미국 상무성은 1998년 12월 18일, 1997년 3월 대통령령에 의해 설치된 [디지털 텔레비전 방송 사업자의 '공공의 이익' 의무에 관한 자문위원회(The Advisory Commitee on Public Interest Obligations of Digital Television Broadcasters, PIAC)]가 작성한 최종 보고서(1)를 발표했다.

이번 보고서를 발표한 PIAC가, 행정부의 어느 부서에도 속하지 않는 독립 행정기구로서 의회에 대해서만 책임을 지는, 즉 입법부에 종속하는 연방 정부의 규제기관인 FCC가 아닌 행정부인 상무성 전기정보통신국(NTIA)에 설치된 대통령 자문위원회라는 점에서 이번 발표된 보고서의 의미는 각별하다 하겠다.

NTIA는 1978년, 대통령령에 의해 OPT(Office of Telecommunica- tions Policy, 백악관 통신정책국)와 상무성 전기통신국을 통합하여 상무성에서 설치된 일개 국으로, 전파 감리, 정책 분석·입안, 의회 대응, 시민 대응, 국제 통신 등 9개 부서로 구성되어 있다. 그 주된 업무는 연방 정부의 통신 정책의 입안, 연방 정부가 사용하는 전파의 할당·감리, 무선 주파수에 관한 장기 계획의 책정 및 감리 등이지만, 연방 정부로부터 교부받은 '어린이 대상 교육 프로그램 제작 기금'을 관리하기도 한다.

이런 의미에서 미국의 통신·방송을 규율하는 기본 입법 '1934년 통신법'에 근거하여 설치된 FCC가 연방 의회의 '팔'이라고 한다면, 대통령령에 의해 설치된 NTIA는 행정부의 '팔'이라 말할 수 있다.

PIAC 설립 배경과 경위

미국의 지상파 디지털 텔레비전에 관한 정책은 '1996년 전기통신법' 제201조 및 동법을 바탕으로 FCC가 제정한 규칙으로 구성된다.

그 기본적 이념은 ①디지털 방송용 주파수 할당을 기존 방송 사업자에게 한정한다, ②주파수의 사용 방법은 방송 사업자의 재량에 맡긴다(단, 무료로 시청할 수 있는 채널을 최저 하나 설치해야 한다), ③디지털 방송 사업자는 '공공의 이익, 편의 및 필요'에 봉사할 의무를 진다는 세 가지로 요약할 수 있다.

1996년 전기통신법은 FCC에 대해 디지털 시대의 방송 사업자가 져야 할 '공공의 이익' 의무에 관한 규칙을 제정하도록 규정하고 있다. 보통의 경우, FCC는 연방의회의 지시에 따라 빠른 기회에 규칙 제정 작업에 착수하지만, '공공의 이익' 의무에 관해서는 '제5차 보고와 명령' 속에서 다음과 같이 설명하고 있다.

'공공의 이익' 의무에 대해서는 앞으로 '적당한 시기'에 규칙 제정을 고시하고, 관계 단체의 의견을 분석한 다음, 규칙을 제정한다. 단 FCC로서는 방송 사업자가 현재 지고 있는 의무는 디지털 시대에도 계속될 뿐 아니라, 디지털 시대에는 보다 새로운 의무가 부과될 것임을 분명히 밝힌다.

FCC의 '제5차 보고와 명령'은 1997년 4월 3일에 채택되었으며, 그를 바탕으로 FCC는 방송 사업자가 디지털 텔레비전 방송에서 사용하는 전파는 무료로 할당하기로 결정했다.

'제5차 보고와 명령'이 채택되기 2개월 전, 미국의 고어 부통령은 디지털 텔레비전 시대의 텔레비전 방송 사업자가 져야 할 '공공의 이익' 의무에 대해 클린턴 행정부가 자문위원회를 설치할 것이라고 발표했다. 여기에서 주목되는 것은 부통령이 FCC에 대해, 디지털용 주파수에 대해서는 조속히 할당 방법을 결정하고, 단 '공공의 이익' 의무에 대해서는 자문위원회의 보고서를 검토한 다음 FCC로서의 결론을 내리라고 요청한 점이다. 이는, 전파의 할당은 독립 행정위원회인 FCC에 맡기지만, '공공의 이익' 의무에 대해서는 클린턴 행정부가 직접 주도권을 잡겠다는 입장을 분명히 밝힌 것이다.

이런 맥락에서 볼 때, FCC가 '제5차 보고와 명령'에서 언급하고 있는 '적당한 시기'란 자문위원회가 보고서를 제출한 시점을 가리키고 있는 것으로 보이며, FCC로서는 '공공의 이익' 의무에 대해서만은 대통령 자문위원회인 PIAC의 의견을 최대로 수용하겠다는 의미로 풀이된다.

그러한 행정부의 입장을 구체화한 것이 대통령령 제13038호이다.

고어 부통령이 자문위원회 설치 구상을 발표한 후인 1997년 3월 11일, 클린턴 행정부는 대통령 명령 제13038호를 고시했다. 대통령령은,

• '연방 자문위원회 설치법'에 근거하여 15명 이내의 위원으로 구성되는 디지털 방송 사업자의 '공공의 이익' 의무에 관한 자문위원회를 설치한다. 위원은 대통령이 임명한다. 대통령은 위원 가운데 1명을 위원장에 임명한다.
• 대통령은 자문위원회의 운영·관리를 상무차관(통신·정보 담당)에 위임한다.
• 자문위원회는 1998년 6월 1일까지 부통령에 대해 디지털 텔레비전 방송 사업자가 져야할 '공공의 이익' 의무에 대해 보고한다. 고 규정하고 있다.

이를 바탕으로 NTIA(National Telecommunications and Informa- tion Administration, 상무성 전기통신정보국)에 자문위원회 사무국이 설치되었다.

그 후 1997년 9월 29일, 대통령령 제13038호가 개정되어 자문위원회의 위원 정원이 15명 이내에서 22명 이내로 변경되었다. 대통령령은 그 후 1997년 10월 22일 다시 개정되어 위원 정원이 22명 이내에서 최대 25명으로, 위원장 1인제가 2인제로 바뀌었으며, 1998년 4월 30일 또다시 개정되어 보고서 제출 마감일이 당초 1998년 6월 1일에서 10월 1일로 변경되었다가 다시 12월 31일로 연기되었다.

대통령 자문위원회의 성격

클린턴 행정부는 1997년 4월부터 자문위원회 위원을 공모하기 시작해 6월에 위원장 2명, 10월에 위원 19명, 12월에 다시 위원 1명의 명단을 공표했다.

위원회는 아메리카 인디언, 히스패닉, 아시아계 미국인, 노동조합, 청각 장애자 단체, 어린이 프로그램 모니터 단체, PTA, 학술 단체, 공익재단, 공공 방송 및 상업 방송 산업, 컴퓨터 산업, 영화 및 비디오 산업 등 각종 분의 대표로 구성되어 있다.

대통령령이 몇 차례 개정된 배경에는 위원의 모체가 되는 분야 선정을 둘러싸고 다양한 의견이 있었기 때문으로 추측된다. 단, 자문위원회가 must-carry에 대해 제언하고 있음에도 불구하고 케이블TV 방송국의 대표가 위원에 임명되지 않은 점은 이상하다.

자문위원회는 1997년 10월 22일 첫 회합을 갖고, 그 후 1998년 12월 18일 고어 부통령에게 자문위원회 보고서를 제출할 때까지 총 여덟 차례 회의를 개최했다.

클린턴 행정부가 대통령 자문위원회에 무엇을 기대하고 있는가 하는 점은, 클린턴 대통령의 라디오 방송, 그리고 고어 부통령이 위원회 첫번째 회의에서 행한 연설 내용을 종합하면 알 수 있다.

대통령은 1997년 6월 28일, 전국민을 대상으로 행한 라디오 방송에서, 정치자금 규제법을 조속한 시기에 제정할 필요성을 호소했다.

라디오 방송에서 대통령은 1996년에 공직 선거 입후보자가 텔레비전의 정치광고에 지출하는 비용이 4억 달러에 이른다는 점을 지적하고, 1997년 3월 1일 FCC에 대해 방송 사업자가 무료로 디지털 방송용 전파를 할당받는 대가의 일부로 공직 선거 입후보자에게 텔레비전의 정시광고 시간을 무료로 제공할 것을 의무화하도록 요청했다.

그런 다음 대통령은 FCC가 공직선거 입후보자에 대해 무료 정치광고 시간을 어떻게 배분하는가에 대해 대통령에게 조언하기 위해 대통령 자문위원회를 설치했다고 설명하고, 위원회의 사명으로서 어린이 프로그램의 개선에 대해서도 제언하겠다고 덧붙이며, 아울러 정치개혁 운동의 일환으로 지상파 텔레비전이 맡아야 할 역할을 강조했다.

한편, 고어 부통령은 자문위원회 첫번째 회의에서 지상파 디지털 텔레비전 시대를 안정된 정부가 설립되기 전의 '미국 서부 무법지대'에 비유하며, 누군가가 공공 목적을 위한 공간을 설정하지 않는 한 언제까지 무법지대로 머물 것이라고 주장했다. 그리고 자문위원회의 사명은 이 공공 공간의 설정에 있다고 전제한 다음, 위원회가 해결해야 할 과제로서 공직 선거 입후보자에 대한 무료 정치광고 시간의 제공 및 어린이 대상 교육 프로그램의 개선 등 두 가지를 강조했다.

대통령과 부통령의 공식 석상에서의 발언 내용으로 볼 때, 클린턴 행정부가 대통령 자문위원회에 기대한 것은 디지털 시대의 방송 사업자가 정치와 교육 분야에서 어떤 역할을 담당해야 하는가를 중점적으로 검토해야 하는 점에 있음은 명백하다.

(1) 'Charting the Digital Broadcasting Future'라는 제목의 이 보고서는
1. The Origins and Future Prospects of Digital Television
2. The Public Interest Standard in Television Broadcasting
3. Recommendations of the Advisory Commitee
4. Seperate Statements 등 4장 외에 '부록'으로 구성되어 있다.
부록은,
1. Public Interest Programming and Community Service Certification Form
2. Model Voluntary Code of Conduct for Digital Television Broadcasters
3. Statement of Principles of Radio and Television Broadcasting
4. Innovative Approaches to Public Interest Responsibilities : A Comparative Analysis 5. History of the PIAC
6. Executive Order No. 13038 and Charter of the Advisory Commitee
7. Biographies of Advisory Commitee Members 등으로 구성되어 있다.
본지에서는 Executive Summary와 Ch. 3 Recommendations of the Advisory Commitee를 완역하여 앞으로 3회 연재한다. 그리고 보고서의 전문은 http://www.ntia.doc.gov/pubintadcom/pubscom이나 http://www. benton.org/PIAC.에서 다운받을 수 있다.

ㅇ 참고 : 放送硏究と調査 '99. 4.,
http://www.benton.org/Policy/TV/piac.html
http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/ntiafact050698.htm
PIAC report-Appendixes E. : History of PIAC
ㅇ 정리 : 이세영(문헌정보자료팀 팀장)