Executive Summary

미국 국내의 1,600개 텔레비전 방송국들이 디지털 텔레비전 체제로 전환하기 시작함에 따라서, 방송사와 미국인들 사이의 장기적인 사회적 계약(compact)을 재검토할 필요가 있다. 정부 규제의 성격(quality), 정치적 담론의 지성 수준, 자유로운 표현의 다양성 구현, 지역 공동체의 활성화, 교육과 강의의 기회, 그 밖에 많은 미국 시민 생활의 다양한 차원들이 디지털 텔레비전이 어떻게 발전하느냐에 의해서 심대한 영향을 받게 될 것이다.

텔레비전 방송사의 공익 봉사 의무(public interest obligation)가 새로운 디지털 텔레비전 시대에는 어떻게 바뀌어야 하는가에 대한 이 자문위원회의 권고안(Advisory Commitee's recommendations)은 지속적으로 변모하고 있는 공익 기준의 새로운 단계를 표상한다. 커뮤니케이션 기술, 시장 구조, 민주적 사회의 필요성 등이 극적으로 변화를 맞고 있는 현재의 상황은 공익 기준의 재평가를 요구한다.

제1부 : 디지털 텔레비전의 기원과 미래의 전망

디지털 텔레비전은 방송 텔레비전 신호를 전달하고 수신하는 새로운 기술이다. 디지털 텔레비전은 보다 좋은 영상과 음향을 전달하고, 방송 주파수를 보다 효율적으로 사용하며, 한층 넓은 적용 범위를 제공해 준다. 종종 DTV로도 불리는 디지털 텔레비전은 텔레비전 방송을 위한 새로운 기술적 인프라를 상징하고, 따라서 새로운 경제적·경쟁적 패러다임을 표상한다.

전통적인 아날로그 텔레비전 프로그램을 1996년의 텔레커뮤니케이션 법이 요구하는 바대로 기존에 할당된 주파수로 계속 방송하면서도, 의회와 연방통신위원회(FCC)에 의해 9년 이상의 기간에 잠정적으로 허용된 방송 주파수 추가분 6메가헤르츠(MHz)를 이용함으로써 방송사들은 다양한 범위의 새로운 디지털 텔레비전 프로그램과 서비스를 개발할 수 있을 것이다.

미국의 텔레비전 방송이 디지털 방송으로 전환하도록 만든 근본적인 이유 중 하나는 고해상도 텔레비전(high-definition television), 즉 HDTV이다. 이 전달 양식은 기존의 텔레비전 신호보다 6배까지 더 많은 데이터를 처리할 수 있으며 적어도 2배 이상 해상도를 보장해 준다. 그러나 디지털 텔레비전 기술은 또한 방송국이 디지털 '표준해상도 텔레비전(standard-definition television)(SDTV)' 수준의 방송 신호를 동시에 다섯 차례까지 송신하는 것을 가능하게 해준다. 표준해상도 텔레비전은 HDTV보다는 못하지만 기존의 텔레비전보다 훨씬 뛰어난 화면을 제공한다. '다중방송(multicasting 또는 multiplexing)'으로 알려진 이 신기술은 방송사들이 케이블이나 직접 위성방송과 같은 다채널 미디어와 경쟁할 수 있도록 해줄 것으로 기대되고 있다.

또 다른 디지털 텔레비전의 가능성은 가입형 텔레비전 방송, 컴퓨터 소프트웨어 배포, 데이터 송수신, 텔레텍스트, 상호작용적 서비스, 음향신호 송신 등과 같은 새로운 유형의 화상 및 데이터 서비스를 제공하는 능력이다. 1996년의 텔레커뮤니케이션 법이 정한 '부가적·보완적 서비스'를 참고하자면, 이러한 서비스는 주식시세 제공, 스포츠 경기 결과, 계층화된 광고(classified advertising), 호출 서비스, '지역별로 특화한' 뉴스 보도, 특정 텔레비전 수상기들을 대상으로 한 광고, '시간에 구애받지 않는(time-shifted)' 비디오 프로그램, 폐쇄 회로(closed-circuit) 텔레비전 서비스 등과 같이 방송사의 수입을 늘려 줄 잠재력을 갖춘 혁신들을 포함한다.

HDTV, SDTV, 혁신적 비디오/정보 서비스 등의 선택은 상호 배타적이지 않다. 하루의 방송일 동안, 방송사는 시간대에 따라 다양하게 디지털 텔레비전 양식을 변화시킬 수 있는 유연성을 가질 것이다. 비록 많은 기존의 프로그램 장르와 형식들이 확실히 계속될 것이지만, 비디오 프로그램과 정보 서비스에서의 혁신이 일어날 것이고, 개인용 컴퓨터와 텔레비전 테크놀로지의 예상되는 통합에 의해 이러한 혁신의 상당한 부분이 촉진될 것이다.

제2부 : 텔레비전 방송의 공익 기준

모든 방송에 대한 연방정부의 감독은 두 가지 보편적인 목표를 가지고 있다. 첫째는 방송산업의 상업적 발전을 촉진하는 것이고, 둘째는 방송이 미국인의 교육 욕구와 정보추구 욕구에 봉사하도록 하는 것이다. 네트워크 뉴스 운영의 발전과 지난 수년 동안 방송된 문화적·교육적·공공적 프로그램의 다양성이 보여 주듯이, 여러 가지 면에서 이러한 두 가지 목표는 상당히 상호 보완적이었다.

그러나, 또 다른 측면에서 의회와 연방통신위원회는 때때로 방송 시장이 스스로 공중의 필요에 적절히 복무하지 못한다고 결론지어 왔다. 프로그램의 다양성을 촉진시키기 위해, 방송에 대한 선거 입후보자의 접근을 보장하기 위해, 공공 쟁점에 대한 다양한 관점을 제공하기 위해, 뉴스와 공적인 사안에 관한 프로그램을 장려하기 위해, 지역방송의 활성화를 위해, 어린이들을 위한 보다 교육적인 프로그램을 만들기 위해, 비상업적 텔레비전 방송 서비스의 독립적 영역을 유지하기 위해, 특별한 정책들이 추진되어 왔다.

'주파수의 희소성' 개념에 토대를 두고 있으며, 아직까지 방송산업을 여전히 통제하고 있는 근본적이고 합법적인 틀은, 방송산업을 다른 미디어산업과는 다른 성격을 가진 것으로 상정하고 있다. 의회는 방송사업을 허가받은 사업자는 방송전파의 '공적 수탁자(public trustees)'로 봉사해야 한다고 지시해 왔다. 방송사들은 특정한 방식으로 공중에게 봉사해야 한다는 법적이고 규제적인 의무들을 가지고 있다. 미 대법원은 방송 규제의 근거인 '공적 수탁자' 개념을 합헌적인 것으로 지지해 왔다.

제3부 : 자문위원회의 권고

디지털 텔레비전 기술에 내재된 광범위한 선택 가능성은 기존의 공익 봉사 의무(public interest obligations)를 디지털 텔레비전 방송에 그대로 적용시키는 것을 불가능하게 한다. 따라서 자문위원회의 핵심적인 임무는 전통적인 공익 수호 원칙이 어떻게 새로운 디지털 시대에 적용되어야 할지를 제안하는 것이었다. 두 번째 임무는, 디지털 방송을 통해 방송사들이 얻게 될 많은 기회와 이익들을 감안해서, 어떠한 공익 봉사 의무들이 추가되어야 적절한가를 검토하는 것이었다.

디지털 텔레비전의 향후 발전 양상에 대한 불확실성을 염두에 두고, 자문위원회는 다음의 몇 가지 기본적인 원칙들에 입각해서 권고안을 작성했다. 첫째, 방송사뿐만 아니라 공중 또한 디지털 텔레비전 방송으로의 전환을 통해 이익을 얻어야 한다는 것이다. 둘째, 예측하기 대단히 어려운 경제적·기술적 발전을 수용함에 있어서는 유연성이 대단히 중요하다는 것이다. 셋째, 자문위원회는 가능한 모든 경우마다 규제가 아닌 정보 공개, 자율적 규제, 경제적 동기부여 등에 의존하는 정책 접근을 선호해 왔다.

자문위원회는 다음을 권고한다.

* 방송사의 공익과 관련한 활동의 공개
디지털 방송사들은 행정적 부담을 줄여 주고 공중이 쉽게 이해할 수 있도록 표준화된 checkoff 양식을 이용해서, 분기별로 자신들의 공익과 관련된 프로그램과 활동에 대한 정보 공개의 수준을 높여야 한다.

* 자율적인 행위 규범
방송산업의 대표자로서 지금까지 활동해 온 방송사협회(National Association of Broadcasters)는 방송사의 공익적 헌신을 강조하고 보강하는 최신의 자율적 행위 규범에 관한 밑그림을 만들어야 한다.

* 최소한의 공익 봉사 요구
연방통신위원회는 지역사회 봉사활동, 책임성, 공공 서비스 공지, 공공사안에 관한 프로그램, 폐쇄 자막처리(closed captioning) 등과 같은 영역에서 디지털 텔레비전 방송사들이 준수해야 할 최소한의 공익 봉사 의무들을 채택해야 한다.

* 디지털 방송을 통한 교육 개선
의회는 공영 방송이 디지털 텔레비전 환경 하에서 그 잠재력을 충분히 발휘하도록 돕기 위하여, 또 공영 방송이 정치 과정의 영향력으로부터 벗어나기 위하여, 보다 강화되고 영구적인 자금 운용을 보장해주는 위탁자금(trust fund)을 조성해야 한다.
현재 아날로그 방송이 사용하고 있는 주파수가 정부에 반환될 때, 의회는 비상업적 교육 프로그램에 헌신하는 채널들을 설립하기 위해 각각의 지역사회마다 6MHz에 상응하는 주파수를 따로 떼어 놓아야 한다. 의회는 적절한 수입원의 확보를 통해 충분한 자금을 제공해야 할 뿐만 아니라 새로운 채널들의 할당에 대한 체계적인 절차를 수립해야 한다.
데이터 방송(datacasting)을 시행하기로 한 방송사들은 지역의 학교, 도서관, 공동체에 기반을 둔 비영리적 조직, 정부기관, 공공 안전기관을 대신해서 정보를 전달해야 한다. 이러한 활동은 디지털 방송사의 공익 봉사 의무를 수행하는 것으로서 중요하게 여겨져야 한다.

* 다중 방송과 공익
다중 방송의 채택을 통해 보다 높은 경제적 이익을 얻고자 하는 디지털 텔레비전 방송사들이 공익 기여를 위한 수수료 지불, 공익적 목적의 다중 방송 채널 제공 등과 같은 여러 가지 대안 중의 하나를 처지에 맞게 유연하게 선택할 수 있도록 해주어야 한다. 또 아직도 여전히 가설적인 디지털 방송 시장의 불확실성을 감안할 때, 방송사들이 실험과 혁신을 할 수 있도록 위와 같은 수수료 지불이나 공익 채널 제공 등에 있어서 2년 동안의 유예기간(moratorium)을 보장해 주어야 한다. 시장 규모가 작은 방송사들은 연방통신위원회에 유예기간 연장을 호소할 수 있는 기회를 받아야 한다. 이와 같은 유예기간은 디지털 텔레비전의 시장 확보가 약정된 규모에 넘어설 때까지 유효해야 한다.

* 정치 담론의 질 개선
만약 의회가 포괄적인 선거운동의 재정구조 개혁을 수행하고자 한다면, 방송사들은 선거에 있어서 텔레비전의 역할을 개혁하기 위한 자신들의 역할 수행에 헌신해야 한다. 이는 (선거 광고방송을 위한) '최저 요금제(lowest unit rate)'의 폐지와 이를 대체하는 무료 광고방송 시간 채택, 방송 시간을 사기 위한 자금이나 보증제도를 제공하는 방송 은행의 채택, 보다 짧은 시간 단위로 정치광고 시간을 판매하는 것 등의 조치들을 포함할 수 있다.
덧붙여서, 텔레비전 방송은 자발적으로 선거일 30일 전부터 입후보자를 중심으로 한 논의에 매일 밤마다 5분을 제공해야 한다. 마지막으로, 모든 전국적이고 지역적인 정치적 입후보자들에 대한 포괄적 방송시간 판매 금지가 폐지되어야 한다.

* 디지털 시대의 재해 경보
방송사는 재해 경보 정보를 전달하는 가장 효율적인 수단을 결정하기 위해 적절한 응급사태 커뮤니케이션 전문가들 및 관련 제조업자들과 더불어 작업해야 한다. 채택된 조치들은 주파수 대역폭(bandwidth)의 침범을 최소한도로 하는 것이어야 하며, 부당한 추가 부담이나 비용을 방송사가 떠맡는 결과를 야기하지 않아야 한다. 관련 당국은 또한 디지털 텔레비전이 이런 유형의 정보전달을 처리할 수 있도록 보장하기 위해 텔레비전 제조업체들과 함께 일해야 한다.

* 디지털 프로그램에 대한 장애인들의 접근권
방송사는 장애인들에게 최대한도의 선택 폭과 높은 질의 방송을 제공하기 위해 새로운 디지털 폐쇄 자막처리 기술(closed captioning technologies)을 십분 활용해야 한다. 이의 활용은 부당한 부담을 방송사에 부과하지 않을 것이다. 이러한 조치들은 공공 서비스 고지, 공적 사안에 관한 프로그램, 정치적 프로그램 등에 대한 자막처리의 점진적인 확대를 포함해야 한다. 나아가 화면 설명을 위한 충분한 음성 대역폭의 할당과 그 밖의 부가 서비스에 대한 장애인들의 접근 확대를 포함해야 한다. 그리고 장애인들의 접근을 위한 가장 효율적이고, 저렴하고, 혁신적인 능력을 보장하기 위해서 정부 당국과 텔레비전 수상기 제조업체들의 협력 또한 필요하다.

* 방송의 다양성
프로그램의 내용이건, 정치적 담론이건, 고용과 승진 문제이건, 혹은 방송사업에 참여할 기회 문제이건 간에, 다양성은 방송의 중요한 가치이다. 자문위원회는 방송사가 디지털 텔레비전 기술에 내재된 기회들을 충분히 이용해서 방송의 다양성을 실질적으로 높일 것을 권고한다. 지역사회 내의 다양한 이해들을 다루는 것은 훌륭한 사업방안이자 훌륭한 정책이다.

* 새로운 텔레비전 환경 속에서 공익 봉사 의무에 대한 새로운 접근
비록 자문위원회가 공익 봉사 의무의 달성을 위해서 완전히 새로운 모델들에 관한 통일적인 권고안을 만들어내지는 못했지만, 굳건하게 공중의 필요와 공익에 복무하는 보다 나은 유연하고 효율적인 대안적 접근법들을 행정부, 의회, 연방통신위원회가 탐구해야 한다고 믿는다.

마지막으로 덧붙이자면, 자문위원회의 몇몇 위원들은 위원회의 권고안을 보충·수정한 의견들과 견해가 다른 독립된 의견들을 제출해 왔다. 이러한 의견들은 이 보고서의 4부에 실려 있다.

제3부 : 자문위원회의 권고안

앞부분에서 제안했듯이, 디지털 텔레비전이라는 새로운 실체에 공공 수탁자의 지위(public trusteeship)라는 원칙을 적용하는 것은 대단히 복잡하다. 이러한 시도는 본질적으로 동시에 기술적·법적·사회적·정치적·경제적인 차원들인 한편, 또한 서로 긴밀하게 얽혀 있어서 정책 결정자와 방송사 모두에게 까다로운 문제들을 제기한다. 자문위원회는, 디지털 텔레비전의 시대가 새로운 불확실성을 가져다 주지만, 또한 거대한 기회를 제공한다는 사실을 인식하고는, 정면으로 이러한 도전들과 마주하려고 노력해 왔다.

겉보기로는 아날로그에서 디지털 텔레비전 방송으로의 단순한 전환에 불과한 것이 실제로는 많은 복합현상들을 수반하기 때문에 자문위원회의 연구는 필요한 것이었다. 아날로그 방송은 보통 하루 24시간 동안 단일한 신호를 송신한다. 디지털 방송은 하루의 원하는 어떠한 시간대에 단일한 혹은 복합적인 신호를 송신할 수 있다. 이러한 신호의 일부는 프로그램일 수도 있으며, 다른 신호는 데이터 전달이나 그 밖의 텔레커뮤니케이션 서비스일 수도 있다. 디지털 텔레비전 기술에 내재한 방대한 새로운 선택 범위는 기존의 공익 봉사 의무들을 요약해서 디지털 텔레비전 방송에 적용하는 것을 불가능하게 만든다. 따라서 자문위원회가 위임받은 핵심과제는 어떻게 전통적인 방송의 공익 의무 수행 원칙들이 디지털 시대에 적용되어야 하는가를 제시하는 것이었다.

자문위원회가 위임받은 두 번째 과제는, 디지털 방송을 통해서 방송사가 얻을 수 있는 증대된 기회와 이익을 고려할 때, 어떤 공익적 의무들이 적절히 추가될 수 있는가를 검토하는 것이었다. 디지털 주파수를 방송사가 이용할 수 있도록 한 의회의 승인은 값나가는 것이다. 우리는 이러한 가치를 화폐단위로 평가할 수 있는 상황이 아니다. 디지털 텔레비전이 방송사의 수입을 유지해 줄지 아니면 감소시킬지는 아무도 모른다. 그러나 만약 공공 방송 전파의 디지털 영역이 방송사의 경제적 이익을 높여 준다면, 이러한 이익을 공중들이 돌려 받을 수 있는 방법을 권고하는 것이 합리적이다.

디지털 방송이 방송사에게 큰 수입을 가져다 주든 그렇지 않든 간에, 디지털 방송은 우리 사회의 중요한 목표들을 충족시킬 수 있는 흥미있는 새로운 기회를 열어 줄 것을 약속한다. 커뮤니케이션 채널이 보다 풍부해질 것이다. 화질은 선명해지고 음질은 좋아질 것이다. 전달될 수 있는 텔레비전 신호와 상상력이 풍부한 새로운 프로그램과 정보 형식의 다양성은 확장될 것이다.

간단히 말해서 텔레비전 매체는 보다 다양하고, 유연하고, 풍부해질 것이다. 디지털 텔레비전의 능력은 또한 전문화된 관심과 욕구들이 보다 효과적으로 충족될 수 있도록 해줄 것이다. 정치적 담론이 개선되고 민주적 숙의(deliberation)의 활성화가 시작될 가능성이 있다. 미국인의 교육적 욕구를 충족시킬 새로운 방법들이 개발될 것이다. 학교, 도서관, 직업훈련원(training centers), 원거리 교육 등에 관련된 새로운 일거리들이 늘어날 것이다. 각 지역사회의 다양한 집단들을 위한 새로운 커뮤니케이션 장소를 상상해 볼 수도 있다. 디지털 방송 기술은 또한 임박한 자연 재해의 조기 경보를 개선하는 데 도움을 줄 수도 있고, 시각 장애인이나 청각 장애인이 방송 프로그램과 기타 커뮤니케이션 서비스를 수신할 기회를 높일 수도 있다.

재해 경보와 확장된 폐쇄 자막처리와 같은 이러한 목표들의 몇몇은 적절한 부가 비용을 통해 성취될 수 있다. 교육수준을 높이는 것과 같은 다른 몇몇 목표들은 보다 많은 비용이 들 것이다. 권고안에서 자문위원회는 부당하거나 비합리적인 부담을 방송사에 지우지 않고 이러한 목표들을 성취하는 방법들을 탐구했다.

광범위한 동의를 얻을 수 있으면서도 명확하게 권고안을 만드는 것은 자문위원회에게는 특별한 도전이었다. 22명의 위원들은 다양한 이해와 관점의 범위를 대표했다. 또한 아무도 디지털 방송이 어떻게 발전할 것인지를 알 수 없기 때문에 권고안을 만드는 것은 어려운 작업이었다. 언제쯤 많은 수용자들의 관심을 끌어서 디지털 텔레비전 시청 비용이 낮아질 것인가는 불확실하다. 언제쯤 디지털 방송이 아날로그 방송을 실질적으로 대체할 것인지는 불확실하다. 단일신호 고해상도 방송, 다중채널 다중방송, 데이터/정보 서비스와 같은 다양한 방송양식 중에서 어떠한 전송양식을 디지털 방송사들이 채택할 것인지도 불확실하다.

이러한 쟁점들에 대한 대답은 지역마다 다를 것이다. 또 주요 대도시 지역과 지방 지역사회의 대답은 다를 것이다. 어떠한 기술 형식이 지배적일 것인가, 스크린 기술의 어떠한 진보가 시청률을 높일 것인가, 압축 기술의 어떤 개선이 채널 용량을 확장시킬 것인가 등과 같은 중요한 기술적 문제들이 또한 남아 있다. 이러한 불확실성을 유념하고서, 자문위원회는 권고안 작성에 있어서 몇 가지 기본적인 원칙들에 입각해서 작업했다. 첫번째 원칙은 방송사뿐만 아니라 공중 또한 디지털 텔레비전으로의 전화를 통해 이익을 얻어야만 한다는 것이다. 둘째는, 예측할 수 없는 경제적·기술적 발전들을 수용함에 있어서 유연성이 결정적으로 중요하다는 것이다.

셋째는, 가능한 모든 경우마다 규제가 아닌 정보공개, 자율적 자기규제, 경제적 동기부여에 토대를 둔 정책적 접근을 자문위원회가 선호해 왔다는 것이다. 전통적 규제는 유연성이 떨어지고, 방송사가 반생산적인(counterproductive) 반작용을 빚도록 만들기 십상이다. 반면에, 시장의 힘은 어린이들을 위한 아주 알찬 교육 프로그램의 제작이나 혹은 공공 사안에 대해서 시민들의 적절한 관심을 불러일으킬 수 있도록 해주는 프로그램의 제작과 같은 중요한 사회적 이익을 항상 낳지 않는다. 이러한 환경하에서, 정부의 규제는 적절한 역할을 수행할 수 있다.

위원회가 최소한도의 규제를 선호한다는 것은 완전한 탈규제나 방송의 공익적 책무에 방기를 뜻하는 것이 아니다. 방송사들은 공익에 헌신해 온 오랜 전통을 갖고 있으며, 공공의 전파를 사용함에 있어서 공익의 수호자로서의 봉사할 것임을 공식적으로 주장해 왔다. 의회, 행정부, 사법부는 일관되게 방송사의 공익 봉사 의무가 적절한 것이며 공공 전파의 가치있는 부분을 사용하는 조건으로 당연히 필요한 것이라고 주장해 왔다. 그러한 공익 봉사 의무는 디지털 시대에 사라지지 않는다. 이 권고안을 통해서, 자문위원회는 방송의 공익에 대한 봉사가 계속되고 또 한층 강화될 것을 소망한다.

이하의 권고안은 다음의 10가지 핵심 영역을 다룬다.

1. 방송사의 공익과 관련한 활동의 공개
2. 자율적인 행위 규범
3. 최소한의 공익 봉사 요구
4. 디지털 방송을 통한 교육 개선
5. 다중방송과 공익
6. 정치담론의 질 개선
7. 디지털 시대의 재해 경보
8. 디지털 방송에 대한 장애인들의 접근권
9. 방송의 다양성
10. 새로운 텔레비전 환경 속에서 공익 봉사 의무에 대한 새로운 접근