비스 독점을 승인했기 때문이다. 케이블TV의 성장은 어느 정도의 경쟁을 불러일으키기도 했지만, 케이블 회사들 또한 지역 정부에 의해 배타적인 프랜차이즈 독점권을 인정받았다. 최근 폭발적인 위성 서비스는 새로운 정부의 법률이나 규제 없는 비디오 프로그램에 경쟁적인 선택권을 제공한다는 사실을 부분적으로 반영하고 있다.

지난 3월 1996년 정보통신법의 케이블 요금 탈규제에 따라 정부 관리들은 이런 독점 안에서 케이블 요금이 인상될 것임을 우려했다. 그러나 SHVA 개정은 위성 산업의 경쟁을 더욱 부추기고, 그래서 케이블 산업이 탈규제된다 할지라도 낮은 요금을 계속적으로 유지하도록 압력을 가하게 될 것이다.

또 SHVA를 개정하는 가장 중요한 이유는, 그것이 텔레비전 프로그램에 대한 선택의 자유를 허용할 것이기 때문이다. 소비자들은 규제적인 간섭이나 쓸데없는 참견 없이 새로운 텔레비전 수상기를 살 권리를 갖는 것과 같이 그들은 가능한 한 최고의 프로그램을 살 자유로운 권리를 가져야 한다.

이는 한편으로 옳고 그름을 분간할 수 있는 구매자들은 프로그램 제작자들에게 프로그램의 질과 또 유용한 서비스 옵션의 범위를 개선하도록 강요할 것이다. 즉, 텔레비전 시청자들은 그들이 선호한다면 누구로부터도 서비스를 구입하고 그리고 어떤 것에 관해서든 그들이 다양한 텔레비전 신호와 서비스의 공급자와 협상할 수 있는 권리가 있어야 한다. 이런 '소비자 최우선' 원칙에 따라 정책 입안자들은 현명하고 확실한 탈규제 개혁을 가져올 수 있을 것이라고 전망한다.

ㅇ 참고 : Broadcasting & Cable 5. 31., The New York Times 5. 22., 4. 28.
ㅇ 정리 : 장원용(미국 통신원)