역사적으로 미국은 케이블TV 산업에 대해 규제와 탈규제, 그리고 재규제를 반복하는 법안을 채택함으로써 시기마다 다르게 대응해 왔다. 현재는 탈규제기로 지난 3월 31일, 1996년에 정해진 텔레커뮤니케이션법(Telecommunication Act of 1996)에 따라 FCC는 대부분의 케이블TV 사업에 대한 규제권을 잃게 되었다. 이 법은 케이블의 월 수수료 결정에 대한 정부의 통제를 완화, 케이블 사업자의 재량에 맡기고 있는데, 이러한 탈규제 조치는 현재의 미국 케이블 산업 환경으로 미루어 볼 때 시기상조라는 평가가 지배적이다.

1984년 케이블통신정책법 : 케이블의 탈규제

  1984년 케이블법(Cable Communications Policy Act of 1984)은 케이블 시스템 오퍼레이션 사업에 약간의 자격 조건을 덧붙이기도 했으나 대부분에서는 탈규제적이었다. 특히 무제한적인 기본요금 인상을 허용하는 이 법안이 1987년 효력을 발휘하기 시작하자, MSO는 이것을 자유로이 또 자주 사용했다. 그 결과 기본요금의 월 평균 액수는 1986년 11달러에서 1993년 21달러로 올랐다.

  케이블 사업자들은, 이 인상 액수는 지역 규제가 인위적으로 요금을 억제했던 지난 몇 년간의 수지 타산을 맞추기 위한 것이며, 채널 수용능력의 확대와 더 많은 프로그램 그리고 부가적인 서비스를 위해서도 요금 인상이 필수적이라는 입장을 피력했다. 이런 설명에도 불구하고 가입자들은 그들이 내야 하는 요금이 물가 상승률을 앞질러 인상되고 있음을 인식, 그들이 선출한 의회의 의원들에게 이런 불만들을 토로하기 시작했다.

  또, 많은 케이블 네트워크는 가정 위성과 무선 케이블 서비스와 같은 기술들과 경쟁하는 것이 유용하도록 프로그램을 만들 것을 거부했고, 케이블 기업체들은 많은 지역에서 프랜차이즈(franchise, 지역 독점사업 허가권)를 획득하기 시작했다. 케이블 사업자들의 이런 반경쟁적인 사업 전개는 입법화를 통해 시정되어야 한다는 제안이 있었다.

1992년 케이블 텔레비전 소비자 보호법 : 케이블의 재규제

  1991년 FCC는 전화 회사들에게 비디오 서비스를 제공할 수 있게 함으로써 기존의 케이블 사업 영역에 전화 회사의 진입을 부분적으로 허용, 두 사업을 경쟁 관계에 두는 발판으로 삼았다. 곧이어 1992년 의회는 두 번째 주요 케이블법인 케이블TV 소비자 보호법을 통과시켜 케이블 산업을 재규제했다. 이 법은 케이블TV의 가입 수수료를 다시 규제하도록 했고, 프로그램이 경쟁적인 기술들을 위해서도 유용해져야 함을 보장했으며, FCC는 다양한 형태의 케이블 소유권에 제한을 두도록 명령했다. 1984년, 1992년 법안의 최종적인 결과는 연방법(FCC)이 이제 프로그램을 포함해서 케이블 오퍼레이션의 거의 모든 영역에 영향을 미쳤다는 것이다.

1996년 텔레커뮤니케이션법 : 케이블의 탈규제

  케이블 사업자들은 1992년 법에 대한 불만을 법원에 제소하는 한편,  의회에 대한 로비를 강화했는데 2년 후 의회에 공화당이 다수당을 차지하자 이 새로운 다수당은 '탈규제'를 그들의 주요 입법 과제로 삼았다. 정치 헌금을 감시하는 단체의 한 관계자는, 1994년 중간선거 이후 케이블 회사들의 정치 헌금이 두 배로 올랐다고 하는데, 그 때문인지 1996년 텔레커뮤니케이션법에서 케이블 사업자들은 그들이 원하는 것을 얻게 되었다. 의회는 케이블 사업에 대해 가입자의 요금 규제를 완화하는 한편, 소비자 가격이 무제한적으로 급등하지 않도록 하기 위해 경쟁을 증가시킬 것을 원했다. 특히 당시 의회는 미디어들 사이의 경계가 희미해져 가는 것을 인식, 모든 미디어들이 상대방의 영역에서 사업을 전개할 수 있는 법적 근거를 마련했다. 전화 회사들이 비디오 프로그램을 제공할 수 있게 하는 한편, 케이블 시스템을 이용한 전화 서비스를 허용함으로써 전화 회사와 케이블 산업을 경쟁적인 위치에 두었다.

케이블의 탈규제에 대한 FCC의 대응

  1996년 2월 제정된 텔레커뮤니케이션법에 따라 1999년 3월 31일 이후 FCC는 케이블 회사의 요금에 대한 통제권을 더 이상 행사할 수 없게 되었다. 케이블TV 요금이 규제되기 시작했던 1993년 이후, FCC는 소비자의 불만사항을 접수받아 직접 처리해 왔다. 거의 5,700군데 지역에서 발생한 1만 8,000건의 고발을 해결하여 1억 달러에 달하는 돈을 소비자들에게 되돌려 주었다. 만약 FCC의 케이블 요금 규제가 없었다면 지난 6년 동안 소비자들은 케이블 사업자들에게 30억에서 50억에 이르는 돈을 더 지불했을 것으로 추산되고 있다. 그러나 이런 FCC의 규제자로서의 역할에도 불구하고 소비자 단체측에서는 "고객들은 그들이 지난 3년간의 규제 기간이 무의미할 정도로 이미 케이블회사에서는 소비자들을 속여 가격을 인상하고 있었기 때문에 3월 31일부터 규제가 풀린다 할지라도 실제로 소비자들은 그 차이를 못 느낄지도  모른다."고 말할 정도로 월 수수료는 계속 인상되고 있었다.

  FCC의 조사에 따르면, 실제 지난 1996년과 1998년 사이 케이블TV 월 수수료는 매년 각각 8% 이상씩 상승했다. 이런 사실에 대해 케이블 사업자들은 요금을 인상한 이유를 더욱 풍부한 채널 수, 개선된 서비스, 더 좋은 화질과 좋은 음질을 가입자들에게 제공하기 위한 것이라고 주장한다. 그러나 소비자 단체들은 1996년 2월 이후 현재에 이르기까지 전체 물가 상승률이 6%인 데 비해, 케이블 요금은 그 4배인 24% 상승을 기록한다는 점에서 실제 FCC에 의한 규제 시기였음에도 불구하고 케이블 사업자들이 폭리를 취해 왔음을 비난하고 있다.
  케이블 요금 규제에 관한 권한을 상실한 FCC는 현재 케이블 소비자 권리법(Cable Consumer Bill of Rights)를 고안해 내어 소비자들이 아직도 케이블 서비스에 관해 많은 권리를 갖고 있음을 소비자들에게 알리려는 노력을 펼치고 있다.

  그러나 규제권을 갖고 있을 당시에도 케이블 회사의 요금 인상에 대해 보다 강력하게 대응하지 못한 FCC가, 이제 법적 구속력까지 상실한 상태에서 펼치는 이런 대국민계몽활동들이 얼마나 소비자의 권리를 보호해 줄지는 의문이다.

경쟁과 집중

  1996년에 제정된 이 법 중 FCC의 케이블 월 수수료 인상에 대한 탈규제 조항만이 1999년 3월 31일에 가서야 효력을 발휘하게 된 것은 탈규제의 이론적 근거가 '경쟁'을 전제로 하기 때문이다. 즉, 경쟁이 가격 상승을 막고 자연스럽게 가격을 결정한다는 가정에 입각하여 각 미디어 사업자들이 상대방의 영역에 진입, 경쟁이 가능한 구조를 만드는 데 3년간의 시간이 필요하며, 그 기간에 소비자의 권리는 보호되어져야 한다는 인식에 입각한 조치였다. 그러나 이 법이 입법화될 당시 예상했던 정도의 충분한 경쟁이 생겨난 것은 아니라는 것이 지난 3년의 유예기간에 대한 지배적인 평가이다. 몇몇 의원들조차도 이 사실에 동의했지만, 실제로는 소비자 단체에서 요청한 탈규제 정책 연기나 포기에 대해서 의회는 거부 의사를 표시했다. 위스콘신주의 상원의원인 콜(Kohl)은 "나는 가끔 우리가 실제 케이블 산업에서 경쟁이 생기기도 전에 케이블 요금에 대해 탈규제 조치를 취한 것에 대해 실수를 한 것이 아닌가 하는 생각을 한다. 그러나 우리는 시간을 되돌릴 수는 없다. 최선의 해결책은 위성이 지역신호를 방송할 수 있도록 허락함으로써 위성 사업자를 케이블의 경쟁자로 만들어 주는 것이다."고 말했다. 이처럼 경쟁이 정부보다 더 좋은 규제자라고 믿고 있는 의원들은 위성 사업자 등을 케이블TV 사업의 보다 강력한 경쟁자로 만드는 입법을 추진하려고 한다.

  그러나 위성 회사를 위한 입법보다는 각 지역사회에 새로운 케이블회사들이 생겨나서 소비자들의 선택의 폭을 넓혀 주는 것이 경쟁을 위한 가장 바람직한 해결책임은 재론의 여지가 없다.

  지난 3월 지역 전화 회사 중의 하나인 아메리텍(Ameritech)이 지역과 장거리 전화 서비스 그리고 데이터, 셀룰러, 페이징, 보안, 케이블TV, 인터넷 서비스 등을 제공하는 종합적인 커뮤니케이션 회사로 탈바꿈함에 따라 오하이오 등 중서부의 82개 시와 마을에서 케이블TV 서비스를 실시하게 된 것이 그 좋은 예이다. 아메리텍이 케이블 서비스를 제공하는 지역에 사는 사람들은 처음으로 그들의 선호에 따라 두 케이블 회사의 서비스를 비교해 보고 케이블TV 회사를 선택할 수 있게 되었다. 게다가 아메리텍은 디즈니, 터너 클래식 무비 등의 채널을 확대된 기본 채널에 포함시키고, 극장의 영화 상영 시간, 지역 콘서트, 연극, 이벤트 정보와 식당, 그리고 일기예보에 이르기까지 유용한 지역 정보 서비스를 제공하기도 하는 등 케이블 시청자들에게 그전에는 결코 접할 수 없었던 여러 가지 서비스를 제공하려고 노력하고 있다. 이에 대해 드와인(DeWine) 상원의원은 오하이오에서의 아메리텍의 한 지역에서 2개의 케이블 사업체가 공존하는 것(overbuild)은 "모든 소비자를 위해 선택을 확대하고 서비스를 개선하고 있다. …… 우리는 이런 노력들이 계속될 수 있는 방향으로 일을 추진해야 한다."고 하며 이를 적극적으로 장려할 것이라는 입장을 표명했다.

경쟁과 집중이 요금 인상을 부추길 수도 있어

  그러나 전화 회사들이 케이블 업계에 뛰어들어 케이블 사업자의 가장 강력한 경쟁자가 되어 가격을 안정시킬 것이라는 입법 의도에 정확히 부합되는 이런 사실보다는, 현실적으로 그 반대의 현상들이 오히려 지배적으로 나타나고 있어 각계의 우려의 목소리가 높아지고 있다. 케이블 사업자 간의 합병을 비롯해서, 서로 경쟁자가 될 것을 예상한 케이블 회사와 전화 회사의 합병이 그 예이다. Comcast와 Media One의 합병이 전자의 경우이고, 장거리 전화 회사인 AT&T와 케이블 사업자 TCI의 합병이 후자의 경우에 해당하는 대표적인 사례이다.

  업계 3위인 Comcast가 업계 4위인 Media One을 443억 원에 매입한 것은 케이블 산업 최대 규모의 합병 중의 하나로 평가되었다. 이 합병으로 Comcast의 가입자 수는 거의 두 배가 되어, 33개 주 1,100만 가입자를 갖게 되었다.

  그러나 이 가입자 수는 Time Warner사와 그 뒤를 잇고 있는 AT&T 케이블 사업단(장거리 전화 회사인 AT&T와 TCI의 합병회사)에 이어 세 번째라는 기록일 뿐, 실제 전국 7,000만 케이블 가입자 중 거의 5,000만 가구가 상위 10위의 거대 케이블 회사에 가입하고 있어 케이블 사업의 심각한 집중 현상을 보이고 있다.

  3월 초에도 업계 8위인 Adelphia Communication사가 미국 제10위 케이블 회사인 Century Communication사를 36억 달러에 사들여 업계 순위 5위를 차지하는 등 합병 열기는 식을 줄을 모르고 있다. 케이블 회사들이 이렇게 앞다투어 합병을 택하고 있는 이유는, 더 많은 수의 채널을 제공하고 전화와 인터넷 접속 등의 새로운 서비스를 부과하는데 필요한 재정력과 가입자 수를 확보하기 위한 것으로 여겨지는데, 여기에 대해 소비자 단체들은 이 거대 기업들이 케이블 요금을  더 빨리 올릴 것이라는 우려의 목소리를 높이고 있다.

  실제 케이블 회사들은 새로운 서비스의 확대가 요금 인상의 원인이 된다는 입장을 표명하기도 하지만, 반대로 요금을 계속적으로 인상하기 위해 새로운 서비스에 투자할 필요가 있음을 역설하기도 한다. 어쨌든 케이블 회사들은 그들이 생존하기 위해서는 반드시 '대규모'이어야 한다는 점에 인식을 같이하고 있는 것 같다.

  물론, 케이블의 요금 인상에 대한 탈규제적 조치가 무조건 나쁜 것으로 평가되어져서는 안 될 것이다. 역사적으로 탈규제의 시기에 요금 인상을 위한 케이블 회사들의 기술 개발과 시설 투자, 서비스의 개선 노력이 보다 활발했던 것도 사실이기 때문이다. 그러나 우려하는 것은 경쟁을 배제한 채 거대화, 집중화되는 케이블 산업 환경에서의 탈규제 정책은 케이블 사업자의 횡포로 이어지기가 쉽다는 점이다.

ㅇ 참조 : http://www.fcc.gov,     http://www.cnn.com,
             http://www.news.com, http://www.broadcastingcable.com
             http://www.fcc.gov,     http://www.nyt.com
             http://www.ncta.com     
ㅇ 정리 : 장원용(미국 통신원)